Развитие системы
управления долговыми
обязательствами региона

Д. С. Зуев

2011

Москва

И
М
НФРА

УДК [336.132.11:336.763](47025)(035.3)
ББК 65.261.62(22Москва)+65.261.713(2Рос)+65.264.31(2Рос)
З93

Зуев Д. С.
З93
Развитие системы управления долговыми обязательствами
региона : монография / Д. С. Зуев. — М. : Магистр, 2011. — 160 с.
ISBN 9785977602105
ISBN 9785160051420
Агентство CIP РГБ

В монографии рассмотрены различные концепции государственного долга,
его экономическая природа, типология, модели управления государственным
долгом и последствия его роста. Обобщены и проанализированы результаты
многолетнего исследования проблем управления государственным долгом на
примере города Москвы, предложена модель управления долгом на основе по
казателей долговой устойчивости бюджета. Разработана методика расчета кри
териев эффективности управления государственными ценными бумагами в ходе
осуществления сделок РЕПО, рассмотрен пример применения методики на
практике.
Для участников рынка ценных бумаг, государственных служащих, ответст
венных за совершенствование действующего бюджетного законодательства и
развитие бюджетного процесса, преподавателей и студентов.

УДК [336.132.11:336.763](47025)(035.3)
ББК 65.261.62(22Москва)+65.261.713(2Рос)+65.264.31(2Рос)

ISBN 9785977602105
© Зуев Д. С., 2011
ISBN 9785160051420
© Издательство «Магистр», 2011

Развитие системы управления долговыми обязательствами региона
Развитие системы управления долговыми обязательствами региона
Предисловие .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 7

ГЛАВА
1
Государственный долг в системе экономических отношений .  .  . 11

1.1. Государственный долг как экономическая категория .  .  .  .  .  .  .  . 11
1.2. Экономические модели управления долговыми
обязательствами
.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 25
1.3. Методические основы анализа государственного долга .  .  .  .  .  . 46

ГЛАВА
2
Анализ управления долговыми обязательствами в бюджетной
системе .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 60

2.1. Долговая устойчивость региональной бюджетной системы .  .  .  . 60
2.2. Развитие долговой системы города Москвы .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 67
2.3. Анализ действующей системы управления долговыми
обязательствами города Москвы
.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 84

ГЛАВА
3
Пути повышения эффективности управления государственным
долгом .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 108

3.1. Направления совершенствования управления государственным
долгом на региональном уровне .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 108
3.2. Методический подход к управлению государственным долгом
региона с использованием показателей долговой устойчивости
бюджета .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 127
3.3. Рекомендации по расчету критериев эффективности управления
долговыми обязательствами в форме государственных ценных
бумаг .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 133

Литература
.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 145

Развитие системы управления долговыми обязательствами региона
5

В современной экономике в связи с хроническим дефицитом госу
дарственных бюджетов и продолжающимися процессами нараста
ния этого дефицита в силу действия разнообразных факторов,
когда развитые страны и страны, находящиеся на этапе последова
тельного развития, испытывают недостаток средств для поддержа
ния нормального уровня жизни своих граждан и обеспечения
обороноспособности, им все чаще приходится прибегать к заимст
вованиям. В результате таких заимствований образуется государст
венный долг, оказывающий влияние на дальнейшее экономиче
ское развитие стран.
Отечественными и зарубежными ученымиэкономистами на
коплен методологический опыт и разработаны экономические мо
дели управления государственным долгом, основанные на разных
принципах. Макроэкономические модели характеризуют взаимо
действие долга и инфляции, долга и налогообложения, долга и де
нежнокредитной системы. Эконометрические же модели управ
ления долгом, созданные для анализа безопасности заимствований
«бедными» странами, построены с учетом влияния таких факто
ров, как спрос на финансовые ресурсы, изменение экспорта, отно
шение импорта к ВВП, темпы роста ВВП, численность населения,
отношение долга к общественным расходам, и сводятся к зависи
мости между снижающимися доходами от экспорта в этих странах
и потребностью во внешних заимствованиях. Другие модели пре
дусматривают управление временной структурой государственно
го долга и нацелены исключительно на минимизацию издержек на
его обслуживание на заданном интервале времени.
Однако в основной своей массе все эти модели реализуются
только на уровне государства, поскольку в силу особенностей кон
ституционного устройства и бюджетного законодательства многих
стран возможности влияния субнациональных образований (субъ
ектов федерации, штатов, земель, кантонов, гмин, муниципалите
тов, провинций и проч.) на макроэкономические показатели
существенно ограниченны. Это приводит к необходимости разра

