Правовая организация управления библиотечным делом в России

С.Н. Братановский, В. В. Линник 

 

 

 

 

 

 

 

 
Правовая организация управления 

 библиотечным  делом в России 

 

Под редакцией доктора юридических наук  

С. Н. Братановского 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Издательство Саратовского университета 

2007 

УДК 342.9 

ББК 67.062 

   Б87 

 

 

Братановский С, Н., Линник В. В.  

Б87 Правовая организация управления библиотечным делом в России / Под 

ред. д-ра юридических наук С. Н. Братановского. – Саратов: Изд-во Саратов
ского уни-та, 2007 – с. 197. 

 

 

В монографии рассматриваются организационно-правовые вопросы 

управления библиотечным делом. Исследуется история возникновения и раз
вития организационно-правовых форм библиотечного дела в России, раскры
вается социальная сущность современных библиотечных учреждений. Даётся 

анализ административно-правового статуса библиотек. Проводится исследо
вание нормативно-правовых актов, регулирующих библиотечную деятель
ность. 

Для студентов, преподавателей, аспирантов юридических и библиотеч
ных вузов, работников культуры. 

 

Рецензенты: 

Доктор юридических наук, профессор Т. Т. Алиев 

Доктор юридических наук, профессор В. А. Юсупов 

 

УДК 342.9 

ББК 67.062 

 

 
 
 
 
 
 
 
   Братановский С. Н., Линник В. В.

 
 
 

C

СОДЕРЖАНИЕ 
 
ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………… 

ГЛАВА 1. Государственная политика в области управления библиотеч
ным делом………………………………… 

1.1. Исторический очерк эволюции форм осуществления государствен
ной политики в области управления библиотечным делом (советский и 

постсоветский периоды)………………………………………………… 

1.2. Сущность и принципы государственной политики в области управ
ления библиотечным делом в условия рыночных реформ………………… 

 

ГЛАВА 2. Система управления библиотечным делом в России: компе
тенционное разграничение организации и деятельности………………… 

2.1. Правовое регулирование организации и деятельности органов госу
дарственного управления библиотечным делом………………………… 

2.2. Правовое регулирование организации и деятельности органов  

муниципального управления библиотечным делом………………………… 

2.3. Правовое регулирование организации и деятельности органов  

общественного управления библиотечным делом…………………………... 

 

ГЛАВА 3. Правовое регулирование организации и деятельности объек
тов системы управления – библиотечным делом (библиотечных учреж
дений). 

3.1 Общая характеристика административно-правового статуса библио
течных учреждений……………………………………………………… 

3.2. Административно-правовое регулирование отношений с участием 

библиотек………………………………………………………………………  

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………   

 

 

ВВЕДЕНИЕ 
 

Вступление мирового сообщества в информационную эру оказывает 

определяющее воздействие на весь ход человеческой цивилизации. Техноло
гическая революция в информационной сфере открыла библиотекам и новые 

возможности и одновременно поставила их перед необходимостью решения 

принципиально иных задач. Освоение этих технологий привело к пересмотру 

фундаментальных представлений о роли и месте библиотек в обществе, ос
новных принципов организации библиотечного дела. В конечном счёте – к 

смене парадигмы его развития. Эти процессы носят глобальный характер, и в 

них всё больше оказываются вовлечёнными библиотеки России.  

В то же время деятельность библиотек последнего десятилетия харак
теризуется рядом негативных тенденций: сокращается количество библиотек 

и объём совокупного библиотечного фонда, множество библиотек, особенно 

муниципального уровня, не в состоянии удовлетворить изменившиеся по
требности пользователей. Одна из основных причин этого – кардинальное 

изменение положения культуры в обществе, обусловленное, прежде всего 

перестройкой государственной системы управления. В 1990-х годах произо
шёл выход из системы централизованного государственного управления 

(возглавляемой федеральным центром) всего многообразия культурных уч
реждений и процессов, расположенных и происходящих в субъектах Россий
ской Федерации. Прежде всего, это выразилось в разграничении единой го
сударственной собственности на федеральную собственность, а также госу
дарственную собственность субъектов Российской Федерации и муници
пальную собственность.    

