Управление государственной собственностью субъекта Российской Федерации: концептуальная модель

 
 
 
 
 
 
 
 
 
УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ  СОБСТВЕННОСТЬЮ  

СУБЪЕКТА  РОССИЙСКОЙ  ФЕДЕРАЦИИ:  

КОНЦЕПТУАЛЬНАЯ  МОДЕЛЬ  

 

МОНОГРАФИЯ 

 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
САРАНСК  
ИЗДАТЕЛЬСТВО МОРДОВСКОГО УНИВЕРСИТЕТА 
2013  

УДК 351.71 
ББК  У20 
         У677 
 
Рецензенты: 
Акиндеев Ю. А., кандидат технических наук, 
доцент кафедры государственного и муниципального управления 
ФГБОУ ВПО «Российский экономический университет им. Г.В. Плеханова» 
Полушкина Т. М., доктор экономических наук профессор кафедры  
экономики кооперации и предпринимательства АНО ВПО Центросоюза РФ «Российский университет кооперации» Саранский кооперативный  
институт (филиал) 
 
Монография подготовлена при  финансовой поддержке Российского           
гуманитарного научного фонда (проект №11-12-13007 а/В) 
 
 
 
 
У677 Управление государственной собственностью субъекта российской    
федерации: концептуальная модель: монография / С. А. Кочеткова,
И. В. Моисеева, Ю. А. Акимова, Т. М. Тишкина. – Саранск: Изд-во        
Мордов. ун-та, 2013. – 186 с. 
           ISBN 978-5-7103-2656-5 
 
В монографии рассматриваются теоретические и методологические аспекты управления государственной собственностью субъекта Российской Федерации. Проведен  анализ нормативно-правового регулирования отношений и порядка управления государственной собственностью на уровне региона; исследование методик оценки эффективности 
использования региональной собственности. На основе анализа и оценки практики управления государственной собственностью регионов Приволжского федерального округа, а 
также организационно-экономического механизма управления государственным имуществом Республики Мордовия концептуально обоснованы предложения по совершенствованию управления государственной собственностью субъекта Российской Федерации. 
Значительное внимание уделено вопросам использования инновационного механизма 
управления региональной собственностью.  
Книга будет интересна работникам региональных органов власти и управления, а 
также ученым и специалистам, занимающимся изучением вопросов государственного 
управления собственностью субъектов РФ.   
 
УДК 351.71 
ББК У20 
      
ISBN 978-5-7103-2656-5              © Кочеткова С. А., Моисеева И. В.,  
Акимова Ю. А., Тишкина Т. М. 2013 
©Оформление. Издательство  
Мордовского университета, 2013 

 
2 

Содержание 
 

Введение  
4

1. Теоретические аспекты эффективного управления государственной 
собственностью на региональном уровне
6

1.1.
Управление государственной собственностью субъекта 

Российской Федерации: сущность, цели, задачи, принципы
6

1.2. Формы и методы управления государственной 
собственностью на уровне региона 
1.3. Методики оценки эффективности использования  
региональной собственности

22 
 

30

1.4. Нормативно-правовое регулирование отношений и 
порядка управления государственной собственностью  
субъекта Федерации
46

2. Анализ и оценка системы управления государственной 
собственностью на уровне субъекта Российской Федерации
55

2.1. Характеристика систем управления региональной 
собственностью в разрезе субъектов Российской Федерации  
2.2. Управление государственной собственностью  
Республики Мордовия: организационный механизм

55 
 

74

2.3. Анализ  практики управления государственной 
собственностью Республики Мордовия 
82

2.4. Оценка эффективности управления государственной 
собственностью субъекта Российской Федерации
95

3. Формирование эффективной модели управления государственной 
собственностью Республики Мордовия 
108

3.1. Концептуальная модель управления имуществом региона
3.2. Формирование системы мониторинга региональной 
собственности 
3.3. Стратегический подход к управлению региональной  
собственностью

108

 
125 
 

132

3.4. Применение инновационного подхода эффективного 
использования государственной собственности региона
141

Заключение 
155

Приложения
159

 

 

 

 