Развитие системы управления долговыми обязательствами региона
7

ботки подходов, на которых должно быть основано управление го
сударственным долгом на этом уровне.
Одновременно с процессами интеграции Российской Федера
ции в мировую экономику растет зависимость нашей страны и со
ответственно субъектов РФ от ценовой конъюнктуры, в частности
на кредитные ресурсы, что ставит вопросы как о целесообразности
их привлечения, так и об оценке эффективности их использования
и управления ими.
Постановка проблемы управления долгом, разработки, совер
шенствования и применения долговых индикаторов была обозна
чена представителями международных организаций: независимой
группой экспертов Секретариата Конференции ООН, специали
стами Международного валютного фонда (МВФ) и Международно
го банка реконструкции и развития (МБРР), Международной орга
низации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ),
международными рейтинговыми агентствами («Мудис Инвесторс
Сервис», «Стандард энд Пурс» и «Фитч Рейтингс»), а также экс
пертами Министерства финансов РФ, Счетной палаты РФ, Внеш
экономбанка. Однако по объективным причинам не был вырабо
тан единый интегрированный показатель, отражающий эффектив
ность управления государственным долгом, поскольку его влияние
многогранно и проявляется в разных сферах экономической и об
щественной жизни страны. Между тем имеющиеся показатели, ха
рактеризующие результаты управления государственным долгом,
не позволяют в полной мере учитывать особенности региональных
бюджетов.
Таким образом, рост государственного долга требует не одного
лишь применения современных методов управления, приводящих
к минимизации затрат на его обслуживание и снижение рисков
возникновения долговых дефолтов. Весьма очевидной становится
необходимость формирования методических разработок, без зна
ния которых сложно объективно оценить эффективность опера
ций с субнациональными долговыми обязательствами, влияющих
на доходы и расходы бюджета.
Значение сформулированных автором рекомендаций состоит в
том, что основные их положения представляют собой определен
ный вклад в теорию и практику управления государственным дол
гом региона. Так, теоретические положения (понятие «государст
венный долг», классификации его форм, методический подход к

8
Развитие системы управления долговыми обязательствами региона

Предисловие

управлению государственным долгом региона с использованием
показателей долговой устойчивости бюджета) применяются в
учебном процессе Московского городского университета управле
ния Правительства Москвы при чтении лекций и проведении се
минарских занятий у студентов, обучающихся по специальностям
«Финансы и кредит», «Налоги и налогообложение», «Бухгалтер
ский учет, анализ и аудит».
Практические рекомендации также помогут в работе специа
листов подразделений внутреннего аудита экономических и фи
нансовых ведомств органов исполнительной власти, организа
ций, выполняющих функции внешнего государственного и му
ниципального финансового контроля (контрольносчетных
палат субъектов РФ, служб финансовобюджетного надзора
и иных) как составная часть комплексной системы оценки эф
фективности управления государственным долгом региона, кото
рый имеет в своем долговом портфеле государственные ценные
бумаги.
Разработанные автором рекомендации по расчету критериев
эффективности управления долговыми обязательствами по госу
дарственным ценным бумагам были апробированы в ходе прове
дения экспертизы при подготовке заключения Контрольносчет
ной палаты Москвы на проект закона о бюджете г. Москвы на
2009 г. и плановый период 2010—2011 гг., внешней проверки от
чета об исполнении бюджета г. Москвы за 2008—2009 гг. Комите
та государственных заимствований г. Москвы (главный админи
стратор источников финансирования дефицита бюджета), и про
верки осуществления расчетов по операциям с государственными
ценными бумагами г. Москвы. На основании указанных экспер
тиз и проверок Контрольносчетной палаты Москвы, в которых
использовались результаты диссертационного исследования, Мос
ковской городской Думой был принят Закон г. Москвы от 23 сен
тября 2009 г. № 35 «О внесении изменений в Закон города Москвы
от 10 декабря 2008 г. № 65 «О бюджете города Москвы на
2009 год» в части изменения показателей Программы государст
венных внутренних заимствований города Москвы на 2009 год по
государственным ценным бумагам. Правительство Москвы изда
ло постановление от 26 мая 2010 г. № 435ПП «О некоторых во
просах функционирования системы управления государствен
ным долгом города Москвы».

