Полномочия органов местного самоуправления в области охраны объектов культурного наследия: проблемы правового регулирования и реализации

На правах рукописи

ПАНФИЛОВ Анатолий Николаевич

ПОЛНОМОЧИЯ 

ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 

В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОБЪЕКТОВ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ: 
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ

Специальность 12.00.02 — конституционное право; 

муниципальное право (юридические науки)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени 

кандидата юридических наук

Тюмень–2011

Диссертация выполнена на кафедре конституционного и муниципального 

права Института права, экономики и управления Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Тюменский 
государственный университет».

Научный руководитель: 
заслуженный юрист Российской Федерации, 

 
доктор юридических наук,  профессор 
Чеботарев Геннадий Николаевич

Официальные оппоненты: заслуженный юрист Российской Федерации, 

 
доктор юридических наук, профессор 
Невинский Валерий Валентинович,

 
кандидат юридических наук
Дубовкин Константин Петрович

Ведущая организация: 
Государственное образовательное 

 
учреждение высшего профессионального 

 
образования «Уральская государственная 

 
юридическая академия»

Защита состоится 4 июня 2011 года в 13 часов на заседании диссертаци
онного совета Д 212.274.06 в Государственном образовательном учреждении 
высшего профессионального образования «Тюменский государственный университет» по адресу: 625000, г. Тюмень, ул. Ленина, 38, зал заседаний Ученого 
совета, ауд. 303.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного обра
зовательного учреждения высшего профессионального образования «Тюменский государственный университет». 

Автореферат разослан ________________ 2011 года. 

Ученый секретарь 
диссертационного совета, 
доктор юридических наук, профессор 
 
 
    В. Д. Плесовских

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Правовые основы российского мест
ного самоуправления, заложенные Конституцией Российской Федерации, к началу XXI в. претерпели ощутимые изменения, и они связаны прежде всего с 
очередной муниципальной реформой, начало которой положил Федеральный 
закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако на всем протяжении 
перманентного реформирования местного самоуправления наибольшую трудность вызывали вопросы определения компетенции его органов. 

Правовому регулированию прав, обязанностей и ответственности органов 

местного самоуправления в юридической науке уделено немало внимания. 
В то же время исследования в основном имеют общетеоретическую направленность. Специальных работ, посвященных формированию полномочий органов местного самоуправления в отдельных сферах общественных отношений, 
крайне недостаточно. Практически отсутствуют труды, в которых бы рассматривалась проблема правового регулирования их полномочий в такой области 
общественных отношений, как охрана памятников истории и культуры. Между 
тем, как показывают практика и анализ нормативных правовых актов, существующий дисбаланс во взаимоотношениях между органами государственной 
власти и органами местного самоуправления не позволяет в полной мере реализовать полномочия последних в данной сфере общественных отношений. 

Объектом диссертационного исследования являются общественные от
ношения, складывающиеся в процессе правового регулирования и реализации 
полномочий органов местного самоуправления в области охраны объектов 
культурного наследия. 

Предметом диссертационного исследования выступают нормы права, 

регламентирующие полномочия органов местного самоуправления по охране 
объектов культурного наследия на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. 

Цель и задачи исследования. Главная цель исследования заключается в 

том, чтобы на основе современных достижений гуманитарных наук и анализа 
норм, устанавливающих компетенцию органов местного самоуправления, подготовить научно обоснованные предложения по дальнейшему совершенствованию правового регулирования и реализации полномочий органов местного 
самоуправления в области охраны объектов культурного наследия. 

В соответствии с заявленной целью в диссертационном исследовании по
ставлены и решаются следующие основные задачи:

1) уточнить понятие «объекты культурного наследия (памятники истории 

и культуры) народов Российской Федерации», его сущностные признаки и 
сформулировать новую дефиницию; 

2) проанализировать законодательство Российской Федерации и субъектов 

Российской Федерации, муниципальные правовые акты, устанавливающие 
полномочия органов местного самоуправления в области охраны объектов 
культурного наследия;

3) выявить проблемы в нормативном правовом регулировании компетен
ции органов местного самоуправления в области охраны объектов культурного 
наследия и обосновать необходимость установления в отраслевом федеральном законе исчерпывающего перечня полномочий;

4) исследовать причины возникновения коллизий в муниципальных право
вых актах, принятых по вопросам охраны, сохранения и использования объектов культурного наследия;

5) сформулировать выводы и предложения по совершенствованию зако
нодательства в области охраны объектов культурного наследия и повышению 
эффективности его реализации в сфере муниципальных общественных отношений.

