Градорегулирование в условиях рыночной экономики

О Б Р А З О В А Т Е Л Ь Н Ы Е  И Н Н О В А Ц И И

Э.К. Трутнев, М.Д. Сафарова

ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЕ 
В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНОЙ
ЭКОНОМИКИ

АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РФ

МОСКВА

ИЗДАТЕЛЬСТВО «ДЕЛО»

2009

i_11-titul.qxd  12.11.2008  12:22  Page 1

УДК 332.363:711.4-16(075.8)
ББК 65.050.23я73
           Т79

Трутнев Э.К., Сафарова М.Д.
Градорегулирование в условиях рыночной экономики: учеб. 
пособие. – М.: Издательство «Дело» АНХ, 2009. – 368 с. – (Сер. 
«Образовательные инновации»).

ISBN 978-5-7749-0541-6

Учебное пособие уникально, поскольку в нем впервые комплексно 
и во взаимосвязи представлены все компоненты регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости с учетом зарубежного опыта и новейшего законодательства Российской Федерации. 
Учебное пособие адресовано студентам и аспирантам, изучающим 
право, экономику, управление (менеджмент), градорегулирование и архитектуру, землеустройство, специалистам, повышающим квалификацию в 
области планирования развития территорий, жилищно-коммунального 
хозяйства, работникам администраций федерального, регионального и 
местного уровней, а также всем, кто интересуется вопросами правового, 
экономического, планировочного обеспечения развития городов и иных 
территорий, проектирования и строительства.

УДК 332.363:711.4-16(075.8)
ББК 65.050.23я73

Т79

©  ГОУ ВПО «Академия народного хозяйства
 
при Правительстве Российской Федерации», 2009
ISBN 978-5-7749-0541-6

Серия
«Образовательные инновации»

СОДЕРЖАНИЕ

Предисловие .....................................................................................................................6
Тема 1. Начала правового градорегулирования ..................................................8
1.1.  Введение в градорегулирование  ..............................................................8
1.2.  Градорегулирование и градостроительная деятельность .......................13
1.3.  Особенности градорегулирования .........................................................16
1.4.  Субъектно-объектные отношения в градорегулировании ....................24
1.5. Градорегулирование и инфраструктура рынка недвижимости .............25
Контрольные вопросы ...............................................................................30
Литература .............................................................................................30
Тема 2. Объекты градорегулирования: закономерности существования 
и функционирования ...............................................................................31
2.1.  Особенности возникновения и существования пространственнотерриториального образования под названием «земельный участок»
как объекта градорегулирования ............................................................31
2.2.  Город: модели строения и эволюции ......................................................45
Контрольные вопросы ...............................................................................63
Литература .............................................................................................63
Тема 3. Публичные субъекты градорегулирования. Инструменты и модель
системы градорегулирования ...................................................................64
3.1.  Распределение функций между публичными субъектами 
градорегулирования  ...............................................................................64
3.2.  Публичные субъекты градорегулирования: от функций к полномочиям ....68
3.3.  Инструменты градорегулирования ........................................................73
3.4.  Модель системы градорегулирования ....................................................75
Контрольные вопросы ...............................................................................76
Литература .............................................................................................76
Тема 4. Законодательное регулирование градостроительной деятельности ......77
4.1.  Законодательство о градорегулировании за рубежом ...........................77
4.2.  Этапы развития законодательства о градостроительной
деятельности в России ........................................................................... 100
Контрольные вопросы ............................................................................. 102
Литература ........................................................................................... 102
Тема 5. Период перехода к системе правового градорегулирования:
неизбежность, противоречия и опасности ............................................. 103
5.1.  Неизбежность переходного периода и его противоречия: противоборство взаимоисключающих систем градорегулирования ................ 103
5.2.  Опасности переходного периода: неизбежность возникновения монополизма в распределении земельных участков для строительства ... 111
5.3.  Специфика переходного периода в распределении функций
и средств между регионами и муниципалитетами ............................... 119
5.4. Проблема возникновения административных и экономических
субъектов – инициаторов перехода к системе правового
градорегулирования .............................................................................. 121
Контрольные вопросы ............................................................................. 124
Литература ........................................................................................... 124