Нерешёнными остаются проблемы бюджетного финансирования госу
дарственных и муниципальных библиотечных учреждений. Законодательст
вом не решается задача повышения объёмов отчислений на культуру, преду
смотренных в процентном отношении от валового внутреннего продукта. 

Хуже того в самой структуре расходов на культуру библиотечное дело нахо
дится по мнению специалистов1 на последнем месте. Сохраняется разобщён
ность финансирования библиотек из разных источников. 

В этих условиях большое значение приобретает совершенствование 

административно-правового регулирования организации и деятельности всей 

системы библиотечного дела в России, так как существующий механизм, ор
ганизационные структуры, формы управления и действующее законодатель
ство в значительной степени устарели и не отвечают новым условиям рефор
мирования библиотечного дела. Слабо разработаны вопросы оказания биб
лиотеками платных информационных и образовательных услуг, отсутствует 

административно-правовое обеспечение статуса субъектов отношений в этой 

социальной сфере. Библиотечное законодательство не успевает за измене
ниями, происходящими в реальной жизни. Более того, несовершенное зако
нодательство в ряде случаев служит тормозом позитивных процессов.  

Нормативно-правовые акты (не только административного, но и трудо
вого, финансового, гражданского, уголовного права, права социального 

обеспечения) оставляет нерешённым целый ряд проблем существовавших 

ранее и постоянно возникающих новых форм библиотечной деятельности.  

Для устранения этих негативных явлений необходимы, в первую оче
редь, совершенствование организации библиотечного дела и управление им, 

разработка правовой регламентации этого процесса, дальнейшее углубление 

и развитие демократических начал, и повышение качества и эффективности 

работы органов библиотечного управления и самих библиотек. 

Решение этих вопросов возможно только с помощью проведения про
думанной и обоснованной государственной политики в сфере управления 

библиотечным делом. Характер содержания этой политики, границы её воз
действия и юрисдикции менялись и меняются, и этот процесс ещё не вошёл в 

                                           
1 См.: Бачило И. Л. Актуальные правовые вопросы библиотечного дела // Правовые аспекты деятельности 
библиотек. М., 2002. С. 12-13; Братановский С. Н. Государство и культура: проблемы взаимоотношений в 
условиях рынка. Саратов, 2006. С. 38-67; Селиванов А. Г. Управление библиотечной системой в России. М., 
2004. С. 113-168 и др.  

нормальное русло. В то же время, какой бы ошибочной ни была государст
венная политика в федеральном центре, региональные и муниципальные вла
сти теперь могут её скорректировать и вопреки её совершенствовать управ
ление библиотечным делом.  

В монографии изучается парадигма государственной политики – от 

эпохи советской государственности до современного общественного устрой
ства с преобладанием рыночных экономических отношений.  

Всё это предопределило выбор темы, сам характер и направление на
шего исследования, в котором сделана попытка, понять сущность и границу 

теоретического познания процессов управления в области библиотечного де
ла, обосновать собственное видение административно-правовых проблем 

управления библиотеками в России и возможность их решения в новых эко
номических условиях.   

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

ГЛАВА 1. 

 

Государственная политика в области управления библиотечным делом 

 

1.1. Исторический очерк эволюции форм осуществления государствен
ной политики в области управления библиотечным делом  

(советский и постсоветский периоды) 

 

 

Исследование процесса формирования государственной политики в 

области библиотечного дела в России – не только дань исторической тради
ции. Это позволит выявить то многообразие юридических форм государст
венного регулирования в указанной области, те их конкретные проявления 

которые сегодня могут быть актуализированы и использованы. 

Изучение нормативно-правовых актов об организации и деятельности 

библиотечных учреждений в России, особенности их организационной 

структуры и функционирования в их историческом развитии будет способст
вовать уточнению современных представлений о месте и роли библиотек в 

обществе, о пределах и возможностях государственного участия в процессах 

библиотечной деятельности, а также закономерностях и циклах развития от
ношений государства и библиотек.  

