Книжная полка Сохранить
Размер шрифта:
А
А
А
|  Шрифт:
Arial
Times
|  Интервал:
Стандартный
Средний
Большой
|  Цвет сайта:
Ц
Ц
Ц
Ц
Ц

Правовое регулирование муниципальной службы в Российской Федерации

Покупка
Основная коллекция
Артикул: 616858.01.99
В монографии рассматриваются проблемы совершенствования муниципальной службы на основе Федерального закона от 2 марта 2007 года «О муниципальной службе в Российской Федерации». Исследованы организационно-правовые основы муниципальной службы. Дано авторское определение понятия муниципальной службы как вида публичной службы. Раскрыт правовой статус муниципального служащего. Значительное место уделено изучению особенностей прохождения муниципальной службы, обусловленных ее публичным характером. Для ученых юристов, преподавателей, аспирантов, магистрантов и студентов юридических вузов и факультетов.
Братановский, С. Н. Правовое регулирование муниципальной службы в Российской Федерации [Электронный ресурс] : монография / С. Н. Братановский; под ред. д-ра юрид. наук С. Н. Братановского. - Саратов: «Научная книга». - Серия «Юриспруденция», 2008. - 191 с. - ISBN 978-5-9758-1079-3. - Текст : электронный. - URL: https://znanium.com/catalog/product/416127 (дата обращения: 28.03.2024). – Режим доступа: по подписке.
Фрагмент текстового слоя документа размещен для индексирующих роботов. Для полноценной работы с документом, пожалуйста, перейдите в ридер.
 
С. Н. Братановский  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Правовое регулирование 
муниципальной службы в  
Российской Федерации 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Саратов 
2008 

 
 
 
 
 
 
С. Н. Братановский  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Правовое регулирование муниципальной 
службы в Российской Федерации 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Саратов «Научная книга» 
2008 
 
 
 

УДК 342.25 
ББК 67.062 
Б 67 
 
Рецензенты: 
Доктор юридических наук, профессор С.А. Ищенко 
Доктор юридических наук, профессор В.А. Юсупов 
 
Б 67 Братановский С.Н. Правовое регулирование муниципальной службы в 
Российской Федерации/под ред. д-ра юрид. наук С.Н. Братановского: 
монография – Саратов, «Научная книга». Серия «Юриспруденция». 2008 –    
с. 
 
 
ISBN 978-5-9758-1079-3 
 
В 
монографии 
рассматриваются 
проблемы 
совершенствования 
муниципальной службы на основе Федерального закона от 2 марта 2007 года 
«О муниципальной службе в Российской Федерации». Исследованы 
организационно-правовые основы муниципальной службы. Дано авторское 
определение понятия муниципальной службы как вида публичной службы. 
Раскрыт правовой статус муниципального служащего. Значительное место 
уделено изучению особенностей прохождения муниципальной службы, 
обусловленных ее публичным характером 
 
Для ученых юристов, преподавателей, аспирантов, магистрантов и 
студентов юридических вузов и факультетов. 
 
 
 
Сведения об авторе: 
Братановский Сергей Николаевич – доктор юридических наук, профессор, 
Вице-президент Евразийской академии административных наук. Автор 
свыше двухсот публикаций по правовым проблемам управления, социологии 
и истории (в том числе 10 монографий и 14 учебных пособий) 
 
УДК 342.25 
 
 
 
 
ББК 67.062 
 
 
ISBN 978-5-9758-1079-3 
 
© Братановский С.Н.  
 

Содержание  

 

Предисловие .........................................................................................................  

Глава 1. Организационно-правовые аспекты  

прохождения муниципальной службы в Российской Федерации .............  

 

§1.1. Муниципальная служба как разновидность публичной службы ............  

§1.2. Понятие и основное содержание принципов организации и 

функционирования муниципальной службы в Российской Федерации…… 

§1.3. Правовые основы и особенности статуса муниципального  

служащего ..............................................................................................................  

 

Глава 2. Специальные вопросы прохождения муниципальной  

службы ...................................................................................................................  

 

§2.1. Правовые основания, условия и порядок поступления   

на муниципальную службу…………………………………………. 

§2.2. Проблемы и перспективы работы с кадровым составом на 

муниципальной службе……………………………………………………… 

§2.3.Общие и специальные основания прекращения  

муниципально-служебных отношений ...............................................................  

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ ...................................................................................................  

ЛИТЕРАТУРА .....................................................................................................  

