Развитие системы управления долговыми обязательствами региона

Развитие системы
управления долговыми
обязательствами региона

Д. С. Зуев

2011

Москва

И
М
НФРАУДК [336.132.11:336.763](47025)(035.3)
ББК 65.261.62(22Москва)+65.261.713(2Рос)+65.264.31(2Рос)
З93

Зуев Д. С.
З93
Развитие системы управления долговыми обязательствами
региона : монография / Д. С. Зуев. — М. : Магистр, 2011. — 160 с.
ISBN 9785977602105
ISBN 9785160051420
Агентство CIP РГБ

В монографии рассмотрены различные концепции государственного долга,
его экономическая природа, типология, модели управления государственным
долгом и последствия его роста. Обобщены и проанализированы результаты
многолетнего исследования проблем управления государственным долгом на
примере города Москвы, предложена модель управления долгом на основе показателей долговой устойчивости бюджета. Разработана методика расчета критериев эффективности управления государственными ценными бумагами в ходе
осуществления сделок РЕПО, рассмотрен пример применения методики на
практике.
Для участников рынка ценных бумаг, государственных служащих, ответственных за совершенствование действующего бюджетного законодательства и
развитие бюджетного процесса, преподавателей и студентов.

УДК [336.132.11:336.763](47025)(035.3)
ББК 65.261.62(22Москва)+65.261.713(2Рос)+65.264.31(2Рос)

ISBN 9785977602105
© Зуев Д. С., 2011
ISBN 9785160051420
© Издательство «Магистр», 2011

Развитие системы управления долговыми обязательствами региона
Развитие системы управления долговыми обязательствами региона
Предисловие .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 7

ГЛАВА
1
Государственный долг в системе экономических отношений .  .  . 11

1.1. Государственный долг как экономическая категория .  .  .  .  .  .  .  . 11
1.2. Экономические модели управления долговыми
обязательствами
.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 25
1.3. Методические основы анализа государственного долга .  .  .  .  .  . 46

ГЛАВА
2
Анализ управления долговыми обязательствами в бюджетной
системе .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 60

2.1. Долговая устойчивость региональной бюджетной системы .  .  .  . 60
2.2. Развитие долговой системы города Москвы .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 67
2.3. Анализ действующей системы управления долговыми
обязательствами города Москвы
.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 84

ГЛАВА
3
Пути повышения эффективности управления государственным
долгом .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 108

3.1. Направления совершенствования управления государственным
долгом на региональном уровне .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 108
3.2. Методический подход к управлению государственным долгом
региона с использованием показателей долговой устойчивости
бюджета .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 127
3.3. Рекомендации по расчету критериев эффективности управления
долговыми обязательствами в форме государственных ценных
бумаг .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 133

Литература
.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 145

Развитие системы управления долговыми обязательствами региона
5

В современной экономике в связи с хроническим дефицитом государственных бюджетов и продолжающимися процессами нарастания этого дефицита в силу действия разнообразных факторов,
когда развитые страны и страны, находящиеся на этапе последовательного развития, испытывают недостаток средств для поддержания нормального уровня жизни своих граждан и обеспечения
обороноспособности, им все чаще приходится прибегать к заимствованиям. В результате таких заимствований образуется государственный долг, оказывающий влияние на дальнейшее экономическое развитие стран.
Отечественными и зарубежными ученымиэкономистами накоплен методологический опыт и разработаны экономические модели управления государственным долгом, основанные на разных
принципах. Макроэкономические модели характеризуют взаимодействие долга и инфляции, долга и налогообложения, долга и денежнокредитной системы. Эконометрические же модели управления долгом, созданные для анализа безопасности заимствований
«бедными» странами, построены с учетом влияния таких факторов, как спрос на финансовые ресурсы, изменение экспорта, отношение импорта к ВВП, темпы роста ВВП, численность населения,
отношение долга к общественным расходам, и сводятся к зависимости между снижающимися доходами от экспорта в этих странах
и потребностью во внешних заимствованиях. Другие модели предусматривают управление временной структурой государственного долга и нацелены исключительно на минимизацию издержек на
его обслуживание на заданном интервале времени.
Однако в основной своей массе все эти модели реализуются
только на уровне государства, поскольку в силу особенностей конституционного устройства и бюджетного законодательства многих
стран возможности влияния субнациональных образований (субъектов федерации, штатов, земель, кантонов, гмин, муниципалитетов, провинций и проч.) на макроэкономические показатели
существенно ограниченны. Это приводит к необходимости разраРазвитие системы управления долговыми обязательствами региона
7