 
3 

Введение 

 
В современной России еще не завершился процесс разграничения полномочий и ответственности между различными уровнями государственного 
управления, а также соответствующее ему распределение активов между федеральной, субфедеральной и муниципальной собственностью, что ведет к 
недостатку имущественных ресурсов на одних уровнях управления и их неэффективному использованию на других. Это требует особого внимания к 
проблемам теоретического анализа и обоснования рационального распределения имущества между различными видами публичной собственности. 
Масштабы, структура, объектная наполняемость государственной и муниципальной собственности должны определяться объемом и характером полномочий этих ветвей власти, их местом и ролью в экономике. Сложность состава и структуры региональной собственности, большие масштабы и неоднородность регионального имущества, недостаточные финансовые результаты 
его использования за последние годы делают очевидной необходимость совершенствования системы управления государственным имуществом региона. Нуждается в реформировании совокупность государственных унитарных 
предприятий (ГУП), использующих собственность региона, необходимо совершенствование механизмов управления ими, поскольку вклад ГУПов в доходную часть республиканского бюджета крайне низок. Наличие в собственности региона контрольного пакета акций не всегда обеспечивает эффективное управление акционерным обществом. Создание эффективных инструментов регулирования отношений собственности в России, с ее огромной 
территорией и значительными региональными различиями, предполагает повышение роли регионов в управлении собственностью. Формирование эффективных систем управления собственностью на региональном уровне, а 
главное, обеспечение их позитивного воздействия на инновационное развитие региона в конечном счете будет способствовать усилению экономической мощи страны в целом и улучшению качества жизни россиян.  
Значимость проблемы эффективного управления собственностью подчеркивается и в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., где в качестве определяющего момента устойчивого экономического развития определено повышение 
эффективности управления государственным имуществом. Все это позволяет  
говорить о том, что  проблемы управления объектами  собственности, имущественными ценностями, представляющими основу ресурсного обеспечения экономики региона, на сегодняшний день являются актуальными и требуют поиска концептуальной платформы регулирования отношений собственности на региональном уровне.  
Цель исследования заключается в разработке концептуальной модели и 
методологических основ управления собственностью субъекта Российской 
Федерации. 
 

 
4 

При исследовании проблем управления государственной собственностью использовались различные методологические подходы, включая системный; методы и приемы научного исследования, в том числе концептуальное моделирование. Информационно-эмпирическая база исследования формировалась на основе данных федеральных и региональных программ социально-экономического развития, концепций управления собственностью 
субъектов РФ, данных администраций ряда субъектов РФ, нормативных правовых актов федерального и регионального уровня, а также собственных исследований авторов. 
В монографии изложены теоретические, методологические и практические наработки авторов по совершенствованию вопросов эффективного 
управления государственной собственностью субъекта Российской Федерации на примере Республики Мордовия.  
 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 
5 

1. Теоретические аспекты эффективного управления  
государственной собственностью на региональном уровне 
 
1.1.  Управление 
государственной 
собственностью 
субъекта        
Российской Федерации: сущность, цели, задачи, принципы
 
Отношения собственности занимают в региональной структуре особое 
место, так как пронизывают практически все отношения. Экономическое содержание региона и возможности управления комплексным развитием в 
большой степени могут быть раскрыты при рассмотрении отношений собственности, формирующихся сегодня в субъектах Федерации. В регионах пересекаются интересы субъектов хозяйствования всех форм собственности. При 
этом от лица основного субъекта региона – населения – выступают региональные органы управления.  
Основу методологического инструментария исследования отношений, 
возникающих в процессе реализации прав собственности на государственное 
имущество, составляют работы классиков управления, и в первую очередь   
А. Файоля, М. Вебера, Г. Форда, Л. Гьюлика и Л. Урвика. Именно этими учеными был создан и развит административно-функциональный подход к 
управлению. 
Существенный вклад в изучение отношений управления собственностью внесли А. Алчин и Х. Демсиц, определившие базовые правомочия, а 
также Т. Эггертссон, который ввел наиболее ясное и непротиворечивое, «узкое» толкование отношений собственности, известное как «пучок» прав собственности. 
Большое внимание экономике общественного сектора уделил нобелевский лауреат Дж.Э. Стиглиц. 
Подходы к оптимизации региональной системы управления государственной собственностью изучали Т. Веблен, К. Менгер, Ф. Хайек, Й. Шумпетер, Дж. Коммонс, являющиеся основателями теории эволюционной экономики. 
В России проблемами управления государственной собственностью 
начали заниматься сравнительно недавно. Это обусловлено рядом факторов, 
и в частности тем, что отношения такого управления являются относительно 
новыми. С. Глинкина рассматривает их с позиции санкционированных обществом действий с имуществом 1. Предпосылки для формирования этих отношений появились лишь в процессе разграничения федеральной собственности, начало которому было положено в 1991 г. Кроме того, требовался определенный промежуток времени для эволюции правовой базы управления в 
постсоветский период. Жесткие административные методы управления, широко применяемые в советское время, стали непригодны в связи с децентрализацией власти и переходом на либеральные принципы, предусматриваю
1 См.: Глинка С. П. Приватизация. Концепции, реализация, эффективность. – М.: Наука. – 
2006. – 240 с. 