 

  
 
ПРЕДИСЛОВИЕ 
 
 
 
Проводимая в настоящее время в России административная реформа 
выводит на первый план эффективность работы аппаратных звеньев и 
технологии управления социальным процессом. В этом контексте местное 
самоуправление рассматривается как эффективная форма регулирования 
социальных (экономических, политических) отношений в регионе, а 
муниципальная служба - как социальная технология, направленная на 
устойчивую эффективную защиту интересов местных сообществ. 
Продолжающееся 
совершенствование 
муниципального 
самоуправления, выработка новых механизмов решения вопросов местного 
значения оказывают значительное влияние на формирование и развитие 
данного вида публичной службы. Нынешний этап развития муниципальной 
службы 
предполагает 
не 
только 
глубокий 
анализ 
и 
обобщение 
складывающейся 
практики 
муниципальной 
службы, 
законодательное 
регулирование отдельных ее институтов, но и выработку стратегии и 
эффективной тактики государства в разрешении социальных проблем, 
которые особо остро ощущаются на уровне муниципальных образований. 
1 июня 2007 г. вступил в силу Федеральный закон № 25-ФЗ «О 
муниципальной службе в Российской Федерации», концепция которого 
предусматривает, прежде всего, закрепление единого правового статуса 
муниципальных служащих во всех муниципальных образованиях вне 
зависимости от субъектов РФ, видов муниципальных образований и т.п., 
путем закрепления «основных», общих для всех муниципальных служащих 
прав и обязанностей, ограничений, запретов, государственных и социально–
правовых гарантий, ответственности и других элементов статуса. 
В результате реализации этого Закона в России в местном 
самоуправлении многое изменилось. Новая модель организации местного 
самоуправления позволяет решать конкретные вопросы местного значения, 
на том уровне, где имеются средства, а также обеспечивать организационные 
и структурные возможности. Кроме того, она позволяет выполнять двойную 
задачу: создавать оптимальную систему взаимоотношений между местным 
органом власти и населением, с одной стороны, и местным органом власти и 
государственными структурами - с другой. Принятие Закона во многом 
позволило 
повысить 
эффективность 
работы 
органов 
местного 
самоуправления 
и 
результативность 
профессиональной 
деятельности 
муниципальных служащих, обеспечить взаимосвязь муниципальной службы 
с государственной гражданской службой Российской Федерации. 
Вместе с тем, в настоящее время достоинства и недостатки закона 
активно обсуждаются на всех уровнях государственной власти, местного 
самоуправления. Например, экспертами Совета Федерации утверждается, что 

в субъектах РФ должно быть принято с десяток законов, уточняющих 
различные вопросы, связанные с муниципальной службой. Совет Федерации 
также намерен заняться уточнением правового статуса муниципального 
служащего. Уже сейчас у сенаторов накопилось по поводу закона немало 
довольно 
критических 
отзывов, 
присланных 
из 
муниципалитетов. 
Большинство этих жалоб касается неясностей в правовых вопросах 
взаимоотношений между органами государственной власти субъектов РФ и 
муниципальными образованиями. Таким образом, Федеральный закон «О 
муниципальной службе в РФ» потребовал изменений в законодательстве о 
муниципальной службе, прежде всего, на уровне субъектов РФ и вызвал как 
положительные, так и отрицательные отзывы со стороны представителей 
власти, руководителей муниципальных образований и самих муниципальных 
служащих.  
Немаловажным 
фактором, 
также 
вызывавшим 
необходимость 
совершенствования правового регулирования общественных отношений, 
связанных с муниципальной службой, стал впервые провозглашенный на 
законодательном уровне принцип взаимосвязи государственной гражданской 
и муниципальной службы. Этот принцип обусловлен единством правовой 
природы 
данных 
видов 
служебной 
деятельности, 
направленных 
на 
обеспечение реализации полномочий органов публичной власти. Он 
предполагает 
единство 
положений, 
связанных 
с 
профессиональной 
составляющей государственной гражданской и муниципальной службы и 
соотносительность 
положений, 
определяющих 
социальные 
гарантии 
государственных и муниципальных служащих. 
Муниципальная служба современного российского общества находится 
на этапе становления, продолжается поиск ее оптимальной модели. Как 
социальная категория муниципальная служба, являясь важным социальным 
институтом общества, обеспечивает гармонию в отношениях между 
различными составляющими социума. Прежде всего, между органами власти 
и гражданским обществом. Муниципальная служба как социальный институт 
представляет собой свойственную только ей сферу профессиональной 
деятельности, которая по содержанию, формам и методам направлена на 
обеспечение исполнения полномочий органов местного самоуправления. Как 
общественное явление муниципальная служба представляет собой нечто 
большее, чем деятельность муниципальных служащих и органов местного 
самоуправления: это своеобразная форма отражения общественных связей и 
отношений, показатель степени гуманности, человечности, существующих в 
обществе порядков. Подробный анализ принятого федерального закона 
позволяет сделать вывод, что в нем по–новому закреплены только основные 
положения в части установления основ правового статуса муниципальных 
служащих. 
В 
частности, 
установлены 
идентичные 
государственным 
гражданским служащим такие элементы статуса, как: права, обязанности, 
ограничения, 
запреты, 
введен 
институт 
«конфликта 
интересов» 
на 
муниципальной 
службе. 
Правовое 
же 
регулирование 
прохождения 
муниципальной службы осталось на прежнем уровне, где основная роль 

