Государственные внебюджетные фонды в составе бюджетной системы России: проблемы правового регулирования

ÌÎÑÊÂÀ 2012

И З Д А Т Е Л Ь С Т В О
С Т А Т У Т

О.А. Ногина

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ
ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ В СОСТАВЕ
БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ:

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

УДК 347
ББК 67.402.1+65.261.59
Н 76

Автор – Оксана Аркадьевна Ногина, кандидат юридических наук, доцент 
кафедры государственного и административного права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета 

Рецензенты:
Шевелева Наталья Александровна, доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой государственного и административного права, декан юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета; 
Кустова Маргарита Валерьевна, доцент кафедры государственного и административного права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета

         Ногина О.А.

Н 76
Государственные внебюджетные фонды в составе бюджетной системы России: проблемы правового регулирования. – 
М.: Статут, 2012. – 462 с.

ISBN 978-5-8354-0876-4 (в пер.)

В монографии исследуются сложные вопросы правового регулирования 
формирования бюджетов государственных внебюджетных фондов, входящих 
в состав единой бюджетной системы России, и правового режима их финансовых средств. Рассматриваются вопросы правового статуса Пенсионного фонда, 
Фонда социального страхования и фондов обязательного медицинского страхования как юридических лиц публичного права, осуществляющих властные 
полномочия в сфере управления публичными финансами. Исследуются ключевые аспекты функционирования бюджетов государственных внебюджетных 
фондов: формирование доходов их бюджетов, возникновение и исполнение 
за счет бюджетов фондов расходных обязательств публичных субъектов, основания и разновидности межбюджетных трансфертов, проблемы правового 
регулирования бюджетного процесса в отношении бюджетов фондов, осуществление публичного финансового контроля и привлечение к ответственности за нецелевое использование финансовых средств.
Для студентов, аспирантов, преподавателей, научных работников юридического и экономического профиля, а также практических работников и всех 
интересующихся проблемами правового регулирования деятельности государственных внебюджетных фондов. 

УДК 347
ББК 67.402.1+65.261.59
ISBN 978-5-8354-0876-4
© О.А. Ногина, 2012
© Издательство «Статут», редподготовка, оформление, 2012

ВВедение

Финансовое обеспечение конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное и медицинское страхование в современных экономических и правовых условиях, сложившихся в Российской 
Федерации, невозможно без осуществления эффективной деятельности 
государственных внебюджетных фондов, созданных непосредственно 
для управления публичными финансами системы обязательного социального страхования. Продолжение осуществления реформ в сфере 
социального страхования признано одним из приоритетов государственной политики в 2012–2014 годах и предполагает подготовку комплексных предложений по развитию пенсионной системы и системы 
обязательного социального страхования в целом. Однако эффективное проведение реформ в сфере социального страхования невозможно 
без адекватной перестройки системы финансовых отношений между 
субъектами этой системы, которая в свою очередь должна соответствовать тому направлению реформы, которую провозглашает Российская 
Федерация. 
В то же время вопросы становления и развития системы социального страхования, с одной стороны, и системы финансового обеспечения 
социальных реформ – с другой, непосредственно затрагивают сферу 
деятельности государственных внебюджетных фондов, которые образованы государством для финансирования пенсионного, социального 
и медицинского страхования, а также проведения государственной 
политики в этой сфере отношений. Деятельность государственных 
внебюджетных фондов в качестве публичных страховщиков имеет 
первостепенное значение в силу того, что в качестве финансовых источников социальных выплат фонды аккумулируют значительные 
денежные средства, включенные в состав единой бюджетной системы 
Российской Федерации. Подобного рода включение бюджетов фондов 
в состав единой бюджетной системы государства влечет значительные 
экономические и правовые последствия и существенным образом 
влияет на реформу системы социального страхования, не позволяя ей 