Содержание

Тема 6. Градостроительное проектирование ................................................... 125
6.1.  Логическая модель технологии градостроительного проектирования ... 125
6.2.  Соотношение градостроительного проектирования и архитектурностроительного проектирования ............................................................ 137
6.3.  Документы градостроительного проектирования ............................... 138
Контрольные вопросы ............................................................................. 141
Литература ........................................................................................... 142
Тема 7. Территориальное планирование .......................................................... 143
7.1.  Территориальное планирование и иные виды планирования ............ 143
7.2.  Территориальное планирование как взаимодействие суверенных
органов публичной власти .................................................................... 146
7.3.  Территориальное планирование и объекты различного значения ..... 149
7.4.  Совместная подготовка проектов документов территориального
планирования различными уровнями публичной власти ................... 157
7.5.  Территориальное планирование и упорядочение административных
и иных границ ....................................................................................... 158
7.6. Планы реализации документов территориального планирования ...... 161
Контрольные вопросы ............................................................................. 163
Литература ........................................................................................... 164
Тема 8. Градостроительное зонирование. Правила землепользования
и застройки ............................................................................................ 165
8.1.  Почему в условиях рынка недвижимости не может не быть градостроительного зонирования, определяемого правилами
землепользования и застройки ............................................................. 165
8.2.  Институт градостроительного зонирования, градостроительные
регламенты, их правовой статус и структура ....................................... 167
8.3.  О двух подходах к пониманию содержания градостроительного
зонирования и градостроительных регламентов ................................. 171
8.4.  Как устанавливать градостроительные регламенты – по принципу
«разрешено все то, что не запрещено» или по принципу «разрешено
то, что разрешено»? ............................................................................... 175
8.5.  Составная часть градостроительных регламентов в виде
ограничений использования недвижимости, устанавливаемых
посредством зон с особыми условиями использования территорий .... 177
8.6.  Российская модель градостроительного зонирования в контексте
мирового опыта ..................................................................................... 180
8.7.  Особенности подготовки проектов правил землепользования
и застройки ............................................................................................ 186
Контрольные вопросы ............................................................................. 191
Литература ........................................................................................... 192
Тема 9. Планировка территории ..................................................................... 193
9.1.  Планировка территории в контексте иных компонентов
градостроительного проектирования ................................................... 193
9.2.  Территории и земельные участки ......................................................... 196
9.3.  Виды и особенности документации по планировке территории. 
Градостроительный план земельного участка ...................................... 201
9.4.  Межевание застроенных территорий: правовые аспекты ................... 209

Содержание 
5

9.5.  Правовые механизмы развития незастроенных и застроенных
территорий ............................................................................................ 214
9.6.  Девелопмент и партнерство застройщиков-девелоперов и органов
власти как синхронизация выполнения различных взаимосвязанных проектов по развитию территорий ................................................ 219
9.7.  Цикличность процесса подготовки и внесения изменений
в различные документы градостроительного проектирования ........... 228
Контрольные вопросы ............................................................................. 229
Литература ........................................................................................... 229
Тема 10. Контроль за осуществлением градостроительной деятельности ....... 230
10.1. Логика формирования градостроительной деятельности и модель
 