 
6 

щие более мягкие косвенные методы. Требовались новые подходы к их внедрению, которые, однако, не могли быть быстро применены из-за отсутствия 
необходимого правового поля. Термин «управление государственной собственностью» стал регулярно употребляться в российском законодательстве 
лишь с 1990-х гг. В этот же период как на федеральном, так и на уровне 
субъектов РФ начинается интенсивное формирование правового института 
управления государственной собственностью. Кардинальные преобразования 
управления отношениями по поводу государственной собственности обусловили новый этап научных исследований, посвященных анализу социальноэкономических и политических подходов, связанных с изучением различных 
методов государственного воздействия в зависимости от объекта управления, 
а также с приватизацией и проблемами распоряжения. Занимающее первые 
позиции разгосударствление экономики в начале 1990-х гг., основанное на 
масштабной приватизации государственной собственности, сменилось в настоящее время оптимизацией и повышением эффективности управления ею. 
Это обусловлено тем, что, с одной стороны, сохранять огромный объем собственности без перспективы его модернизации нецелесообразно, а с другой − 
отсутствие государственной собственности не позволяет решать неэффективные с экономической точки зрения социальные задачи. В связи с этим 
важным направлением является исследование вопросов формирования и использования государственной собственности, которым занимались В. П. Бочаров, И. Е. Рисин и Ю. И. Трещевский, Д. Н. Бобрышева, А. Г. Воронина,  
Н. И. Дорогова, А. Н. Кириллова, М. В. Климович,  В. А. Лапин, В. Н. Лексин,  А. А. Лютенко,  А. М. Шупыро,  А. Н. Широкова. Изучая эволюцию 
системы функционирования государственной собственности, российские 
ученые Л. Абалкин, Д. Львов, В. Макаров и В. Маевский пришли к выводу, 
что такая система никогда не бывает оптимальной.  
Направления трансформации государственной собственности рассматривал А. Г. Зельднер, который, в частности, пришел к выводу, что именно государственная, а не частная собственность в состоянии задействовать все современные факторы экономического роста. По его мнению, рынок невозможен без платежеспособного населения, в повышении доходов покупателей 
заинтересована и власть, так как ей легче управлять социально благополучным обществом. П. Д. Половинкин пришел к выводу, что государственная 
собственность является материальным условием выполнения миссии, экономической, социальной, политической и других функций государством в социально-экономической системе России, в том числе в ее регионах. А. В. Пикулькин исследовал систему государственного управления в целом. Вопросы 
институциональной структуры государственной собственности представлены 
в работе С. Г. Кирдиной, предложившей институциональную матрицу управления. Социальные институты в рамках предложенной функциональной теории социального государства рассматривал С.В. Калашников, по мнению которого социальные ценности должны доминировать над индивидуальными. 
Проблемы управления собственностью в регионах затрагивались также 
в исследованиях В. В. Авекова, В. А. Грошева, Г. Л. Демидовой, И. В. Ефим
 