Введение

4

обрести полную автономность от публичного субъекта. Встраивание 
бюджетов ГВФ в бюджетную систему и распространение на них бюджетных принципов и бюджетных механизмов исполнения бюджетов 
ГВФ неизбежно приводят к «давлению» последних на внедрение страховых принципов в систему отношений по социальному страхованию 
и не позволяют законодателю в полной мере реализовать идею автономизации системы социального страхования от государства.
Как показывает проведенный анализ, «финансовая» зависимость 
публичных страховщиков от публичного субъекта настолько высока, 
что в настоящий момент времени они не смогли бы в полной мере 
самостоятельно осуществлять свою финансовую деятельность без существенных по своему объему межбюджетных трансфертов, передаваемых в их бюджеты из федерального бюджета. Кроме того, государство 
в значительной мере использует государственные внебюджетные фонды не только как публичных страховщиков в сфере социального страхования, но и в качестве органов управления бюджетными средствами 
федерального бюджета, передаваемыми фондам для осуществления 
выплат по государственному социальному обеспечению отдельных 
категорий граждан, не связанных с наступлением страховых случаев. 
Поскольку в деятельности фондов присутствует подобного рода многофункциональность, постольку фонды в настоящее время достаточно 
«жестко привязаны» к тем публичным обязательствам, которые они 
призваны исполнять за счет средств, поступающих в их бюджеты.
Мировой опыт развития и построения различных систем социального обеспечения, в том числе их финансовой основы, показывает, 
что наиболее эффективны такие системы, когда государство «присутствует» в системе отношений социального страхования населения 
лишь в качестве лица, обеспечивающего определенный уровень социальных гарантий, лица, осуществляющего контроль и регулирующего 
соответствующие отношения, в то время как каждый работодатель или 
гражданин, используя предоставленные ему права в системе социального страхования, вправе увеличивать социальную защищенность 
своих работников или свою собственную самостоятельно. Очевидно, 
что в настоящее время российская система социального страхования 
находится лишь в начале своего становления и еще не достигла того 
уровня развития, когда могла бы полностью автономно существовать 
от государства. Во многом именно бюджетные механизмы препятствуют развитию системы социального страхования в этом направлении. 

Введение

Существующее в настоящее время правовое регулирование режима 
финансовых средств ГВФ, их финансовой деятельности, формирования их доходов и расходов, исполнения бюджетов фондов, межбюджетных трансфертов и других вопросов, связанных с функционированием 
бюджетов ГВФ в составе единой бюджетной системы РФ, имеет в некоторых ситуациях весьма фрагментарный характер, что приводит 
не только к неэффективному управлению средствами бюджетов ГВФ, 
но и в ряде случаев к финансовым потерям бюджетов государственных 
внебюджетных фондов.
В связи с этим в настоящей работе была предпринята попытка осуществить комплексное правовое исследование, касающееся всех вопросов правового регулирования, связанных с формированием и функционированием публичных финансов государственных внебюджетных 
фондов в составе бюджетной системы РФ.

От аВтОра

Автор выражает особую благодарность своему научному консультанту и рецензенту Наталье Александровне Шевелевой, Маргарите 
Валерьевне Кустовой, Елене Васильевне Килинкаровой и всем преподавателям кафедры государственного и административного права 
юридического факультета Санкт-Петербургского государственного 
университета за ценные замечания и предложения.
Автор также выражает признательность и благодарность руководству 
и специалистам Отделения Пенсионного фонда РФ по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, главному бухгалтеру Санкт-Петербургского регионального отделения Фонда социального страхования РФ, 
а также главному бухгалтеру и специалистам юридического управления 
Территориального фонда обязательного медицинского страхования 
по Санкт-Петербургу за ценные практические советы и пояснения по 
финансовой системе соответствующих фондов.
Автор выражает искреннюю благодарность своим родителям – Аркадию Викторовичу Ногину и Раисе Георгиевне Ногиной – за создание 
благоприятных условий для написания настоящей монографии.