Методологическая основа исследования. Методологическую основу ис
следования составили общенаучные и частнонаучные методы научного познания: диалектический, логический, исторический, аналитико-синтетический, 
формально-юридический, сравнительно-правовой и др. 

Применение диалектического и исторического методов научного позна
ния позволило изучить нормативные правовые акты, регулирующие вопросы 
охраны объектов культурного наследия и устанавливающие полномочия органов местного самоуправления в данной сфере общественных отношений, 
в развитии, проследить закономерности и особенности трансформации компетенционных норм, выделить этапы их становления. Применяя формальноюридический метод, удалось систематизировать и обобщить разнородный нормативный материал, изучить его содержание. Сравнительно-правовой метод 
дал возможность провести анализ правовых норм различных по юридической 
силе нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органов 
местного самоуправления в области охраны памятников истории и культуры, 
раскрыть особенности правового регулирования однородных общественных 
отношений на федеральном уровне, на уровне субъектов РФ и муниципальных образований, выявить тенденции развития рассматриваемых правоотношений. 

Теоретическая, эмпирическая база исследования и степень научной 

разработанности проблемы. Теоретическую основу диссертации составили 
труды отечественных ученых в области теории государства и права, конституционного, муниципального права, а также работы ученых и специалистов, 
изучающих вопросы правовой охраны культурных ценностей и объектов культурного наследия.

Различные аспекты компетенции органов местного самоуправления рас
сматриваются в работах известных ученых в области конституционного и муниципального права: С. А. Авакьяна, А. А. Акмаловой, М. В. Баглая, Г. В. Барабашева, А. В. Батанова, А. В. Безрукова, Н. С. Бондаря, Т. М. Бялкиной, 
В. И. Васильева, Л. П. Волковой, И. В. Выдрина, М. Ю. Дитятковского, Н. М. Добрынина, Е. И. Козловой, А. Н. Кокотова, А. Н. Костюкова, В. А. Кряжкова, 
О. Е. Кутафина, А. В. Мадьяровой, В. В. Невинского, Н. Л. Пешина, Н. В. Постового, В. В. Пылина, А. А. Сергеева, Н. С. Тимофеева, Ю. А. Тихомирова, 
А. А. Уварова, И. А. Умновой, Э. А. Уткина, В. И. Фадеева, Т. Я. Хабриевой, 
Г. Н. Чеботарева, А. Н. Широкова, Е. С. Шугриной и др.

Исследований, посвященных вопросам охраны объектов культурного на
следия, к сожалению, недостаточно. Учеными и специалистами в основном рассматриваются правовые проблемы охраны культурных ценностей. Отдельные 
аспекты правового регулирования общественных отношений, возникающих 
по поводу охраны культурных ценностей и объектов культурного наследия с 
международно-правовой, уголовно-правовой, гражданско-правовой и административно-правовой точек зрения, нашли отражение в работах М. А. Александровой, М. В. Алексеевой, И. Б. Афонина, Р. Г. Багдасаряна, В. Г. Беспалько, М. М. Богуславского, В. В. Братанова, Е. М. Бутаевой, О. Г. Васнева, 
А. К. Вахитова, А. В. Головизнина, О. В. Давлетшиной, А. А. Джамбатова, 
К. А. Диканова, Д. П. Довгия, Г. П. Ивлиева, В. В. Карякина, Л. Р. Клебанова, 
В. В. Кулыгина, Е. А. Лачиной, Д. В. Мазеина, И. Э. Мартыненко, Е. В. Медведева, Н. И. Минкиной, Н. В. Михайловой, С. Н. Молчанова, Л. А. Нудненко, 
Н. А. Потаповой, Е. Н. Прониной, Г. А. Русанова, Т. Р. Сабитова, Е. В. Сазонниковой, А. П. Сергеева, Л. А. Стешенко, В. Д. Тепферова, Ю. Ю. Ткачева, 
Е. Н. Хазова, В. Е. Хазовой и ряда других исследователей. Культурологические, исторические, градостроительные и философские аспекты охраны культурного наследия освещены в работах П. В. Боярского, А. А. Копсергеновой, 
И. Г. Кравченко, В. Р. Крогиуса, А. М. Кулемзина, А. А. Мазенковой, А. В. Работкевича, К. Е. Рыбака, С. М. Шестовой. Вопросы охраны, сохранения и использования культурного и природного наследия рассмотрены в трудах Ю. А. Веденина, М. Е. Кулешовой, Ю. Л. Мазурова, П. М. Шульгина. 

Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, основаны на ана
лизе нормативных правовых актов: Конституции Российской Федерации, 
международных правовых актов, законодательства Российской Федерации и 
ее субъектов в области местного самоуправления, охраны и сохранения объектов культурного наследия, указов Президента России и его посланий Федеральному Собранию Российской Федерации, постановлений Правительства 
РФ, ведомственных нормативных правовых актов, муниципальных правовых 
актов. Особое внимание уделено анализу уставов муниципальных образова

ний и иных нормативных правовых актов, принятых органами местного самоуправления по вопросам охраны и сохранения объектов культурного наследия. 
Указанные источники составляют документальную базу и правовую основу 
исследования.

Научная новизна диссертации определяется постановкой цели и задач 

исследования, содержащимися в работе положениями и выводами, конкретными предложениями по совершенствованию конституционно-правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в области охраны 
объектов культурного наследия. Автором с позиции науки конституционного 
и муниципального права предложены новые идеи теоретико-прикладного характера, направленные на повышение эффективности охраны памятников на 
муниципальном уровне. В рамках проведенного исследования сформулировано авторское определение понятия «объекты культурного наследия», даны 
предложения по унификации понятий «деятельность по реставрации объектов 
культурного наследия (памятников истории и культуры)» и «сохранение объектов культурного наследия», обоснована необходимость установления в отраслевом федеральном законе исчерпывающего перечня полномочий органов 
местного самоуправления и др. 

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, конкре
тизирующие новизну проведенного исследования: 

1. Обоснована необходимость уточнения в ст. 3 Федерального закона от 

25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках 
истории и культуры) народов Российской Федерации» дефиниции «объекты 
культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской 
Федерации». Аргументировано, что под объектами культурного наследия следует понимать совокупность созданных человеком или подвергнутых его целенаправленному воздействию в прошлом недвижимых культурных ценностей, 
включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия 
(памятников истории и культуры) народов Российской Федерации на основании нормативного правового акта уполномоченного органа публичной власти. 

2. На основе анализа законодательства об объектах культурного наследия 

сделан вывод о необходимости его дальнейшего совершенствования, унификации понятий «деятельность по реставрации объектов культурного наследия 
(памятников истории и культуры)» и «сохранение объектов культурного наследия», внесения изменений в Федеральный закон № 128-ФЗ «О лицензировании 
отдельных видов деятельности». 

3. Доказано, что устранение коллизий между положениями Федерального 

закона № 73-ФЗ и Градостроительного кодекса Российской Федерации возможно путем включения в понятийный аппарат Градостроительного кодекса 
Российской Федерации определения категории «капитальный ремонт». Пред

ложено рассматривать капитальный ремонт объекта культурного наследия как 
один из видов ремонтно-реставрационных работ и внести соответствующие 
изменения в ст. 40 указанного Федерального закона. 

4. Выявлены противоречия в нормативном правовом регулировании госу
дарственного учета объектов культурного наследия и обоснована необходимость включения в Положение о едином государственном реестре объектов 
культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской 
Федерации, утвержденное приказом Росохранкультуры от 27 февраля 2009 г. 
№ 37, норм, регулирующих порядок взаимодействия субъектов публичной власти различных уровней в вопросах формирования реестра. 