системы контроля за ее осуществлением ............................................. 230
10.2. Предметы контроля за осуществлением градостроительной
деятельности.......................................................................................... 237
10.3. Институты контроля за осуществлением градостроительной
деятельности.......................................................................................... 244
Контрольные вопросы ............................................................................. 244
Литература ........................................................................................... 245
Тема 11. Информационное обеспечение градостроительной деятельности .... 246
11.1. Принципы формирования систем информационного обеспечения
градостроительной деятельности ......................................................... 246
11.2. Структура муниципальных систем информационного обеспечения
градостроительной деятельности ......................................................... 248
11.3. Информационное взаимодействие региональных и муниципальных
органов власти в области градостроительной деятельности ............... 254
Контрольные вопросы ............................................................................. 257
Литература ........................................................................................... 258
Тема 12. Публичные слушания в области градорегулирования ....................... 259
12.1. Особенности регулирования публичных слушаний ........................... 259
12.2. Виды документов градостроительного проектирования, применительно к которым публичные слушания не проводятся, проводятся
в обязательном порядке и могут проводиться ..................................... 260
12.3. Место публичных слушаний в технологической цепочке действий
в отношении проектов документов градостроительного проектирования ...................................................................................................... 262
12.4. Предметы публичных слушаний в области градорегулирования ....... 266
12.5. Объединение в различных муниципальных правовых актах норм
о публичных слушаниях в области градорегулирования ..................... 269
Контрольные вопросы ............................................................................. 271
Литература ........................................................................................... 271
Тесты .............................................................................................................. 272
Справочные материалы .................................................................................. 279
Глоссарий ....................................................................................................... 327
Литература ..................................................................................................... 334
Аннотированный список основной литературы............................................... 339

ПРЕДИСЛОВИЕ

Градорегулирование – это  малоосвоенная в России деятельность, 
которую осуществляют все, результатами которой пользуются все, 
часто не осознавая этого. По мере развития рыночной экономики 
масштабы этой деятельности, степень осведомленности о  ней неизбежно будут возрастать, вовлекая в процесс градорегулирования 
как управленцев различных уровней, так и специалистов различного 
профиля, а также граждан, не посвященных в специальные вопросы, 
но сталкивающихся с их решением в повседневной жизни. Именно 
поэтому обладание знаниями в области градорегулирования уже становится объективной необходимостью для всех специалистов по городской экономике. Со временем, увеличение степени вовлеченности объектов недвижимости в рыночный оборот  неизбежно приведет 
к тому, что будет расти потребность в профессионалах, работающих в 
сфере градорегулирования. 
Почему градорегулирование, а не более привычное и понятное 
градостроительство? Потому что, когда невозможно приказывать, но 
можно и нужно побуждать к свободной деятельности частных субъектов, ограничивая ее определенными рамками и гарантируя при этом 
права на использование недвижимости, неизбежно возникает градорегулироваение. В этом суть рыночной экономики. Рынок недвижимости – это оборот недвижимости, при котором объект недвижимости может быть передан (путем продажи, передачи в аренду) одним 
лицом (собственником) другому лицу (покупателю или арендатору). 
История показала, что ситуация, предполагающая возможность оборота недвижимости, особенно оборота земельных участков, не является универсальной, общераспространённой. В России оборот земельных участков стал невозможным с 1917 г., а с начала 1990-х гг. 
он вновь стал возможным и признан необходимым, в том числе путем закрепления соответствующими законодательными нормами. В 

Предисловие 
7

период отсутствия оборота земельных участков и рынка недвижимости неизбежно утверждалась система социалистического градостроительства, но градорегулирования не было и быть не могло. Поэтому 
градорегулирование для современной России является малоосвоенной, еще не понятой как необходимость, часто голословно отвергаемой сферой деятельности, освоение и утверждение которой, однако, 
является объективной и неотвратимой задачей.
В учебное пособие вошли материалы, подготовленные в процессе 
совместной работы авторов с коллегами во многих городах России:  
при подготовке проекта Градостроительного кодекса Российской 
Федерации, проектов региональных законов о градорегулировании, 
проектов правил землепользования и застройки в Великом Новгороде, Твери, Петербурге, Самаре, Казани, Хабаровске, Перми, Нижнем 
Новгороде, Екатеринбурге,  а также иных проектов.
 Всем многочисленным коллегам из этих и других городов авторы 
выражают глубокую благодарность за профессиональную поддержку 
и взаимопонимание. Особая признательность специалистам других 
организаций, с которыми авторы совместно выполнили и выполняют работы в различных городах страны, плодотворно сотрудничают 
и надеются на продолжение профессионального и дружеского взаимодействия. Авторы также  благодарны руководству фонда «Институт экономики города», сотрудникам его различных направлений за 
профессиональные советы и рекомендации, высказанные в процессе 
обсуждения различных тем и аспектов книги.