Первыми законодательными актами в области библиотечного дела Рос
сии были указы Петра I об основании библиотеки при типографии в Москве 

в 1706 г. (позднее она называлась «Публичная всенародная библиотека») и об 

открытии в Санкт-Петербурге Кунсткамеры и библиотеки. Важным законо
дательным актом был указ Екатерины II об основании в Санкт-Петербурге 

публичной библиотеки (1795 г.), которая по ряду причин (смерть Екатерины 

II, Отечественная война 1812 г.) была открыта в 1814 г. (Российская нацио
нальная библиотека). Большое значение имел законодательный акт прави

тельства 1830 г. об открытии 52 публичных библиотек в губерниях и област
ных городах Астрахани, Вятке, Пензе, Саратове, Симбирске, Тамбове и др. 

губерниях. В 1851 г. Комитет министров принял решение о переводе в Моск
ву коллекции Н. П. Румянцева и основании на базе её публичного музея и 

библиотеки, которые были открыты в 1862 г. (ныне Российская государст
венная библиотека). 

После принятия указанных правовых фактов в России развернулось 

движение за открытие публичных библиотек. Опасаясь влияния на них рево
люционных кругов общества, царское правительство стало принимать меры, 

чтобы поставить деятельность библиотек под контроль. В это время и появ
ляется указ «О некоторых переменах и дополнениях в действующих ныне 

цензурных постановлениях (1865 г.)», с которого некоторые историки ведут 

начало библиотечного законодательства в России1.  

В 1884 г. императором было утверждено положение «О временных ме
рах по отношению к открытию и содержанию публичных библиотек и каби
нетов для чтения». В 1890 г. Министерством внутренних дел были изданы 

«Правила о бесплатных народных читальнях и порядке надзора на ними» 

(подзаконный акт). Изложенные в нём меры по ограничению развития биб
лиотек, просуществовали до февраля 1917 г.2  

Обращаясь к истокам возникновения Советского государства, следует 

отметить, что Октябрьская революция 1917 года внесла кардинальные изме
нения в организацию библиотечного дела в России. В отличии от Февраль
ской революции, утвердившей демократическую программу библиотечного 

строительства, большевики поставили во главу угла библиотечной реформы 

принципы классовости, партийности, отказа от уже провозглашенных в фев
рале 1917 г. гражданских свобод и прав человека, от свободного развития 

общественной и частной инициативы в библиотечном деле. 

                                           
1 См.: Расторгуев Г. М. Становление и развитие российского библиотечного законодательства. М., 2003. С. 
97.  
2 См.: Панин А. И. О некоторых проблемах истории и развитии библиотечного законодательства // Правовые 
аспекты библиотечной деятельности. М., 2002. С. 34. 

Идейным вдохновителем проведения советских библиотечных преоб
разований был В. И. Ленин. В июле 1918 года В. И. Ленин на заседании Сов
наркома ставит на вид Наркомпросу «недостаточность его забот о правиль
ной постановке библиотечного дела в России» и поручает комиссариату «не
медленно принять самые энергичные меры, во-первых для организации биб
лиотечного 
дела 
в 
России, 
во-вторых, 
для 
введения 
швейцарско
американской системы»1.      

Предложенная Лениным идея централизации библиотечного дела но
сила в целом прогрессивный характер, так как была направлена на рациона
лизацию использования книжных богатств населения, требовала решитель
ного устранения ведомственной разобщённости и обособленности в библио
течном деле, содействовала укреплению взаимосвязи и взаимодействия биб
лиотек. Демократическим было и предложение ввести в России швейцарско
американскую систему библиотечного дела. Оно содействовало укреплению 

международных связей отечественных библиотек, взаимообогащению и об
мену опытом библиотечной работы. 

Вместе с тем именно В. И. Ленин был инициатором последующей по
литизации библиотечного дела, полного подчинения деятельности библиотек 

задачам построения социалистического общества. В подготовленной им и 

принятой на VIII съезде РКП(б) в 1919 г. Программе партии библиотеки и 

другие образовательные и просветительные учреждения характеризовались 

как «проводники принципов коммунизма» в массах трудящихся, основной 

задачей которых являлось «развитие самой широкой пропаганды коммуни
стических идей и использование для этой цели аппарата и средств государст
венной власти». Программа также декларировала необходимость всесторон
ней государственной помощи «самообразованию и саморазвитию рабочих и 

крестьян»: создания в этих целях развёрнутой сети библиотек и других про
светительных учреждений. В последующие годы В. И. Ленин неоднократно 

подчёркивал политические задачи библиотек, добивался «приучения всё 

                                           
1 См.: Абрамов К. И. История библиотечного дела в России.  М., 2000. С. 8.   

