Бюджетное право

БЮДЖЕТНОЕ 

ПРАВО

Москва

Вузовский учебник

ИНФРА-М

2013

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

Н.Н. ЛИТЯГИН

УДК 
34(075.8)

ББК 
67я73

 
Л64

Литягин Н.Н.
Бюджетное право: Учебное пособие. — М.: Вузовский учебник: 

ИНФРА-М, 2013. — 106 с.

ISBN 978-5-9558-0252-7 (Вузовский учебник)

ISBN 978-5-16-005472-8 (ИНФРА-М)

Рассматривается структура бюджетной системы Российской Федера
ции и правовое обеспечение бюджетной деятельности, обеспечивающее 
эффективность функционирования бюджетов всех уровней.

Для студентов юридических и финансово-экономических вузов и фа
культетов.
 
ББК  67я73

ISBN 978-5-9558-0252-7 (Вузовский учебник)

ISBN 978-5-16-005472-8 (ИНФРА-М)

© Литягин Н.Н., 2013

Л64

ВВЕДЕНИЕ

Бюджетная система – основная форма образования, распределе
ния и использования государственных и муниципальных финансовых средств. Надлежащее ее функционирование является необходимым условием динамичного развития экономики и социальной сферы, реализацией государством и муниципальными образованиями 
их многообразных функций.

Осуществляемые в нашей стране радикальные социально
экономические преобразования привели к существенным изменениям и в бюджетной сфере. В 1990-х – начале 2000-х гг. в ней проведены 
крупные структурные реформы. В основном была решена задача обеспечения финансовой и макроэкономической стабильности, завершен 
переход к казначейской системе исполнения бюджета. Существенной 
новацией в сфере бюджетной деятельности является переход на среднесрочное бюджетное планирование – подготовка и принятие бюджета на очередной год и плановый период (два последующих года).

Эффективное функционирование бюджетов всех уровней бюд
жетной системы во многом зависит от правовой регламентации бюджетной деятельности, надлежащего правового регулирования широкого круга общественных отношений, возникающих в этой сфере.

Целью учебного курса «Бюджетное право» является углубление зна
ний, полученных при изучении курса «Финансовое право». Задача 
курса — усвоение студентами предмета и методов правового регулирования бюджетного права, его системы и источников, правовых 
институтов, регулирующих общественные отношения, возникающие 
при создании, распределении и использовании фондов денежных 
средств, необходимых государству и муниципальным образованиям 
для осуществления их функций.

В результате изучения курса «Бюджетное право» студент должен
Знать:

• понятие и значение бюджета, его роль в решении социальных и 

экономических задач;

• особенности бюджетного права, особенности бюджетных 

финансово-правовых норм и механизм действия;

• методы обеспечения законности в области бюджетных отноше
ний;
Уметь:

• анализировать содержание бюджетных правоотношений, выяв
лять их особенности;

• применять нормы бюджетного права;
• разграничивать доходы бюджетов по уровням бюджетной си
стемы;

• разграничивать расходы различных видов бюджетов;
• выделять приоритеты бюджетной политики Российской Федера
ции.
Владеть:

• навыками и способностью оценивать условия и последствия 

социально-экономической политики государства в бюджетной 
сфере.
Отличительной особенностью учебного пособия является то, что 

в нем акцентируется внимание на неизменных, сущностных категориях бюджетного права и указывается на крайнюю нестабильность 
бюджетного законодательства, наглядным примером которой является Бюджетный кодекс РФ,  в который ежегодно (по нескольку раз 
в год) вносятся изменения, решаются частные задачи, но при этом 
отсутствует системный подход: не выявляются устаревшие правовые 
нормы, вследствие этого Бюджетный кодекс РФ содержит предписания, основанные на недействующих нормативно-правовых актах, 
в частности на Кодексе РСФСР об административных правонарушениях, утратившем силу в 2002 г.

Раздел I. 
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА 
БЮДЖЕТНОГО ПРАВА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Тема 1. 
Понятие и принципы бюджетного права. 
Предмет и методы бюджетно-правового регулирования. 
Особенности бюджетных правоотношений 

Радикальные социально-экономические и политические преобра
зования в России обусловили необходимость качественных изменений 
в бюджетной сфере. Бюджетное законодательство отразило новые черты России как федеративного государства, повышение уровня самостоятельности субъектов РФ в области бюджета; оно исходит из принципа разделения властей при определении бюджетной компетенции 
представительных и исполнительных органов власти.

