Материнский капитал

Москва
ИНФРА-М

2008

материнский

капитал

комментарий 

к законодательству

о дополнительных мерах 

государственной поддержки семей, 

имеющих детей

Министерство здравоохранения и социального развития 

Российской Федерации

с.Ф. Вельмяйкин

Вельмяйкин с.Ф.
Материнский капитал: комментарий к законодательству о 

дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей. — М.: ИНФРА-М, 2008. – 156 с.

ISBN 978-5-16-003367-9

Настоящий комментарий является постатейным комментарием к 

Федеральному закону от 29.12.2006 № 256-ФЗ «О дополнительных 
мерах государственной поддержки семей, имеющих детей».

Комментарий подготовлен одним из непосредственных разработ
чиков закона директором правового департамента Министерства 
здравоохранения и социального развития Российской Федерации 
Вельмяйкиным С.Ф.

В комментарии помимо текста Закона № 256-ФЗ учтены принятые 

в его исполнение нормативные акты Правительства РФ и Министерства здравоохранения и социального развития РФ, приведены 
типовые формы документов, рассмотрены типичные вопросы и 
способы их разрешения. 

УДК 347.6(075.4)

ББК 67.404.5я7

В28

ISBN 978-5-16-003367-9
© Вельмяйкин С.Ф., 2008

© ИД «ИНФРА-М», оформление, 2008

УДк  347.6(075.4)
ББк  67.404.5я7
 
В28

Оригинал-макет подготовлен и Издательском Доме «ИНФРА-М»

ЛР № 070824 от 21.01.93

Подписано в печать 04.02.2008

Формат 60×88/16. Бумага офсетная. Гарнитура Newton

Печать офсетная. Усл. печ. л. 9,8. Уч.изд. л. 8,72.

Тираж 3000 экз.

Цена договорная. Заказ  №

Издательский Дом «ИНФРА-М»

127282, Москва, ул. Полярная, д. 31в
Тел.: (495) 380-05-40, 380-05-43. Факс: (495) 363-92-12
E-mail: books@infra-m.ru     http://www.infra-m.ru

СпиСок Сокращений

конституция рФ —  Конституция Российской Федерации от 

12.12.1993 г. // РГ. 1993. № 237.

Гк рФ — Гражданский кодекс Российской Федерации от 

30.11.1994 г. № 51-ФЗ (часть первая) // СЗ РФ. 1994. № 32. 
Ст. 3301; от 26.01.1996 г. № 14-ФЗ (часть вторая) // СЗ РФ. 
1996. № 5. Ст. 410; от 26.11.2001 г. № 146-ФЗ (часть третья) // СЗ РФ. 2001. № 49. Ст. 4552.

Гпк рФ — Гражданский процессуальный кодекс Российской 

Федерации от 14.11.2002 г. № 138-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 46. 
Ст. 4532.    

Ск рФ – Семейный кодекс Российской Федерации от 

29.12.1995 г. № 223-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 16.

Федеральный закон  
«о дополнительных мерах государственной 

поддержки семей, имеющих детей»

от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ

Настоящий Федеральный закон устанавливает дополнительные меры государственной поддержки семей, имеющих детей, 
в целях создания условий, обеспечивающих этим семьям достойную жизнь.

1. Общеизвестно, что одной из самых острых проблем со
временной России является демографическая — смертность существенно превышает рождаемость, вследствие чего сокращается численность населения.

Отметим, что данная проблема характерна не только для 

Российской Федерации: демографический спад наблюдается в 
настоящее время во многих развитых государствах. Преодоление сложившейся ситуации возможно путем стимулирования 
рождаемости (наиболее предпрочтительный способ), принятия 
мер, направленных на сокращение смертности, либо привлекая 
мигрантов из других стран.

Именно в целях повышения уровня рождаемости в нашей 

стране и принят комментируемый Федеральный закон.
2. Основной его идеей является предоставление семьям в 

связи с рождением второго ребенка в период с 1 января 2007 г. 
по 31 декабря 2016 г. так называемого материнского (семейного) 
капитала в размере 250 тыс. руб.