большего количества населения» к пользованию библиотеками, иначе «ни о 

каком действительном превращении полуазиатской страны в культурную и 

социалистическую не может быть и речи».  

Таким образом, В. И. Ленин прежде всего рассматривал библиотеки 

как очаги политического просвещения трудящихся, подчинял общей задаче 

построения коммунистического общества, что и предопределило их идеоло
гизацию в последующие годы. Ленинские требования находились в коренном 

противоречии с демократическими принципами деятельности библиотек, уже 

утвердившимися в отечественном библиотековедении после Февральской ре
волюции.  

Концепция политизации культуры, нашла своё отражение и в том, что с 

первых лет советской власти в России стал утверждаться принцип руководя
щей и направляющей роли коммунистической партии в библиотечном деле. 

Партия, опираясь на указания В. И. Ленина, руководила формированием со
ветской библиотеки, как библиотеки принципиально нового типа, по своему 

характеру, задачам и содержанию работы отвечавшей интересам построения 

социалистического и коммунистического общества. Библиотечная работа 

всегда считалась составной частью идеологической деятельности коммуни
стической партии, опорной базой партийных организаций в развертывании 

массово-политической и агитационно-пропагандистской работы среди насе
ления в целях пробуждения инициативы, привлечения к активному участию 

в социалистических преобразованиях народного хозяйства и культуры.  

Эти новые требования к библиотечному делу получили отражение в 

важнейших партийных документах: Программе РКП(б), резолюциях и реше
ниях съездов партии и Пленумов её Центрального комитета, нацеливавших 

библиотечных работников прежде всего на активную пропаганду среди тру
дящихся идей социализма и коммунизма, на привлечение их к активному 

участию в социалистическом строительстве. Так, важную роль в идеологиза
ции библиотечной работы сыграла резолюция VIII съезда РКП(б) «О полити

ческой пропаганде и культурно-просветительной работе в деревне»1 (1919), 

ставшая программным документом для всех библиотек страны. Согласно ре
золюции в задачи просветительной работы среди населения должны были 

входить: коммунистическая пропаганда, распространение общеобразова
тельных и сельскохозяйственных, т. е. производственных знаний. Вся работа 

в этой области должна была вестись «в глубокой согласованности между со
бой».  

Исследуя зарождение организационно-правовых форм государственно
го руководства библиотечным делом следует отметить, что в конце 1920 года 

был создан Главполитпросвет РСФСР, основной задачей которого являлось 

объединение всей политико-просветительной, агитационно-просветительной 

работы в республике и сосредоточение её «на обслуживании политического и 

экономического строительства». В его распоряжение передавались общедос
тупные библиотеки и другие просветительные учреждения. Термины «вне
школьная работа», «культурно-просветительная работа» заменяются терми
ном «политико-просветительная работа», подчёркивающим, что главной за
дачей библиотек и других политико-просветительных учреждений отныне 

является не культурная работа, а агитационно-пропагандистская и политико
просветительная деятельность. Вся работа Главполитпросвета осуществля
лась под руководством ЦК РКП(б), работа губернских и уездных политпро
светов – под руководством местных партийных комитетов.   

С первых месяцев установления советской власти коммунистическая 

партия, как и при царизме, восстанавливает цензуру библиотечного дела. 

Сначала она была связана с проведением национализации и реквизиции 

книжных магазинов, библиотек и личных книжных коллекций, большинство 

которых были признаны непригодными для чтения широких масс трудящих
ся. Прежде всего изымалась монархическая, религиозная, черносотенная ли
тература, своды недействующих законов, книги, направленные против со
циализма и коммунизма и т. д. Уже в 1918 г. по указаниям Наркомпроса была 

                                           
1 Культурная политика государства. Собрание документов (1918-1932 гг.). М., 1976. С. 19-39.