5. Сделан вывод о том, что в федеральном законе, устанавливающем общие 

принципы организации местного самоуправления, должны найти закрепление 
предметы ведения муниципальных образований; полномочия же органов местного самоуправления в каждой их сфере деятельности необходимо устанавливать в специальных отраслевых законах. 

Обоснована необходимость приведения в ст. 9.3 Федерального закона 

№ 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» исчерпывающего перечня полномочий 
органов местного самоуправления.

6. На основе анализа нормативных правовых актов, принятых в субъектах 

РФ и муниципальных образованиях по вопросам культуры и государственной 
охраны объектов культурного наследия, сделан вывод о противоречивости значительного массива таких актов федеральному законодательству. Проблема заключается не только в отсутствии формально закрепленного объема полномочий органов местного самоуправления в области охраны объектов культурного 
наследия, но и в отсутствии норм, регулирующих порядок и пределы муниципального нормотворчества по предметам совместного ведения Российской 
Федерации и ее субъектов. 

Доказано, что муниципальным правовым актом должны быть урегулиро
ваны только те отношения в области охраны памятников истории и культуры, 
которые требуют конкретизации в силу прямого указания Федерального закона № 73-ФЗ; муниципальные правовые акты, нацеленные на регулирование 
общественных отношений в сферах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, должны приниматься исключительно на основании и во 
исполнение положений, установленных федеральными законами и законами 
субъектов РФ. Предложено урегулировать эти взаимоотношения посредством 
закрепления соответствующей нормы в ст. 7 Федерального закона № 131-ФЗ. 

7. Обоснован тезис о необходимости пересмотра степени участия на
селения и органов местного самоуправления муниципальных образований в 
осуществлении охраны памятников истории и культуры. Подтверждено, что 

органы местного самоуправления должны обладать полномочиями по осуществлению государственного контроля за выполнением условий охранных 
обязательств в отношении объектов культурного наследия местного значения; 
государственный контроль за сохранением, использованием и популяризацией 
объектов культурного наследия должен находиться в совместном ведении органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органов 
местного самоуправления. 

8. Сделан вывод о целесообразности расширения полномочий органов 

местного самоуправления в области охраны памятников муниципальных образований, получивших статус исторического поселения (исторического населенного пункта), и отнесения к таким полномочиям:

во-первых, организации выявления и учета объектов, представляющих 

историко-культурную ценность и рекомендуемых для включения в реестр как 
объектов культурного наследия местного значения;

во-вторых, утверждения границ зон охраны объекта культурного наследия 

местного значения, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон;

в-третьих, организации проведения историко-культурной экспертизы в от
ношении объектов культурного наследия местного значения и установления 
порядка определения размера оплаты за ее проведение;

в-четвертых, популяризации памятников истории и культуры, расположен
ных в границах муниципальных образований, независимо от формы собственности и категории историко-культурного значения. 

Обоснована необходимость внесения соответствующих изменений в Фе
деральные законы № 73-ФЗ и № 131-ФЗ.

9. Доказано, что охрана объектов культурного наследия местного значения 

может эффективно решаться только лишь на уровне муниципального района 
и городского округа, и предложено внести изменения в Федеральный закон 
№ 131-ФЗ. К вопросам местного значения поселения следует отнести сохранение и использование объектов культурного наследия, находящихся в собственности поселения. Охрану объектов культурного наследия местного значения 
необходимо закрепить за муниципальными районами.

Теоретическое и практическое значение исследования. Положения и 

выводы диссертации могут быть использованы в процессе совершенствования 
правового регулирования охраны культурных ценностей и объектов культурного наследия, правоприменительной деятельности, связанной с разграничением полномочий между субъектами публичной власти, установлением и реализацией полномочий органов местного самоуправления в области охраны и 
сохранения памятников истории и культуры, а также востребованы в научных, 
учебных и практических целях и при выработке методических рекомендаций 

по подготовке муниципальных правовых актов в области охраны объектов 
культурного наследия местного (муниципального) значения. Отдельные материалы исследования могут быть использованы в учебных целях для преподавания курсов «Конституционное право», «Муниципальное право» и при разработке самостоятельного курса «Государственная охрана объектов культурного 
наследия (памятников истории и культуры) в Российской Федерации».