отводится нормам трудового законодательства. Принципиально хотелось бы 
отметить, что с муниципальным служащим, в отличие от государственного 
гражданского служащего, заключается трудовой договор, а не служебный 
контракт. Форма трудового контракта предусмотрена в законе только лишь 
для одного лица, имеющего статус муниципального служащего – главы 
местной администрации.  
 
В контексте применения принятого федерального закона особое 

значение приобретает регулирование множества вопросов, связанных с 
муниципальной службой нормативными правовыми актами субъектов РФ. 
 
В 
настоящее 
время 
все 
возможности 
совершенствования 

муниципальной службы в Российской Федерации еще далеко не исчерпаны 
и подлежат дальнейшему анализу и изучению. Цель, поставленная авторами 
в настоящей монографии заключается в разработке теоретической концепции 
правового 
регулирования 
муниципально-служебных 
отношений 
на 

современном этапе, а также в синтезе научных положений и практических 
рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава 1. Организационно-правовые аспекты муниципальной службы в 
Российской Федерации 
 

§1.1 Муниципальная служба как разновидность публичной службы 

 

Местное 
самоуправление 
является 
одной 
из 
предусмотренных 

Конституцией Российской Федерации форм народовластия. В Конституции 

также всячески подчеркивается, что это самостоятельный уровень власти, 

независимый от государства и реализующий свои задачи. Вместе с тем не 

следует забывать, что публичная власть Российской Федерации представляет 

собой единый механизм. В силу этого даже самостоятельные уровни власти 

осуществляют свою деятельность во взаимодействии друг с другом. Цель 

оптимизации взаимодействия государственной и муниципальной власти 

является одной из наиболее важных, решаемых в рамках проводимой 

административной 
реформы. 
Как 
справедливо 
подчеркивает 
М.В. 

Масловская, 
административная 
реформа 
и 
реформа 
местного 

самоуправления тесно взаимосвязаны между собой, поскольку их общей 

целью является решение проблем социально-экономического развития 

российского 
общества, 
совершенствование 
федеративных 
отношений, 

упрочение механизма, способствующего надлежащей реализации и защиты 

прав 
и 
свобод 
человека 
и 
гражданина, 
становление 
России 
как 

демократического правового и социального государства1. 

Местное самоуправление как система организации представительных 

органов власти на местах, участия населения в решении социальных задач 

локального значения и распоряжения муниципальной собственностью, с 

учетом исторических, национально-этнических и иных особенностей 

региона, 
осуществляется 
на 
основе 
нормативных 
актов2. 
Базовым 

федеральным 
законом, 
регулирующим 
деятельность 
местного 

                                                 
1 Масловская М.В. Административная реформа и местное самоуправление: точки соприкосновения // 
Конституционное и муниципальное право. 2006. № 12.  
2 Братановский С.Н., Линник В.В. Правовая организация управления библиотечным делом в России./ Под 
ред. С.Н. Братановского. Саратов, 2007. С. 67.  

самоуправления в Российской Федерации, в свое время стал Федеральный 

закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в 

Российской Федерации» от 28 августа 1995 года (в настоящее время утратил 

силу). Данный закон назывался «об общих принципах» т.к. закреплял лишь 

основы местного самоуправления, а более конкретное регулирование должно 

было по замыслу его разработчиков осуществляться субъектами федерации. 

В 
законе 
были 
даны 
определения 
основных 
понятий 
местного 

самоуправления, таких, как: муниципальное образование, вопросы местного 

значения, должностное лицо местного самоуправления и т.д. Закон закреплял 

право граждан на местное самоуправление, систему органов местного 

самоуправления, 
формы 
непосредственного 
волеизъявления 
граждан, 

регулировал 
финансовые, 
территориальные 
основы 
местного 

самоуправления, а также регулировал другие вопросы3. 

Реализация положений Закона о местном самоуправлении 1995 года 

позволила создать систему местного самоуправления на большей части 

территории страны. Однако практика его применения выявила ряд проблем, 

препятствующих эффективному функционированию системы местного 

самоуправления, в числе которых нечеткость в определении компетенции 

муниципальных 
образований, 
неопределенность 
территориальной 

организации 
местного 
самоуправления, 
возможность 
формирования 

структуры органов местного самоуправления, несоответствующей решаемым 

задачам, несоответствие ресурсов исполняемым обязанностям, удаленность 

органов 
местного 
самоуправления 
от 
населения, 
непроработанность 

механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов 

местного самоуправления. Все это привело к необходимости разработать 

новый базовый закон о местном самоуправлении, который был принят 

Государственной Думой 16 сентября 2003 года и подписан Президентом 

Российской Федерации 6 октября 2003 года. 