Н.Б.Косарева, 
кандидат экономических наук,
президент фонда «Институт экономики города»

ТЕМА 1

НАЧАЛА ПРАВОВОГО
ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЯ

   1.1   

ВВЕДЕНИЕ В ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЕ 

Градорегулирование в России – пока еще малоосвоенная область 
деятельности. Это деятельность, которую осуществляют все, результатами которой пользуются все, многие – не зная об этом. По мере 
развития рыночной экономики масштабы этой деятельности, степень осведомленности о ее результатах и вовлеченности в нее неизбежно возрастают: в процесс градорегулирования вовлекаются как 
управленцы разных уровней и специалисты разного профиля, так и 
граждане, не посвященные в специальные вопросы, но имеющие с 
ними дело в повседневной жизни.
Почему градорегулирование, а не более привычное и понятное 
градостроительство? Регулирование, градорегулирование неизбежно возникает тогда, когда уже невозможно приказывать, но можно и 
нужно побуждать к свободной деятельности частных субъектов, ограничивая эту деятельность определенными рамками и гарантируя при 
этом права на использование недвижимости. Ситуация, когда невозможно приказывать, но можно и нужно побуждать к свободной деятельности, – это рыночная экономика, это рынок недвижимости. 
Рынок недвижимости – это оборот недвижимости. Оборот недвижимости – это ситуация, когда один объект недвижимости может быть 
передан (путем продажи, передачи в аренду) одним лицом (собственником) другому лицу (покупателю или арендатору).
История показала, что ситуация, когда возможен оборот недвижимости, особенно оборот земельных участков, не является универсальной, общераспространенной. В России оборот земельных участков стал невозможным с 1917 г., а с начала 1990-х гг. он вновь признан 
необходимым, в том числе путем закрепления соответствующими законодательными нормами. В период отсутствия оборота земельных 
участков и рынка недвижимости неизбежно утверждалась система 

Тема 1. Начала правового градорегулирования 
9

социалистического градостроительства, но градорегулирования не 
было и быть не могло. Поэтому градорегулирование для современной 
России является новой, неосвоенной, еще не понятой как необходимость, часто голословно отвергаемой сферой деятельности, освоение 
и утверждение которой, однако, становится объективной и неотвратимой задачей.
Градостроительство было прерогативой «технологов», им занимались исключительно профессионалы. Градорегулирование – прерогатива не только профессионалов, но и лиц, которые не могут 
причислять себя к таковым, но действуют с ними на равных в силу 
выраженной заинтересованности — наличия имущественных прав, 
защищаемых законом. В градорегулировании участвуют все, кого 
оно касается, а касается оно всех – прямо или косвенно. 
Градорегулирование – это не столько профессиональная специализация, сколько синтетическая творческая деятельность, привлекающая и объединяющая специалистов многих профессий – планировщиков, архитекторов, управленцев (менеджеров), юристов, 
экономистов, экологов, социологов, землеустроителей, инженеровизыскателей, строителей, оценщиков недвижимости, инвентаризаторов, специалистов в области информатики и иной деятельности. 
Градорегулирование сопрягается и взаимодействует со всеми институтами управления, экономики, инфраструктурного обеспечения рынка недвижимости: институтом планирования, институтом землеустройства и технической инвентаризации, институтом государственного 
кадастрового учета недвижимости, институтом государственной регистрации прав на недвижимость, институтом предоставления земельных 
участков для строительства, институтами массовой оценки недвижимости в целях налогообложения и индивидуальной оценки объектов недвижимости, институтом налогообложения недвижимости.
В силу своего синтетического, объединяющего характера градорегулирование в законодательном отношении оформляется позднее 
других институтов рынка недвижимости и управления. Такая ситуация характерна не только для России. Однако в России законодательное оформление института градорегулирования осложнено рядом особенностей.
Во-первых, градорегулирование – это «поздний ребенок». К моменту его появления «место было уже занято» ранее появившимися 
законами, значительная часть которых регулировала относительно 
узкие вопросы, в силу чего формировались далекие от оптимальных 
схемы управления, характеризующиеся дублированием однотипных 