Перечень Принятых сОкращений

АПК РФ – Арбитражно-процессуальный кодекс Российской Федерации
БК РФ – Бюджетный кодекс Российской Федерации
ВАС РФ – Высший Арбитражный Суд Российской Федерации
ВС РФ – Верховный Суд Российской Федерации
Ведомости СНД и ВС РСФСР – Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР
ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации
ГФЗ – Государственный фонд занятости населения
КС РФ – Конституционный Суд Российской Федерации
РГ – Российская газета
НК РФ – Налоговый кодекс Российской Федерации
ОМС – обязательное медицинское страхование
ПФР – Пенсионный фонд Российской Федерации
СЗ РФ – Собрание законодательства Российской Федерации
ФСС – Фонд социального страхования Российской Федерации
ФФОМС – Федеральный фонд обязательного медицинского страхования Российской Федерации
ТФОМС – территориальные фонды обязательного медицинского 
страхования
ГВФ – государственные внебюджетные фонды
Федеральный закон об основах обязательного социального страхования – Федеральный закон от 16.07.1999 № 165-ФЗ «Об основах 
обязательного социального страхования» // СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3686
Федеральный закон об обязательном медицинском страховании – Федеральный закон от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском 
страховании в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2010. № 49. Ст. 6422
Федеральный закон об обязательном пенсионном страховании – Федеральный закон от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном 
страховании в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4832
Федеральный закон об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии – Федеральный закон 

Перечень принятых сокращений

от 24.07.2002 № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3028 
Федеральный закон об обязательном социальном страховании 
на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством – 
Федеральный закон от 29.12.2006 № 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» // СЗ РФ. 2007. № 1 (ч. I). Ст. 18 
Федеральный закон об обязательном социальном страховании 
от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний – Федеральный закон от 24.07.1998 № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве 
и профессиональных заболеваний» // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3803 
Федеральный закон о дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии – Федеральный закон от 30.04.2008 
№ 56-ФЗ «О дополнительных страховых взносах на накопительную 
часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования 
пенсионных накоплений» // СЗ РФ. 2008. № 18. Ст. 194 
Федеральный закон о страховых взносах – Федеральный закон 
от 24.07.2009 № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд 
Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской 
Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» // СЗ РФ. 2009. № 30. Ст. 3738
Устав ФФОМС – Постановление Правительства РФ от 29.07.1998 
№ 857 «Об утверждении устава Федерального фонда обязательного 
медицинского страхования» // СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3902
Положение о ФСС – Положение о Фонде социального страхования Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ 
от 12.02.1994 № 101 // Собрание актов Президента и Правительства 
РФ. 1994. № 8. Ст. 599
Положение о ПФР – Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации (России), утв. Постановлением Верховного Совета РФ 
от 27.12.1991 № 2122-I // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. № 5. Ст. 180
Положение о ТФОМС – приказ Минздравсоцразвития России 
от 21.01.2011№ 15н «Об утверждении Типового положения о территориальном фонде обязательного медицинского страхования» (зарегистрировано в Минюсте России 02.02.2011 № 19661) // Российская 
газета. 01.02.2011. № 29.

ГлаВа 1. ПраВОВОй статус 

ГОсударстВенных Внебюджетных фОндОВ 

В рОссийскОй федерации

§ 1. Публичные финансы – финансовая основа системы обязательного социального страхования в Российской Федерации. 
§ 2. Организационно-правовое оформление публичных финансов государственных внебюджетных фондов. 
§ 3. Система правового регулирования отношений с участием государственных 
внебюджетных фондов.
§ 4. Специфика организационно-правовой составляющей статуса государственных внебюджетных фондов.
§ 5. Государственные внебюджетные фонды как органы управления публичными финансами.

§ 1. Публичные финансы – финансовая основа системы  
обязательного социального страхования  
в Российской Федерации

Конституция России, провозглашая Российскую Федерацию правовым и социальным государством, политика которого направлена 
на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, 
для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом
1. Политика Российской Федерации как правового и социального государства, исходя из ответственности перед нынешним и будущими поколе
1 Пункт 2 Постановления Конституционного Суда РФ от 10.07.2007 № 9-П «По делу 
о проверке конституционности пункта 1 статьи 10 и пункта 2 статьи 13 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и абзаца третьего пункта 7 Правил 
учета страховых взносов, включаемых в расчетный пенсионный капитал, в связи с запросами Верховного Суда Российской Федерации и Учалинского районного суда Республики Башкортостан и жалобами граждан А.В. Докукина, А.С. Муратова и Т.В. Шестаковой» // СЗ РФ. 2007. № 29. Ст. 3744; Преамбула, ст. 7, 38, 39, 41 Конституции РФ.