ботки подходов, на которых должно быть основано управление государственным долгом на этом уровне.
Одновременно с процессами интеграции Российской Федерации в мировую экономику растет зависимость нашей страны и соответственно субъектов РФ от ценовой конъюнктуры, в частности
на кредитные ресурсы, что ставит вопросы как о целесообразности
их привлечения, так и об оценке эффективности их использования
и управления ими.
Постановка проблемы управления долгом, разработки, совершенствования и применения долговых индикаторов была обозначена представителями международных организаций: независимой
группой экспертов Секретариата Конференции ООН, специалистами Международного валютного фонда (МВФ) и Международного банка реконструкции и развития (МБРР), Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ),
международными рейтинговыми агентствами («Мудис Инвесторс
Сервис», «Стандард энд Пурс» и «Фитч Рейтингс»), а также экспертами Министерства финансов РФ, Счетной палаты РФ, Внешэкономбанка. Однако по объективным причинам не был выработан единый интегрированный показатель, отражающий эффективность управления государственным долгом, поскольку его влияние
многогранно и проявляется в разных сферах экономической и общественной жизни страны. Между тем имеющиеся показатели, характеризующие результаты управления государственным долгом,
не позволяют в полной мере учитывать особенности региональных
бюджетов.
Таким образом, рост государственного долга требует не одного
лишь применения современных методов управления, приводящих
к минимизации затрат на его обслуживание и снижение рисков
возникновения долговых дефолтов. Весьма очевидной становится
необходимость формирования методических разработок, без знания которых сложно объективно оценить эффективность операций с субнациональными долговыми обязательствами, влияющих
на доходы и расходы бюджета.
Значение сформулированных автором рекомендаций состоит в
том, что основные их положения представляют собой определенный вклад в теорию и практику управления государственным долгом региона. Так, теоретические положения (понятие «государственный долг», классификации его форм, методический подход к

8
Развитие системы управления долговыми обязательствами региона

Предисловие

управлению государственным долгом региона с использованием
показателей долговой устойчивости бюджета) применяются в
учебном процессе Московского городского университета управления Правительства Москвы при чтении лекций и проведении семинарских занятий у студентов, обучающихся по специальностям
«Финансы и кредит», «Налоги и налогообложение», «Бухгалтерский учет, анализ и аудит».
Практические рекомендации также помогут в работе специалистов подразделений внутреннего аудита экономических и финансовых ведомств органов исполнительной власти, организаций, выполняющих функции внешнего государственного и муниципального финансового контроля (контрольносчетных
палат субъектов РФ, служб финансовобюджетного надзора
и иных) как составная часть комплексной системы оценки эффективности управления государственным долгом региона, который имеет в своем долговом портфеле государственные ценные
бумаги.
Разработанные автором рекомендации по расчету критериев
эффективности управления долговыми обязательствами по государственным ценным бумагам были апробированы в ходе проведения экспертизы при подготовке заключения Контрольносчетной палаты Москвы на проект закона о бюджете г. Москвы на
2009 г. и плановый период 2010—2011 гг., внешней проверки отчета об исполнении бюджета г. Москвы за 2008—2009 гг. Комитета государственных заимствований г. Москвы (главный администратор источников финансирования дефицита бюджета), и проверки осуществления расчетов по операциям с государственными
ценными бумагами г. Москвы. На основании указанных экспертиз и проверок Контрольносчетной палаты Москвы, в которых
использовались результаты диссертационного исследования, Московской городской Думой был принят Закон г. Москвы от 23 сентября 2009 г. № 35 «О внесении изменений в Закон города Москвы
от 10 декабря 2008 г. № 65 «О бюджете города Москвы на
2009 год» в части изменения показателей Программы государственных внутренних заимствований города Москвы на 2009 год по
государственным ценным бумагам. Правительство Москвы издало постановление от 26 мая 2010 г. № 435ПП «О некоторых вопросах функционирования системы управления государственным долгом города Москвы».