Бюджетное право является важнейшей структурной частью фи
нансового права, его подотраслью и представляет собой совокупность финансово-правовых норм, которые устанавливают структуру 
бюджетной системы РФ, перечень доходов и расходов бюджетов, 
порядок их распределения между различными видами бюджетов, 
регламентируют бюджетный процесс, регулируют формирование и 
использование государственных внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социально-экономического развития страны 
и удовлетворения других потребностей общества1. Входящие в бюджетное право правовые нормы определяют права Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в бюджетной 
сфере.

Бюджетное право регулирует отношения между различными го
сударственными и муниципальными органами, возникающие в связи с формированием и исполнением бюджетов всех уровней, и не 
устанавливает непосредственно каких-либо прав и обязанностей организаций и физических лиц. Организации (юридические лица) и 
физические лица участвуют в формировании бюджетов различных 
уровней посредством уплаты налогов и других предусмотренных законом обязательных платежей, однако возникающие при этом правовые отношения регулируются не бюджетным, а другими отраслями 
и подотраслями права, в частности налоговым правом.

1 
Бюджетное право: Учеб. пособие для вузов / Н.Д. Эриошвили, О.В. Староверова, Д.А. Ремиханова и др.; под ред. проф. А.М. Никитина. – М.: 
ЮНИТИ–ДАНА; Закон и право, 2001. С. 20.

Основополагающие начала бюджетного права содержатся в его 

принципах, которые закреплены и получили развитие в Бюджетном 
кодексе РФ, а также в других законодательных актах, регулирующих 
отношения в бюджетной сфере.

Под бюджетным правом понимаются также раздел финансово
правовой науки и учебная дисциплина, предусмотренная государственным образовательным стандартом.

Предметом изучения науки бюджетного права являются обще
ственные отношения, которые возникают в процессе бюджетной 
деятельности, а также в процессе функционирования и развития 
бюджетной системы России.

Методология науки бюджетного права, как и методология науки 

финансового права в целом, включает методы, которые используются наукой для познания предмета и достижения целей проводимых 
исследований. К таким методам относятся, в частности:
• специально-юридический – заключается в описании и анализе 

норм и правоотношений, их объяснении, толковании и классификации;

• сравнительно-правовой – основывается на сопоставлении пра
вовых институтов, принадлежащих правовым системам различных стран;

• конкретно-социологический – включает такие приемы, как лич
ное наблюдение за деятельностью бюджетных органов, проведение социологических исследований;

• сравнительно-исторический – предполагает историческое рет
роспективное исследование, направленное на выявление истоков 
сегодняшних правовых проблем, выявление закономерностей 
правовой эволюции тех или иных правовых институтов, органов, 
видов налогов;

• метод живого познания – предполагает личное участие исследо
вателя в интересующих его правоотношениях;

• системный и статистический методы, а также анализ, синтез, ана
логия, обобщение, моделирование1.
С понятием бюджетного права как раздела финансово-правовой 

науки связано и понятие бюджетного права как учебной дисциплины, изучаемой студентами юридических и финансово-экономических вузов и факультетов.

Место и роль бюджетного права в системе российского права 

обусловлены предметом его правового регулирования, он является 
весьма сложным и включает различные группы общественных отношений, возникающих в связи с образованием, распределением и 

1 
Бюджетное право России: конспект лекций. – 2-е изд., перераб. и доп. / Отв. 
ред. Е. Сукясян.  – М.: Эксмо, 2007. С. 25, 26.

использованием бюджетов как составной части финансовой системы 
государства, определением правового статуса участников бюджетной 
деятельности; формированием доходов и осуществлением расходов 
бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, 
бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществлением 
государственных и муниципальных заимствований, регулированием 
государственного и муниципального долга.