Развитие системы управления долговыми обязательствами региона
9

Предисловие

В целях повышения эффективности методического обеспече
ния деятельности Контрольносчетной палаты г. Москвы и на ос
новании решения Редакционнометодического совета Контроль
носчетной палаты Москвы (протокол от 28 января 2010 г.) разра
ботки автора по расчету критериев эффективности управления
долговыми обязательствами по операциям с государственными
ценными бумагами были включены в каталог нормативных и ме
тодических документов Контрольносчетной палаты Москвы в
виде методических рекомендаций для применения на практике.

Предисловие

ГЛАВА

1.1. Государственный долг как экономическая категория / 1.2. Экономиче
ские модели управления долговыми обязательствами / 1.3. Методические
основы анализа государственного долга

1.

В настоящее время не прекращается активное обсуждение вопроса
о сущности государственного долга и его влиянии на развитие эко
номики.
Экономическая наука дает многостороннее представление о
государственном долге. Взаимосвязь долга и экономики сложна и
неоднозначна. Единой точки зрения на характер воздействия дол
га на экономику не существует. Взгляды экономистов на эту про
блему различны. С одной стороны, наблюдается рыночный либе
рализм, при котором государственный долг как инструмент госу
дарственного воздействия на экономику рассматривается в
качестве негативного фактора. В этом случае предпочтение отдает
ся полному отказу от финансирования расходов государства (бюд
жета) за счет государственного долга. С другой стороны, применя
ется сильное государственное регулирование экономики, допус
кающее государственные заимствования.
Первыми среди экономистов, которые высказали в начале
XVI в. свое мнение о сущности государственного долга, стали мер
кантелисты (Т. Манн, Дж. Ло). Они считали деньги абсолютной
формой богатства, поэтому одобряли приток денег в националь
ную экономику. Они были активными сторонниками государст
венного вмешательства в экономику и признавали право государ
ства финансировать свои расходы за счет заимствований на рынке
абсолютно естественным [107, с. 37].
Физиократы (Ф. Кенэ, А. Тюрго) в отличие от меркантелистов
перешли от исследования сферы обращения к изучению сферы