7 

чук, А. К. Мелешкина, А. М. Никитина, Н. Е. Тарасовой, К. Д. Хубиева,        
В. Ю. Ануприенко, А. А. Михеева и других ученых-экономистов и практиков. В их работах основной акцент был сделан на анализ динамики и хода 
приватизационных процессов в целом по Российской Федерации и по регионам. 
В частности, В. Ю. Ануприенко рассматривает в своей монографии 2 
комплекс организационных и экономических проблем управления государственной собственностью на примере опыта Москвы и ряда других субъектов. 
Большое внимание уделяется формам эффективного использования государственного имущества г. Москвы (лизинг, концессия, доверительное управление), а также передачи части государственного имущества с регионального   
на муниципальный уровень в рамках развития системы местного самоуправления.  
В. В. Авеков значительное внимание уделяет в своей работе проблемам 
формирования и управления казной региона, продажи, аренды и концессионирования объектов государственной и муниципальной собственности, формам и методам управления государственной собственностью региона3. 
Однако, несмотря на существенную научную и методологическую базу 
для исследования, в отечественной науке до сих пор отсутствуют обоснованные подходы к управлению государственной собственностью на региональном уровне, соответствующие современным потребностям государства и общества. 
Об актуальности и слабой исследованности проблемы свидетельствует 
и проводимая государственная политика. В соответствии с посланием Президента Российской Федерации Д. А. Медведева Федеральному собранию Российской Федерации от 22.11.2011 г. одной из основных задач власти сегодня 
является обеспечение модернизации государственного сектора, для чего 
Правительству Российской Федерации необходимо обеспечить оптимизацию 
объема государственной собственности и эффективность участия государства в деятельности коммерческих организаций4. 
Рассмотрим основные теоретические понятия собственности.  
Понятие собственности как экономической категории характеризует 
определенный перечень прав по отношению к отдельным элементам национального богатства.  
Собственность – это отношение между человеком, группой или сообществом людей (субъектом), с одной стороны, и любой субстанцией матери
2 См.: Ануприенко В. Ю. Управление государственной собственностью в системе региональной экономики: монография / В. Ю. Ануприенко. – М. : ЗАО «Издательство «Экономика», 2007. − 249 с. 
3 См.: Авеков В. В. Актуальные вопросы управления собственностью субъекта Федерации. 
монография. М.: Маросейка, 2010. – 283 с. 
4 См.: Зеленцов А. В. Совершенствование управления государственной собственностью 
региона (на материалах Томской области): автореф. дис. … канд. экон. наук: 08.00.05 – 
Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика). – Барнаул, 
ФГБОУ ВПО Алтай. гос. ун-т. – 2011. – 24 с. 

 
8 

ального мира (объектом) − с другой заключающееся в постоянном или временном, частичном или полном отчуждении, отсоединении, присвоении объекта субъектом. Реализация права собственности предполагает выделение 
объекта и субъекта этого процесса. 
В качестве наиболее общих признаков, характеризующих объект государственного управления и обусловливающих структуру системы управления им, обычно рассматриваются: а) территориальная организация общественных процессов и б) сферы общественной жизни. Соответственно указанным признакам проблемы государственного управления исследуются в территориальном (управление государством в целом и отдельными его частями) 
и 
отраслевом 
(управление 
в 
различных 
сферах 
государственнополитического, социально-культурного, экономического развития общества) 
аспектах. Все это является объективными предпосылками для выделения 
управления государственной собственностью как особой разновидности государственного управления5.  
Что представляет собой государственная собственность субъекта 
Российской Федерации как объект государственного управления? Объект 
собственности – это пассивная сторона отношений собственности в виде 
предметов природы, имущества, вещества, информации, духовных и интеллектуальных ценностей, целиком или в некоторой степени принадлежащий 
субъекту. Под объектом управления понимается то, на что направлено 
управляющее воздействие. Конкретное содержание понятия объекта государственного управления в литературе трактуется по-разному. Наиболее обоснованной представляется  точка зрения, в соответствии с которой под объектом государственного управления понимаются общественные отношения6. 
Применительно к любому виду государственного управления системный характер объекта управления выражается в двух аспектах: а) общественные отношения, составляющие объект управления определенного вида (видовой 
объект), всегда объединены общими, интегрирующими свойствами, обусловливающими их целостность и относительную функциональную особенность 
в рамках родового объекта управления; б) в структурном разрезе любое общественное отношение также представляет собой определенную систему 
элементов (субъекты отношений, сознательно-волевые связи между ними, 
поведение (действие, поступки) субъектов, материальные и нематериальные 
объекты, на которые направлено это поведение).  
Субъект собственности – это активная сторона отношений собственности, имеющая возможность и право обладания объектом собственности. 
Соответственно государственная собственность субъекта Российской 
Федерации как объект управления должна характеризоваться: 

5 См.: Матненко А. С. Общетеоретические аспекты административно-правового исследования проблем управления государственной собственностью субъекта Российской Федерации / А. С. Матненко. − Вестн. Омск. ун-та, 1999. Вып. 3. – С. 131-135. 
6 См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. Учебник. – М. : Омега-Л, 
2010. − 528 с. 