Бюджетная деятельность регулируется государством разными 

способами посредством использования различных приемов, которые составляют в своей совокупности метод правового регулирования бюджетного права. Разнообразный характер регулируемых бюджетным правом отношений обусловил необходимость применения 
различных методов их правового регулирования. Применяемый в 
бюджетном праве метод характеризуется сложным сочетанием различных способов воздействия на участников общественных отношений, возникающих в этой сфере. При регулировании бюджетных 
правоотношений применяются как императивный, так и диспозитивный методы правового регулирования, которые дополняются в 
необходимых случаях методами согласования, рекомендаций и др. 
Однако основным методом правового регулирования бюджетных 
отношений является императивный метод (метод властных предписаний). 

Как было отмечено ранее, бюджетное право является системой 

финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи с образованием, распределением и использованием денежных фондов, сосредоточенных в государственных и местных бюджетах. Норма бюджетного права – это установленное государством и обеспеченное мерами государственного 
принуждения правило поведения участников финансовых отношений, возникающих в бюджетной сфере, в процессе планового образования, распределения и использования государственных и муниципальных централизованных денежных фондов, сосредоточенных 
в государственных и местных бюджетах. Как и другие правовые нормы, бюджетная правовая норма включает три элемента: гипотезу, 
диспозицию и санкцию.

Гипотеза бюджетно-правовой нормы указывает на те фактические 

обстоятельства, при наступлении которых бюджетная правовая норма начинает действовать, диспозиция устанавливает правило поведения, предусмотренное бюджетно-правовой нормой, т.е. предписывает совершение тех либо иных действий по образованию, распределению или использованию публичных финансовых ресурсов, 
определяет содержание прав и обязанностей участников бюджетных 
отношений, а санкция бюджетно-правовой нормы предусматривает 
меры ответственности за нарушение предписания, установленного 

ее диспозицией. Санкция бюджетно-правовой нормы имеет денежный характер и содержит меры принудительного воздействия на нарушителя нормы через его денежные фонды и средства.

Нормы бюджетного права могут быть классифицированы по раз
личным основаниям. В их составе выделяются правовые нормы, закрепляющие: бюджетное устройство в Российской Федерации; 
структуру доходов и расходов бюджетной системы РФ, порядок их 
распределения между бюджетами различных уровней; полномочия 
государства (РФ), субъектов Федерации и муниципальных образований в бюджетной сфере; бюджетный процесс, т.е. порядок формирования, принятия и исполнения бюджета, а также контроля за его 
исполнением.

По характеру регулируемых отношений нормы бюджетного пра
ва подразделяются также на материальные и процессуальные.

Материальные нормы устанавливают: бюджетное устройство и 

бюджетную систему РФ; определяют состав доходов и направления 
расходов бюджетной системы; полномочия органов государственной 
власти и местного самоуправления в бюджетной сфере.

Процессуальные нормы бюджетного права имеют регламентный, 

процедурный характер. Они устанавливают организационно-правовые формы реализации материальных бюджетных прав участников 
бюджетных отношений, механизм их осуществления, определяют 
стадии бюджетного процесса, взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления, представительных и 
исполнительных органов власти в этом процессе, в сфере бюджетной 
деятельности.

В составе бюджетно-правовых норм выделяются обязывающие, 

запрещающие и уполномочивающие нормы.

Обязывающие нормы бюджетного права требуют от участников 

бюджетных отношений совершения определенных действий, устанавливают их обязанности в сфере этих отношений.

Запрещающие бюджетно-правовые нормы содержат запрет на 

совершение тех либо иных действий, ориентируют на соблюдение 
финансовой дисциплины, на реализацию принципа законности в 
бюджетных отношениях.

Уполномочивающие нормы бюджетного права устанавливают 

права участников бюджетных отношений на совершение определенных самостоятельных действий в предусмотренных законом формах 
и пределах.

В результате действия бюджетно-правовых норм возникают бюд
жетные правовые отношения. Они подразделяются на отношения, 
связанные с бюджетным устройством; разграничением доходов и 
расходов между бюджетами различных уровней бюджетной системы 
РФ; формированием, принятием и исполнением бюджетов и госу

дарственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга и т.д.