Градорегулирование в условиях рыночной экономики

действий. В законодательном отношении градорегулирование – это 
собирание ранее разбросанных камней, гармонизация законодательства. Гармонизирующая функция градорегулирования проявилась, 
например, при объединении многочисленных, ранее отдельно функционировавших видов государственной экспертизы проектной документации в одну государственную экспертизу с упразднением 
дублирования, но с сохранением всего комплекса требований, предъявляемых к такой документации1.
Во-вторых, градорегулирование, в отличие от многих других видов деятельности, не может быть обеспечено одним или несколькими федеральными законами. Градорегулирование в условиях рынка 
недвижимости – это прежде всего гарантии прав и пределы свободы 
в использовании недвижимости. Такого рода права и гарантии могут 
определяться только и исключительно на местах — посредством муниципальных нормативных правовых актов, называемых правилами 
землепользования и застройки. Таких актов не было и не могло быть 
в начале периода перехода к рыночным отношениям. Но жизнь не 
могла стоять на месте, строительство должно было продолжаться, не 
дожидаясь подготовки необходимых документов. Потребовались инструменты, которые на время заместили бы то, чего не было и, повторим, не могло быть. И такие замещающие инструменты нашлись 
в виде внесистемных процедур предварительного согласования мест 
размещения объектов, иных квазиправовых процедур. Однажды появившись, эти временные эрзац-схемы начали утверждаться в сознании административных работников и специалистов как постоянные, 
как единственно возможные или предпочтительные. Стало происходить «выталкивание на обочину» процесса становления системы 
правового градорегулирования как ненужного изобретения, чуждого отечественной практике. Переходный период затянулся, угрожая 
превратиться из временного в вечный.
Таким образом, правовое градорегулирование в полномасштабном 
виде может состояться только в будущем – ближайшем или отдаленном (последнее – в случае превращения переходного и временного 
в вечно тянущееся и незавершенное). И в этом сегодня его главный 
«недостаток». Его надо создавать, для чего необходимо обладать знаниями, энергией и инициативой.

1 Соответствующие нормы введены Федеральным законом от 18 декабря 
2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». 
Посредством этого Закона были внесены изменения в более чем 30 федеральных 
законов.

Тема 1. Начала правового градорегулирования 
11

Но почему, собственно, правовое градорегулирование нужно создавать, кому и для чего оно нужно? 
В результате не обремененных предрассудками размышлений 
нельзя не прийти к выводу, что в условиях рынка недвижимости этот 
универсальный инструмент регулирования необходим всем, в том 
числе:
• собственникам квартир, которые хотят быть уверенными, что 
не подвергнутся «уплотнительной застройке» или угрозе сноса 
дома, в котором они живут, ввиду реализации неправильно понимаемой и навязываемой административными органами государственной или муниципальной необходимости;
• лицам, которые желают приобрести квартиру и при этом быть 
уверенными в том, что рядом не возникнет вредное производство, близость к которому обесценит приобретенную недвижимость;
• собственникам частных домов и дач, которые хотят быть уверенными в том, что их сосед не построит на границе принадлежащего им земельного участка, например, баню и не подвергнет 
их постоянной угрозе пожара, который может перекинуться на 
принадлежащий им дом и уничтожить его;
• собственникам производственной и иной приносящей доход 
недвижимости, которые хотят знать, имеют ли они право изменить назначение принадлежащей им недвижимости, а также 
каковы допускаемые пределы ее реконструкции, с тем чтобы 
определять на будущее бизнес-планы развития производства и 
иной предпринимательской деятельности;
• застройщикам-девелоперам, которые хотят проявлять инициативу в развитии и обустройстве застроенных и незастроенных 
территорий и иметь уверенность в том, что их риски будут минимизированы, а проекты реализованы и что им будет гарантировано присоединение к магистральным сетям инженернотехнического обеспечения;
• всем заинтересованным гражданам, которые хотят иметь достоверную информацию о наличии утвержденных документов, 
а также проектов документов, определяющих развитие города, в 
котором они живут, и участвовать в открытом процессе градорегулирования посредством обязательных публичных слушаний;
• главам и работникам местных администраций, которые не боятся прозрачных правил игры, на основе открыто предъявленных документов (в интернете и/или в информационной системе 

Градорегулирование в условиях рыночной экономики

обеспечения градостроительной деятельности) создают условия 
для привлечения инвестиций на территорию в целях создания 
новых рабочих мест и повышения уровня жизни населения;
• региональным и федеральным органам исполнительной власти, 
которые, взаимодействуя в области территориального планирования, совместно подготавливают и реализуют крупные инфраструктурные проекты на соответствующих территориях, способствуя их активному развитию.