Развитие системы управления долговыми обязательствами региона
11

производства. По их убеждению, в процессе производства создает
ся новое богатство, поэтому, как они полагали, осуществляя зай
мы, государство отвлекает ресурсы из производительных секторов
экономики [107, с. 37—38]. По мнению представителей классиче
ской школы (Д. Рикардо, А. Смита), бюджетноналоговая полити
ка и государственный долг должны выполнять роль исключитель
но финансовых, а не регулирующих инструментов [107, с. 38].
Д. Рикардо говорил о том, что увеличение государственного долга
ослабляет внимание государств, делает его менее экономным и
дает недостоверную информацию об истинном финансовом по
ложении, поэтому он рассчитывал на принятие государствами
мер, которые будут направлены на погашение долга1. А. Смит
утверждал, что финансирование государственных расходов за счет
заемных средств уменьшает богатство нации, углубляет налоговое
бремя и препятствует накоплению капитала. А. Смит негативно
оценивал практику кредитного финансирования государственных
расходов. Такое финансирование он рассматривал «как улицу с од
носторонним движением, вступив на которую однажды нельзя по
вернуть обратно»2. Государство не может и не должно форсировать
накопление капитала через расходы, поскольку государственные
расходы по своей природе, считал он, непродуктивны и кредитное
финансирование есть не что иное, как перекладывание средств го
сударством из правой руки в левую. Вместе с тем он допускал госу
дарственные заимствования, хотя отмечал, что там, где государст
венный долг однажды превысил определенный уровень, почти ни
когда не удается его справедливым образом и полностью погасить.
Представители исторической школы (А. Мюллер, Ф. Лист,
Г. Шмоллер) впервые поставили принципиальный вопрос о том, с
какой целью государство осуществляет заимствования и к каким
макроэкономическим последствиям эти заимствования приведут
[107, с. 38]. Государственный долг они рассматривали как необхо
димую составную часть государственного регулирования экономи
ки. Историческая школа создала теоретические предпосылки
для включения государственного долга в набор инструментов
практического государственного регулирования экономических
процессов.

12
Развитие системы управления долговыми обязательствами региона

1. Государственный долг в системе экономических отношений

1
Рикардо Д. Сочинения. М., 1995. Т. 2. С. 289.
2
Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. М., 1962.
С. 648—677.

Кейнсианская теория трактует государственный долг как инст
румент воздействия на экономику. Дж. Кейнс утверждал, что кре
дитное финансирование влияет на сохранение и увеличение сово
купного спроса, которое способствует экономическому росту. При
этом государственные заимствования определялись в качестве ин
струмента замещения налоговых доходов, что позволяло в случае
необходимости снижать налоги, стимулируя экономический рост
[107, с. 38]. Именно в соответствии с этой теорией бюджетный де
фицит начиная с 40х гг. XX в. во многих странах стал хроническим
явлением, все более широкое распространение получали государ
ственные займы [66, с. 10].
Однако представители монетаризма (М. Фридмен, И. Фишер,
А. Мелцер) выступали против использования государственного
долга в качестве инструмента стабилизации экономики. По их
мнению, не существует действенных краткосрочных и долгосроч
ных эффектов от применения такого инструмента экономической
политики, как государственный долг [107, с. 38—39]. Представите
ли так называемой стокгольмской школы макроэкономистов
(Г. Мюрдаль, Э. Линдаль и др.) предложили теорию «циклического
балансирования бюджета», т.е. приспособления его доходов и рас
ходов к экономическому циклу. Монетаристы полагали, что дефи
цит бюджета, образовавшийся во время кризиса и депрессии, дол
жен покрываться соответствующим бюджетным избытком во вре
мя следующего за депрессией периода подъема [144, с. 238; 151,
с. 101].
Однако они недостаточно учитывали временной фактор цик
личности экономики, когда возникает хронический характер де
фицита бюджета на протяжении длительного периода, что вызыва
ет необходимость заимствований.
В результате проведения государством активной долговой по
литики многие экономисты видят в росте государственного долга
две главных опасности. Одна из них — это вероятность наступле
ния банкротства государства, вторая — опасность переложения
долгового бремени на будущие поколения. Например, немецкие
экономисты (Л. Штейн, К. Дитцель, К. Небениус) считали, что
если государство слишком редко пользуется государственным кре
дитом, значит, оно вынуждено увеличивать ставки налогов и
слишком много средств забирает у своих современников и тем са
мым недостаточно заботится об интересах населения [144, с. 239].
Американские же ученые К. Р. Макконнелл и С. Л. Брю полагали,

Развитие системы управления долговыми обязательствами региона
13

1.1. Государственный долг как экономическая категория