Субъектами бюджетных правоотношений являются: государство 

(Российская Федерация); субъекты Федерации, муниципальные образования, а также представительные и исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления, организации – 
получатели бюджетных средств. С переходом к рыночной экономике в составе субъектов бюджетной деятельности и организационных 
формах ее осуществления произошли существенные изменения. 
В рамках осуществляемой в нашей стране административной реформы произошло перераспределение полномочий между органами 
власти разного уровня в системе федеральных органов исполнительной власти. Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 предусмотрен принципиально новый подход к структурированию и организации их деятельности. Осуществляемые федеральными органами 
исполнительной власти функции разграничены на государственнополитические и правотворческие; надзорные и контрольные, а также 
на функции по управлению государственным имуществом и природными ресурсами, функции по оказанию государственных услуг. Утверждена трехзвенная система федеральных органов исполнительной 
власти, в их числе выделены: федеральные министерства; федеральные службы и федеральные агентства.

Являясь подотраслью финансового права, бюджетное право свя
зано с другими структурными частями этой отрасли права – налоговой, валютной, страховой, а также находится во взаимосвязи с рядом 
иных (самостоятельных) отраслей российского права и прежде всего 
с конституционным правом, закрепляющим исходные начала бюджетной системы и бюджетного процесса в Российской Федерации. 
Конституционно-правовые нормы определяют полномочия Российской Федерации в бюджетной сфере (п. «з» ст. 71 Конституции), основы организации бюджетного контроля в Российской Федерации 
(ч. 5 ст. 101 Конституции), особенности принятия Федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год (ч. 3 ст. 104, 
п. «а» ст. 106 Конституции), полномочия отдельных субъектов бюджетного процесса (п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции), государственных 
органов (ст. 124 Конституции), бюджетные полномочия органов 
мест ного самоуправления (ст. 132 Конституции) и т.д.

Бюджетно-правовые отношения носят властно-распорядительный 

характер, в значительной мере они реализуются в процессе исполнительно-распорядительной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Этим обусловлена взаимосвязь бюджетного и административного права. Административно-правовыми 
нормами устанавливается ответственность за нарушение бюджетного 

законодательства (за нецелевое использование бюджетных средств – 
ст. 15.14 КоАП РФ, нарушение срока возврата бюджетных средств, 
полученных на возвратной основе, — ст. 15.15 КоАП; нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами – 
ст.15.16 КоАП и т.д.), определяется компетенция органов, осуществляющих функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере (ст. 23.7 КоАП), порядок зачисления в бюджет сумм административных штрафов (ст. 3.5 КоАП) и т.д.

В бюджетном праве используются понятийный аппарат и право
вой инструментарий, предусмотренный Гражданским кодексом Российской Федерации, что обусловливает взаимосвязь бюджетного и 
гражданского права. В бюджетном праве используются такие 
экономико-правовые категории, как «бюджетный кредит» – ст. 6 
БК РФ), «контракт» и «заказ» (государственный и муниципальный 
контракт, государственный и муниципальный заказ – ст. 72 БК РФ), 
«заем» и «долг» (государственные и муниципальные займы, государственный и муниципальный долг – гл. 14 БК РФ) и другие частноправовые категории и инструменты.

В свою очередь в гражданском законодательстве содержится боль
шое число норм, регулирующих «пограничные» с бюджетными отношения (государственная и муниципальная казна – ст. 214, 215 ГК, 
приватизация государственного и муниципального имущества – 
ст. 217 ГК и др.). В юридической литературе в этой связи акцентируется внимание на том, что использование гражданско-правовых 
норм для регулирования отношений в бюджетной сфере приводит в 
ряде случаев к возникновению коллизий правовых норм и обращается внимание на норму, содержащуюся в п. 3 ст. 2 ГК, в соответствии с которой к имущественным отношениям, основанным на 
административном или ином властном подчинении одной стороны 
другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.

Глубокой и очевидной является взаимосвязь бюджетного и муни
ципального права, образно названного правом местного самоуправления, предметом правового регулирования которого является и 
финансовая деятельность муниципальных органов, в том числе связанная с формированием и исполнением местных бюджетов.

Тема 2. 
Система и источники бюджетного права. Бюджетное 
законодательство России

Как было уже отмечено, бюджетное право является составной 

частью финансового права, его подотраслью. В свою очередь бюджетное право само представляет собой систему последовательно рас