Цель данного пособия – раскрыть смысл градорегулирования. 
Дело в том, что градорегулирование – «это просто». Просто в исходных основаниях. Но в то же время это сложная, разветвленная 
и гибкая саморазвивающаяся система. Достигнув понимания исходных оснований, можно переходить к более углубленному изучению отдельных составляющих этой системы. Это тот путь, который 
в последующем могут пройти заинтересованные читатели самостоятельно, расширяя и углубляя свои знания в процессе учебы и профессиональной деятельности, так или иначе сопряженной со сферой 
градорегулирования. 
Целью – раскрыть смысл градорегулирования – определяется и 
основной метод (способ) ее достижения. Это метод логического анализа, который позволяет шаг за шагом продвигаться от незнания ко 
все большему знанию. С помощью этого метода можно последовательно раскрывать содержание компонентов градорегулирования, 
каждый из которых обладает собственной логикой, объясняющей 
необходимость и неизбежность его существования и закономерности 
функционирования, особенности взаимодействия с другими компонентами, их упорядоченность в виде системы, называемой системой 
градорегулирования. По мере такого последовательного логического знакомства с компонентами системы читатель убедится в том, что 
они существуют априори, их не надо изобретать и невозможно отрицать ввиду их неопровержимой доказательности, но, разумеется, 
можно и нужно говорить об особенностях их проявления – полного 
или неполного, адекватного или неадекватного – в разных ситуациях 
и в разное время.
Градорегулирование как система реально существует на логическом 
уровне и требует воплощения в жизни, реализации. Реализация – вот 
задача, неизбежность постановки и решения которой будет понята новым поколением градоустроителей – планировщиков, юристов, экономистов – в их синтетической деятельности, объединяющей на творческой основе различные профессиональные интересы.

Тема 1. Начала правового градорегулирования 
13

   1.2   

ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЕ И ГРАДОСТРОИТЕЛЬНАЯ
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

Для того чтобы понять, как соотносятся между собой понятия 
«градорегулирование» и «градостроительная деятельность», нужно:
1) определить, какие виды деятельности осуществляются в системе градорегулирования;
2) на основе определения дифференцированных видов деятельности в системе градорегулирования установить, кто (какие публичные 
субъекты) и чью (каких публичных и частных субъектов) градостроительную деятельность регулирует.

КАКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОСУЩЕСТВЛЯЕТСЯ В СИСТЕМЕ
ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЯ

Система градорегулирования (система правового градорегулирования) – деятельность публичной власти по созданию правовых оснований и информационных условий для градостроительной деятельности 
и контролю за градостроительной деятельностью, осуществляемой 
органами власти (территориальное планирование, градостроительное 
зонирование, планировка территории; архитектурно-строительное 
проектирование и строительство объектов, полномочиями по 
созданию которых наделены органы власти) и застройщиками 
(архитектурно-строительное проектирование и строительство).
Из вышеприведенного определения следует, что применительно 
к системе градорегулирования можно говорить о деятельности двух 
видов:
1) создании правовых оснований и информационных условий для 
градостроительной деятельности, которая осуществляется органами 
власти и застройщиками;
2) контроле за градостроительной деятельностью, которая осуществляется органами власти и застройщиками.
Деятельность по созданию правовых оснований и информационных 
условий для градостроительной деятельности, которая осуществляется органами власти и застройщиками, включает в себя следующие 
виды градорегулирования:

1) подготовку и принятие законов и иных нормативных правовых 
актов, прежде всего правил землепользования и застройки;