Идея предоставления матери, родившей второго ребенка, 

некоей суммы денежных средств, которая могла бы повысить 
ее социальный статус в семье и обществе, впервые была озвучена Президентом РФ В.В. Путиным в Послании Федеральному Собранию РФ 10 мая 2006 г. в качестве одной из составляющих программы стимулирования рождаемости и улучшения 
демографической ситуации в стране. 

Напомним, что соответствующий комплекс мер помимо 

предоставления материнского капитала включает в себя также:

существенное увеличение размера пособия по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет (40% от утраченного заработка, но не менее 1500 руб. за первого ребенка 
и не менее 3000 руб. за второго ребенка, и не более 6000 руб. 
за одного ребенка в общей сложности), а также предоставле
•





ние права получать соответствующее пособие не только работающим, но также неработающим матерям и отцам;
компенсацию родителям расходов, связанных с оплатой 
стоимости пребывания ребенка в детском саду (20% от 
стоимости пребывания первого ребенка, 50% — за второго, 
70% — за третьего и последующих);
установление нового вида пособия в размере 8000 руб., выплачиваемого при передаче ребенка на воспитание в семью 
(то есть в случае усыновления, приема под опеку или получения на воспитание приемными родителями);
увеличение на федеральном уровне размера выплат, осуществляемых на содержание ребенка опекуном или приемными родителями (до 4000 руб.), а также заработной платы 
приемных родителей (до 2500 руб.).
Таким образом, предоставление матери в распоряжение 

250 тыс. руб. в качестве материнского капитала является только 
одной из мер, направленных на улучшение демографической 
ситуации.

Идея предоставления материнского (семейного) капитала 

вызвала очень большой общественный резонанс: многие семьи 
сейчас связывают с возможностью получения этих денег свои 
планы и надежды. 
3.  Итак, что же из себя будет представлять такая мера го
сударственной поддержки, как материнский (семейный) капитал?

Прежде всего необходимо исходить из того, что именно 

сказал Президент РФ В.В. Путин в своем Послании 10 мая 
2006 г.:

«Считаю, государство обязано помочь женщине, которая 

родила второго ребенка и на долгое время выбывает из трудовой деятельности, теряя свою квалификацию. К сожалению, — 
и я думаю, здесь нечего стесняться, о таких вещах нужно говорить прямо, если мы хотим решить такие проблемы, — женщина в подобных случаях подчас попадает в зависимое, а иногда, 
прямо скажем, и в унизительное положение в семье. И государство, если оно действительно заинтересовано в повышении 
рождаемости, обязано поддержать женщину, принявшую решение родить второго ребенка. Должно предоставить в ее распоряжение, так сказать, первичный, базовый материнский капитал, который реально повысил бы ее социальный статус, помог 
бы решать будущие проблемы. И которым она могла бы распо
•

•

•

Преамбула



Комментарий к законодательству о материнском капитале

рядиться следующим образом: либо для решения жилищного 
вопроса, вложив его в приобретение жилья с использованием 
ипотеки или других схем кредитования по достижению ребенком трехлетнего возраста, либо направить эти средства на образование детей или, если захочет, положить деньги в накопительную часть своей собственной пенсии.

По мнению экспертов, размер таких государственных обя
зательств в денежном выражении не может быть меньше 
250 тысяч рублей. И эта сумма должна ежегодно индексироваться по инфляции, конечно.

Разумеется, для реализации всего вышеназванного плана 

потребуется большая работа и просто огромные деньги. Прошу 
просчитать нарастающие по годам обязательства государства и 
обозначить срок действия программы не менее 10 лет, имея в 
виду, что по его истечении государство должно будет принять 
решение исходя из экономической и демографической ситуации в стране».