Развитие системы управления долговыми обязательствами региона
9

Предисловие

В целях повышения эффективности методического обеспечения деятельности Контрольносчетной палаты г. Москвы и на основании решения Редакционнометодического совета Контрольносчетной палаты Москвы (протокол от 28 января 2010 г.) разработки автора по расчету критериев эффективности управления
долговыми обязательствами по операциям с государственными
ценными бумагами были включены в каталог нормативных и методических документов Контрольносчетной палаты Москвы в
виде методических рекомендаций для применения на практике.

Предисловие

ГЛАВА

1.1. Государственный долг как экономическая категория / 1.2. Экономические модели управления долговыми обязательствами / 1.3. Методические
основы анализа государственного долга

1.

В настоящее время не прекращается активное обсуждение вопроса
о сущности государственного долга и его влиянии на развитие экономики.
Экономическая наука дает многостороннее представление о
государственном долге. Взаимосвязь долга и экономики сложна и
неоднозначна. Единой точки зрения на характер воздействия долга на экономику не существует. Взгляды экономистов на эту проблему различны. С одной стороны, наблюдается рыночный либерализм, при котором государственный долг как инструмент государственного воздействия на экономику рассматривается в
качестве негативного фактора. В этом случае предпочтение отдается полному отказу от финансирования расходов государства (бюджета) за счет государственного долга. С другой стороны, применяется сильное государственное регулирование экономики, допускающее государственные заимствования.
Первыми среди экономистов, которые высказали в начале
XVI в. свое мнение о сущности государственного долга, стали меркантелисты (Т. Манн, Дж. Ло). Они считали деньги абсолютной
формой богатства, поэтому одобряли приток денег в национальную экономику. Они были активными сторонниками государственного вмешательства в экономику и признавали право государства финансировать свои расходы за счет заимствований на рынке
абсолютно естественным [107, с. 37].
Физиократы (Ф. Кенэ, А. Тюрго) в отличие от меркантелистов
перешли от исследования сферы обращения к изучению сферы

Развитие системы управления долговыми обязательствами региона
11

производства. По их убеждению, в процессе производства создается новое богатство, поэтому, как они полагали, осуществляя займы, государство отвлекает ресурсы из производительных секторов
экономики [107, с. 37—38]. По мнению представителей классической школы (Д. Рикардо, А. Смита), бюджетноналоговая политика и государственный долг должны выполнять роль исключительно финансовых, а не регулирующих инструментов [107, с. 38].
Д. Рикардо говорил о том, что увеличение государственного долга
ослабляет внимание государств, делает его менее экономным и
дает недостоверную информацию об истинном финансовом положении, поэтому он рассчитывал на принятие государствами
мер, которые будут направлены на погашение долга1. А. Смит
утверждал, что финансирование государственных расходов за счет
заемных средств уменьшает богатство нации, углубляет налоговое
бремя и препятствует накоплению капитала. А. Смит негативно
оценивал практику кредитного финансирования государственных
расходов. Такое финансирование он рассматривал «как улицу с односторонним движением, вступив на которую однажды нельзя повернуть обратно»2. Государство не может и не должно форсировать
накопление капитала через расходы, поскольку государственные
расходы по своей природе, считал он, непродуктивны и кредитное
финансирование есть не что иное, как перекладывание средств государством из правой руки в левую. Вместе с тем он допускал государственные заимствования, хотя отмечал, что там, где государственный долг однажды превысил определенный уровень, почти никогда не удается его справедливым образом и полностью погасить.
Представители исторической школы (А. Мюллер, Ф. Лист,
Г. Шмоллер) впервые поставили принципиальный вопрос о том, с
какой целью государство осуществляет заимствования и к каким
макроэкономическим последствиям эти заимствования приведут
[107, с. 38]. Государственный долг они рассматривали как необходимую составную часть государственного регулирования экономики. Историческая школа создала теоретические предпосылки
для включения государственного долга в набор инструментов
практического государственного регулирования экономических
процессов.

12
Развитие системы управления долговыми обязательствами региона

1. Государственный долг в системе экономических отношений

1
Рикардо Д. Сочинения. М., 1995. Т. 2. С. 289.
2
Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. М., 1962.
С. 648—677.