Апробация результатов исследования. Основные теоретико-прикладные 

выводы, имеющие существенное значение для науки конституционного и муниципального права, нашли отражение в научных статьях, в том числе опубликованных в реферируемых периодических изданиях, рекомендованных ВАК, 
тезисах докладов и выступлениях на научных и научно-практических конференциях и семинарах; апробированы в докладах на Всероссийских съездах органов охраны памятников истории и культуры (V съезд в г. Тюмени, 2006 г.; 
VIII съезд в г. Екатеринбурге, 2009 г.), научно-практическом семинаре «Про съезд в г. Екатеринбурге, 2009 г.), научно-практическом семинаре «Про
блемы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными 
органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» (г. Тюмень, 
2002 г.), Всероссийской конференции «Проблемы сохранения, использования 
и охраны культурного наследия при реализации проектов и программ развития 
Сибири и Дальнего Востока» (г. Томск, 2007 г.); некоторые идеи, имеющие отношение к теме диссертационного исследования, вошли в публикации ведомственного журнала «Наследие народов Российской Федерации». 

Структура диссертации. Диссертационное исследование состоит из вве
дения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, библиографического списка.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность решаемой научной проблемы, 

раскрывается степень разработанности темы, определяются объект и предмет 
исследования, обозначаются цель и научные задачи, определяются методологические и теоретические основы диссертации, научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, излагаются основные положения, выносимые на защиту.

Глава первая «Охрана объектов культурного наследия как сфера дея
тельности органов местного самоуправления» включает в себя три параграфа. 

Параграф первый «Понятие «объект культурного наследия» посвящен 

исследованию понятия «объект культурного наследия» и иных близких по 
смыслу категорий в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по охране объектов культурного наследия местного значения 

и возникающими в правоприменительной практике трудностями. Одна из проблем связана с неконкретностью, многозначностью понятия «объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации», раскрытого в ст. 3 Федерального закона № 73-ФЗ. 

В настоящее время понятия «объекты культурного наследия» и «памятни
ки истории и культуры» используются в законодательстве России как тождественные для обозначения недвижимого имущества, обладающего историкокультурной ценностью. Наряду с ними употребляются близкие по смыслу, 
но имеющие самостоятельное значение категории: «культурные ценности», 
«культурное наследие», «культурное достояние», «выявленные объекты культурного наследия», «объекты, обладающие признаками объекта культурного 
наследия», «объекты, представляющие собой историко-культурную ценность». 
На основе анализа научных дефиниций, понятийного аппарата Основ законодательства Российской Федерации о культуре автор пришел к выводу о том, что 
культурные ценности являются родовым понятием по отношению к культурному наследию и культурному достоянию народов Российской Федерации. Его 
определение охватывает всю совокупность как материальных, так и духовных 
результатов человеческой (культурной) деятельности. Материальные ценности 
составляют движимые и недвижимые вещи, имеющие историко-культурную 
значимость. Понятием «культурное наследие народов Российской Федерации» 
охватывается часть культурных ценностей (материальных и духовных), которые созданы в прошлом и которые являются значимыми для сохранения и развития самобытности России и всех ее народов. Отличие культурного наследия 
от культурных ценностей заключается в том, что культурное наследие всегда 
обладает свойством старины. Соотношение данных понятий можно представить следующим образом: не всякая культурная ценность может относиться 
к культурному наследию, однако все, что относится к культурному наследию, 
есть культурная ценность. 

Анализ ч. 1 ст. 3 Федерального закона № 73-ФЗ дает основание считать, 

что понятие «объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) 
народов Российской Федерации» может применяться по отношению к любым объектам недвижимого имущества, представляющим собой историкокультурную ценность, в том числе и по отношению к выявленным объектам 
культурного наследия. Между тем правовой статус рассматриваемых категорий 
разный. Очевидно, что определение объекта культурного наследия нуждается 
в пересмотре. Автором разделяется точка зрения исследователей, считающих 
обязательным закрепление в нем признака регистрации объекта или внесения 
его в специальный список (реестр). 

По мнению автора, меры по охране могут устанавливаться только в отно
шении тех культурных ценностей, которые на основании нормативного право