Таким образом, Президентом РФ сразу же заданы основные 

вехи предоставления материнского капитала, а именно:

сумма капитала — 250 тыс. руб.;
порядок осовременивания суммы капитала — индексация в 
соответствии с инфляцией;
направления расходования денежных средств — приобретение жилья, получение ребенком образования и увеличение 
накопительной части будущей пенсии матери;
срок начала возможности распоряжаться капиталом — 
три года после рождения ребенка;
период действия программы — не менее 10 лет, начиная с 
1 января 2007 г., по истечении которых государству надлежит вернуться к вопросу о возможности и необходимости 
ее продолжения и развития с учетом эффективности реализации данной программы и экономической ситуации в 
стране.
4. Исходя из вышеописанных позиций Правительство РФ 

подготовило и 16 октября 2006 г. внесло в Государственную 
Думу Федерального Собрания РФ проект Федерального закона 
«О дополнительных мерах государственной поддержки семей, 
имеющих детей».

 
Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 10 мая 2006 г. // РГ. 
2006. 11 мая.

•
•

•

•

•



Необходимо отметить, что, вопреки ожиданиям, судьба 

комментируемого Федерального закона в Государственной 
Думе оказалась далеко не такой простой.

В условиях абсолютной общественной и государственной 

поддержки такой меры, как предоставление материнского (семейного) капитала, дискуссия вокруг темы достаточности предлагаемых законом мер, а также способов их реализации была 
весьма значительной и развернулась еще до того, как законопроект был написан и внесен в Государственную Думу. В силу этого 
комментируемый Федеральный закон является одним из немногих, про который можно с уверенностью сказать, что он не был 
подготовлен кулуарно (в чем зачастую различные общественные 
организации упрекают органы государственной власти), а прошел широкое общественное обсуждение в процессе принятия.

Отметим, что настоящий Комментарий содержит в себе не 

только описание норм Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей», 
а также процедуры их применения на практике, но и отвечает 
на вопрос, почему та или иная норма закона оказалась сформулирована именно таким образом, какие причины за этим 
стоят.
5. Следует особо оговориться, что разработка и принятие 

комментируемого Федерального закона выявили большое количество проблем, в том числе не правового, а скорее этического 
характера, связанных с взаимоотношениями между родителями 
и детьми, усыновителями и усыновленными, между мужем и 
женой. Вызвано это, по всей видимости, тем, что правоотношения, регулируемые семейным правом и затронутые при проработке вопроса о предоставлении дополнительных мер государственной поддержки в связи с рождением (усыновлением) 
второго ребенка (третьего и последующих детей), зачастую имеют весьма существенный эмоциональный оттенок, большое социальное и гуманитарное значение, поэтому не могут оцениваться исключительно с позиции сухих букв закона.

В связи с этим при анализе положений комментируемого 

Федерального закона необходимо иметь в виду, что в ряде случаев то или иное законодательное решение, оформленное соответствующей нормой, помимо юридического имеет еще и гуманитарное, нравственное обоснование, что в целом вполне соответствует идеологии как права социального обеспечения, так и 
семейного права.

Преамбула



Комментарий к законодательству о материнском капитале

Статья 1. 
Законодательство Российской Федерации 
о дополнительных мерах государственной 
поддержки семей, имеющих детей

1. Законодательство Российской Федерации о дополнительных 

мерах государственной поддержки семей, имеющих детей, основывается на Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных 
договорах Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов, а также из издаваемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов 
Российской Федерации. В целях единообразного применения настоящего Федерального закона при необходимости могут издаваться соответствующие разъяснения в порядке, определяемом 
Правительством Российской Федерации.

2. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут устанавливать 
дополнительные меры поддержки семей, имеющих детей, за счет 
средств соответственно бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Что представляет собой законодательство о дополнительных 

мерах государственной поддержки семей, имеющих детей, — 
отрасль, подотрасль или институт права?

Прежде всего, оказание дополнительных мер государствен
ной поддержки семьям, имеющим детей, в форме предоставления им материнского (семейного) капитала — новелла в законодательстве нашего государства, не имеющая аналогов в современной истории. Это означает, что предусмотренная 
комментируемым Федеральным законом система правовых 
норм также является абсолютно новой.