 
9 

а) как определенным образом структурированное общественное отношение;  
б) структурированная система общественных отношений.  
В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации субъектами права собственности являются: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, юридические лица, граждане. 
Реализация систем интересов субъектов собственности по поводу потребления различных благ осуществляется ими через присвоение этих благ 
(отношения собственности), которое отражает совокупность общественных 
условий, необходимых для совершения каких-либо действий над ограниченными элементами национального богатства. 
В соответствии с Конституцией РФ и Гражданским кодексом РФ государственная собственность подразделяется на федеральную государственную 
собственность и государственную собственность субъектов РФ. Имущество, 
входящее в федеральную собственность, принадлежит на праве собственности Российской Федерации в целом. Имущество, составляющее государственную собственность субъектов РФ, принадлежит на праве собственности 
соответствующим субъектам РФ. Таким образом, федеральная собственность 
и собственность субъектов РФ представляет собой два самостоятельных объекта управления, которым присущи как общие закономерности, свойственные строению и функционированию государственной собственности в целом, 
так и специфические признаки, заключающиеся главным образом в особом 
составе участников со стороны собственника, а также составе имущества, 
входящего в государственную собственность соответствующего вида. 
Вопросы разграничения государственной собственности относятся, в 
соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 72), к предметам 
совместного владения Российской Федерации и субъектов Федерации. 
В государственной собственности Российской Федерации находятся 
имущество органов власти и управления Российской Федерации, ресурсы 
континентального шельфа и морской экономической зоны, культурные и исторические ценности общего государственного значения, средства государственного бюджета, государственного банка, золотой запас, алмазный и валютный фонды, страховые, резервные и иные фонды. 
В государственной собственности Российской Федерации и субъектов 
Федерации находятся средства производства, предприятия транспорта, связи, 
информации, топливно-энергетического комплекса, иные предприятия и 
имущество, необходимое для выполнения задач Российской Федерации, 
включая государственную казну и казну субъектов Федерации. 
В собственности субъектов Федерации находится имущество их органов власти и управления, культурные, исторические ценности народов, их 
населяющих, средства бюджета субъектов, а также предприятия, имущественные комплексы и иное имущество, обеспечивающее самостоятельность 
субъектов Федерации. 
В муниципальной собственности могут находиться предприятия сельского хозяйства, торговли, бытового обслуживания, транспорта, промышленные, строительные и другие предприятия, имущественные комплексы, учреждения народного образования, культуры, здравоохранения и иное имущество в соответствии с законодательством о местном самоуправлении. 

 
10 

Схема рыночного оборота собственности в соответствии с ГК РФ       
(ст. 212) представлена на рис. 1.1.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Рис. 1.1.  Формы собственности 
 
Взаимодействие форм собственности: государственной (федеральной и 
субъектов Федерации), муниципальной, частной и иной осуществляется путем оборота на рынке собственности, включающем прямые и обратные процессы трансформации. Анализ функционирования рынка собственности показывает, что на нем возможны любые процессы трансформации собственности, которые могут приводить как к концентрации собственности, оптимальной с точки зрения собственников, так и к ее распаду или банкротству. При 
этом, как правило, концентрация собственности связана с формированием 
высокоинтегрированных структур – корпораций (финансово-промышленных 
групп, холдингов, ассоциаций, концернов и т. д.), в том числе со смешанной 
формой собственности и балансом корпоративных интересов их участников 
(государства и других собственников). 
Региональная система регулирования отношений собственности может 
быть построена по следующему принципу (рис. 1.2)7. 
 
 

 

Рис. 1.2. Система регулирования отношений собственности 

7 См.: Бандурин В. В., Кузнецов В. Ю. Управление федеральной собственностью в условиях переходной экономики. – М. : Наука и экономика, 1999. – 151 с. 

Российская 
Федерация 

Регион – субъект РФ

Экономические 
взаимоотношения 

Устав (Конституция)

Региональное 

законодательство

Конституция РФ

Федеральное 

законодательство

Правовые 

взаимоотношения 

частная

Формы собственности

государственная 
муниципальная 
иная 

федеральная 
собственность  

собственность 
субъектов РФ  
(региональная)  

 
11