Кейнсианская теория трактует государственный долг как инструмент воздействия на экономику. Дж. Кейнс утверждал, что кредитное финансирование влияет на сохранение и увеличение совокупного спроса, которое способствует экономическому росту. При
этом государственные заимствования определялись в качестве инструмента замещения налоговых доходов, что позволяло в случае
необходимости снижать налоги, стимулируя экономический рост
[107, с. 38]. Именно в соответствии с этой теорией бюджетный дефицит начиная с 40х гг. XX в. во многих странах стал хроническим
явлением, все более широкое распространение получали государственные займы [66, с. 10].
Однако представители монетаризма (М. Фридмен, И. Фишер,
А. Мелцер) выступали против использования государственного
долга в качестве инструмента стабилизации экономики. По их
мнению, не существует действенных краткосрочных и долгосрочных эффектов от применения такого инструмента экономической
политики, как государственный долг [107, с. 38—39]. Представители так называемой стокгольмской школы макроэкономистов
(Г. Мюрдаль, Э. Линдаль и др.) предложили теорию «циклического
балансирования бюджета», т.е. приспособления его доходов и расходов к экономическому циклу. Монетаристы полагали, что дефицит бюджета, образовавшийся во время кризиса и депрессии, должен покрываться соответствующим бюджетным избытком во время следующего за депрессией периода подъема [144, с. 238; 151,
с. 101].
Однако они недостаточно учитывали временной фактор цикличности экономики, когда возникает хронический характер дефицита бюджета на протяжении длительного периода, что вызывает необходимость заимствований.
В результате проведения государством активной долговой политики многие экономисты видят в росте государственного долга
две главных опасности. Одна из них — это вероятность наступления банкротства государства, вторая — опасность переложения
долгового бремени на будущие поколения. Например, немецкие
экономисты (Л. Штейн, К. Дитцель, К. Небениус) считали, что
если государство слишком редко пользуется государственным кредитом, значит, оно вынуждено увеличивать ставки налогов и
слишком много средств забирает у своих современников и тем самым недостаточно заботится об интересах населения [144, с. 239].
Американские же ученые К. Р. Макконнелл и С. Л. Брю полагали,

Развитие системы управления долговыми обязательствами региона
13

1.1. Государственный долг как экономическая категория

что правительство практически всегда в состоянии выполнить
свои обязательства по внутреннему долгу, поскольку для этого оно
может воспользоваться рефинансированием долга, эмиссией денег
или увеличением налоговых доходов [144, с. 239]. К. Маркс в своих
трудах отмечал, что государственные займы являются своего рода
«двигателем» для первоначального накопления капитала: «государственный долг создал акционерные общества, торговлю всевозможными ценными бумагами, биржевую игру и современную банкократию» [100, с. 764].
Основные тезисы, выработанные в мировой практике в отношении регулирования зависимости роста долга от роста экономики, свидетельствуют о том, что чем выше темпы экономического
роста и ниже реальные процентные ставки, тем беспроблемнее
использование государством заемных средств для финансирования своих расходов; при стагнирующей экономике государство
сталкивается со значительными трудностями, обслуживая долг и
управляя им. Эти положения впервые были сформулированы
представителем неокейнсианского направления в экономике
Е. Домаром [91, с. 18] в 1944 г. на основе разработанной им модели,
которая увязывает размер государственного долга с размером
ВВП, а прирост государственной задолженности — с ростом экономики. С помощью этой модели Е. Домар сделал несколько выводов. Вопервых, постоянно растущий государственный долг не
обязательно ухудшит будущую налоговобюджетную ситуацию
вследствие повышения налоговых ставок и роста государственных
расходов, связанных с обслуживанием долга. Определяющая величина при фиксированных ставках процента (доходности государственных облигаций) и доле задолженности в ВВП — темп экономического роста. Вовторых, при положительных темпах роста
ВВП обслуживание государственного долга осуществляется безболезненно. Экономический рост создает предпосылки для увеличения государственного долга. Если доходность государственных облигаций равна темпу роста ВВП, то предельное значение процентных платежей в ВВП будет соответствовать уровню вновь
образующейся задолженности в ВВП. Втретьих, если уровень
процентных ставок выше темпов роста ВВП или ВВП снижается,
то расходы по обслуживанию долга превышают объем новых правительственных займов. Государство в этом случае будет вынуждено использовать для обслуживания своего долга дополнительные средства из бюджета.

14
Развитие системы управления долговыми обязательствами региона

1. Государственный долг в системе экономических отношений