§ 1. Финансовая основа обязательного социального страхования в РФ

9

ниями, стремления обеспечить благополучие и процветание России, 
направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь 
и свободное развитие человека, при этом в Российской Федерации 
каждому гарантируется социальное обеспечение
1. Принцип социального государства, относящийся к основам конституционного строя 
Российской Федерации, обязывает публичную власть надлежащим 
образом осуществлять охрану труда и здоровья людей, государственную 
поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, устанавливать 
государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты на основе общепринятых в правовом и социальном государстве 
стандартов и гуманитарных ценностей
2.
Приведенные фундаментальные правовые позиции Конституционного Суда РФ, неоднократно подчеркивающего социальный характер 
конституционных обязательств публичного субъекта, направленность 
социальной политики Российской Федерации, а также ее международные обязательства
3 предопределяют обязанность государства обеспечить социальную защищенность своих граждан, в том числе посредством обособления части публичных финансов, специально предназначенных для материального обеспечения конституционных прав 
граждан в социальной сфере. Безусловное выполнение социальных 
обязательств государства с одновременным повышением адресности 
социальной помощи признано одним из основных приоритетных 
направлений бюджетной политики России
4.
Российская Федерация как участник Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и иных международ
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 22.03.2007 № 4-П «По делу о проверке конституционности положения части первой статьи 15 Федерального закона 
«О бюджете фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год» в связи 
с жалобой гражданки Т.А. Баныкиной» // СЗ РФ. 2007. № 14. Ст. 1742.
2 Там же.
3 Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт об экономических, 
социальных и культурных правах, Хартия социальных прав и гарантий граждан независимых государств и Хартия пожилых людей.
4 Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 25.05.2009 
«О бюджетной политике в 2010–2012 годах» // Парламентская газета. 29.05.2009. № 28; 
Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 29.06.2010 «О бюджетной политике в 2011–2013 годах» // www.kremlin.ru/acts; Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 29.06.2011 «О бюджетной политике в 2012–
2014 годах» // Парламентская газета. 01–07.07.2011. № 32.

Глава 1. Правовой статус ГВФ

10

ных соглашений признает право каждого на достаточный жизненный 
уровень для него и его семьи и обязуется принять надлежащие меры 
к обеспечению осуществления этого права. Из положений Конституции РФ и международно-правовых актов, являющихся составной 
частью российской правовой системы, а именно из закрепленных в них 
социальных обязательств Российской Федерации перед населением 
и корреспондирующих им юридических притязаний лиц, имеющих 
право на социальное обеспечение, не могущих в силу объективных 
обстоятельств, включая достижение нетрудоспособного возраста, 
самостоятельно обеспечить себе достаточный жизненный уровень, 
вытекает обязанность государства установить – исходя из имеющихся 
экономических ресурсов – такой порядок социальных отношений, 
который создавал бы реальные условия для эффективной компенсации 
соответствующим лицам потерь от естественной (возрастной) утраты 
способности к труду и самообеспечению в объеме, гарантирующем 
их общую материальную обеспеченность на уровне, необходимом 
для удовлетворения основных жизненных потребностей
1. 
В свою очередь в ряде научных работ подчеркивается необходимость выработки оптимальных механизмов урегулирования отношений 
по предоставлению гражданам возможности пользоваться необходимыми социальными благами, основанной на балансе между экономическими потребностями населения и экономическими возможностями 
государства на конкретном этапе его развития. В связи с этим решение 
задач, связанных с социальной защитой граждан, должно осуществляться именно на основе поиска баланса конституционных ценностей 
демократического правового государства с социально ориентированной конституционной экономикой
2.

1 Определение Конституционного Суда РФ от 13.10.2009 № 1350-О-О «Об отказе 
в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Халидовой Умханат Койгереевны на нарушение ее конституционных прав положением подпункта 1 пункта 1 статьи 18 Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»» // СПС «КонсультантПлюс».
2 См.: Бондарь Н.С. Социальные права как отражение достоинства личности, равенства и справедливости: в поиске баланса конституционных ценностей // Социальные права и практика Конституционного Суда Российской Федерации: Сборник материалов научной конференции 5–7 июня 2007 г. СПб.: Издательский дом СПбГУ: Изд-во 
юрид. фак. СПбГУ, 2008. С. 60–62; Он же. Конституционализация социально-экономического развития российской государственности (в контексте решений Конституционного Суда РФ). М., 2006. С. 189–195.