                                                 
3 См.: Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации 
местного самоуправления в Российской Федерации» / Под ред. Чаннова С.Е. – М., 2005. 

Однако качество работы органов местного самоуправления, которые на 

практике, в наибольшей степени задействованы в решении вопросов 

местного значения, в конечном счете, напрямую зависят от эффективности 

деятельности их сотрудников. Таким образом, одним из направлений 

административной реформы становится реформирование муниципальной 

службы.  

Муниципальная служба – это сложный, комплексный, социальный, 

правовой и организационный институт. Чтобы выявить те аспекты 

муниципальной 
службы, 
которые 
подчеркивают 
ее 
публичную 

направленность, обратимся к современным концепциям как муниципальной 

службы в частности, так и службы вообще.  

Рассматривая сущность службы, прежде всего, обратим внимание на 

то, что сам этот термин многозначен. В современном словаре русского языка 

содержаться шесть его определений4. Так, с одной стороны службами 

именуются 
многие 
органы 
государственной 
исполнительной 
власти 

(Федеральная 
служба 
безопасности, 
Федеральная 
служба 
охраны, 

Федеральная служба судебных приставов), с другой – под службой 

понимается деятельность отдельных категорий граждан.  

Так, C.И. Ожегов определяет службу как работу, занятия служащего, а 

также место его работы. Вполне логично, что служащий тогда «это лицо, 

работающее по найму в различных областях умственного труда, а служить – 

значит нести, исполнять службу; делать что-нибудь для кого-нибудь, вы
полнять чью-нибудь волю, приказания, направлять свою деятельность на 

чью-либо пользу»5. 

Другие авторы характеризуют службу как; «профессиональную 

деятельность определенного контингента – служащих - по организации ис
полнения и практической реализации полномочий государственных струк
тур»6. Служба, в обобщенном понимании, рассматривается как один из видов 

                                                 
4 См.: Современный словарь русского языка. В 4-х т. М, 1988. Т. IV. С. 143-144.  
5 Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. Изд. 4-е. М.., 1997. С. 732. 
6 См.: Манохин B.M.. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 9. 

оплачиваемой профессиональной деятельности людей, в которой за
интересовано общество7. С таким подходом согласен и Ю.Н. Старилов, 

который 
подчеркивает, 
что 
служба 
является 
одним 
из 
видов 

целенаправленной 
деятельности 
человека, 
общества 
и 
государства8. 

Допустимым, помимо этого, выглядит понимание службы в «узком смысле», 

уже как «порядке и условиях прохождения службы в государственных и 

муниципальных органах, правилах поведения служащих, их обязанностях и 

правах, требованиях, предъявляемых к государственным и муниципальным 

служащим»9. 

Таким образом, службу можно обозначить как один из видов 

социальной общеполезной деятельности10. По мнению Д.Н. Бахраха, она 

состоит 
в 
управлении, 
обслуживании 
его 
(делопроизводственном, 

техническом и др.) или социально-культурном обслуживании людей11. 

Воздействие служащего на других людей не всегда осуществляется 

напрямую. Так, например, служащий может заниматься обработкой 

обращений граждан в государственный орган, однако непосредственно с 

гражданами при этом не общаться. Поэтому можно сказать, что еще одним 

признаком служащего является то, что в большинстве случаев он работает с 

информацией, которая одновременно выступает средством воздействия на 

людей. Д.Н. Бахрах в связи с этим обоснованно указывает, что информация 

является особым предметом труда служащих и выступает средством их 

воздействия на управляемых (обслуживаемых)12. 

Наконец, можно привести здесь позицию Н.М. Конина, который 

считает, 
что 
процесс 
труда 
служащего 
регулируется 
не 
только 

профессионально-технологическими правилами, но и нормами социальных 

взаимоотношений, многие из которых есть правовые нормы. Наличие 
                                                
7 См.: Козбаненко В.А. Основы государственной службы и кадровой политики Российской Федерации. М., 
1999. С. 18. 
8 См.: Старилов Ю.Н. Служебное право. Учебник, М.:БЕК, 1996. С. 128. 
9 См.: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г.. Служебное право: Учебник для юридических вузов. М.: Дашков и 
К, 2003. С. 14 
10 См.: Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Трудовое право России. М., 2007. С. 328.  
11 См.: Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. Часть общая. М., 1993. С. 97. 
12 См.: Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. Часть общая. М., 1993. С. 99-100.