Отметим, что ранее в рамках права социального обеспече
ния и семейного права нормативными правовыми актами устанавливались дополнительные гарантии или меры государственной поддержки. И в каждом случае соответствующим законодательным актом устанавливалось, что та или иная система 
правовых норм представляет собой систему законодательства. 

пример. Согласно ст. 2 Федерального закона от 17 июля 1999 г. № 178
ФЗ «О государственной социальной помощи» законодательство о 
государственной социальной помощи состоит из Федерального за
 
СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3699.



кона от 24 октября 1997 г. № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в 
Российской Федерации», указанного Федерального закона, других 
федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Согласно ст. 3 Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об 
основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» законодательство РФ об основных гарантиях прав ребенка в РФ основывается на Конституции РФ и состоит из указанного Федерального закона, соответствующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, а также законов и иных нормативных 
правовых актов субъектов РФ в области защиты прав и законных 
интересов ребенка. Согласно ст. 3 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной 
поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» законодательство РФ о дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, состоит из соответствующих статей Конституции 
РФ, указанного Федерального закона, федеральных законов и иных 
нормативных правовых актов РФ, а также конституций (уставов), 
законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Подобные примеры можно приводить и далее. Они свиде
тельствуют о том, что и ранее в праве социального обеспечения 
и в семейном праве тот или иной законодательный акт, содержавший в себе систему мер, составлявших какой-либо новый 
институт права, являлся основой для формирования законодательства о соответствующем виде правоотношений, которое 
включало в себя не только непосредственно указанный законодательный акт, но и правовые нормы, регулирующие соответствующие правоотношения, содержащиеся в других законодательных и подзаконных нормативных правовых актах.

Таким образом, система дополнительных мер государствен
ной поддержки семей, имеющих детей, является самостоятельным институтом права в составе права социального обеспечения, затрагивающим также частично правоотношения, регулируемые семейным правом.
2. Нормы законодательства о дополнительных мерах госу
дарственной поддержки семей, имеющих детей, основываются 
на конституции рФ, ее ст. 7, предусматривающей, что РФ является социальным государством, политика которого направлена 
на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и сво
 
СЗ РФ. 1999. № 43. Ст. 4904.

 
СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3802.

 
СЗ РФ. 1996. № 52. Ст. 5880.

Ст. 1. Законодательство РФ о дополнительных мерах государственной поддержки семей...

Комментарий к законодательству о материнском капитале

бодное развитие человека, и что в РФ обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, а 
также ст. 38, дополнительно закрепляющей, что материнство и 
детство, семья находятся под защитой государства, а забота о 
детях, их воспитание — равное право и обязанность родителей. 

Помимо комментируемого Федерального закона нормы за
конодательства о дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей, после внесения необходимых 
изменений также будут предусматриваться в федеральных законах от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах», от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», от 
17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации», а также в федеральных законах о федеральном бюджете и о бюджете Пенсионного 
фонда РФ на соответствующий финансовый год.

Кроме того, во исполнение комментируемого Федерального 

закона в ближайшее время должно быть принято значительное 
количество предусмотренных им подзаконных нормативных 
правовых актов Правительства РФ и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего выработку государственной политики и нормативное правовое регулирование в 
сфере здравоохранения и социального развития, которые после 
своего издания в установленном порядке также войдут в систему законодательства о дополнительных мерах государственной 
поддержки семей, имеющих детей.
3. Вопрос издания разъяснений в целях единообразного 

применения комментируемого Федерального закона урегулирован постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. 
№ 875 «Об издании разъяснения по единообразному применению Федерального закона “О дополнительных мерах поддержки семей, имеющих детей”». В соответствии с п. 1 данного постановления, вступившего в силу одновременного с комментируемым Федеральным законом с 1 января 2007 г., право 
издания соответствующих разъяснений в целях его единообраз
 
СЗ РФ. 1998. № 19. Ст. 2071.

 
СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4832.

 
СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. I). Ст. 4920.

 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3028.
 СЗ РФ. 2007. № 1 (ч. II). Ст. 323.