Модернизация налогового контроля (модели и методы)

Москва
ИНФРА-М
2010

МОДЕРНИЗАЦИЯ 
НАЛОГОВОГО КОНТРОЛЯ 
(модели и методы)

Под редакцией А.Н. Романова

УДК 336.2
ББК 65.261.4
 
М74

Модернизация налогового контроля (модели и методы): Моно-
графия / Под ред. А.Н. Романова. — М.: ИНФРА-М: Вузовский 
учебник, 2010. — XI, 320 с. — (Научная книга).

ISBN 978-5-16-003782-0 (ИНФРА-М)
ISBN 978-5-9558-0127-8 (Вузовский учебник)

В книге обоснована необходимость ужесточения и организации налогового 
контроля, повышения уровня методического обеспечения его проведения, со-
вершенствования технологии планирования налогового контроля. Предложены 
исследования концепции о целесообразности перехода на компьютерную тех-
нологию камеральных проверок, в основе которой – сопоставление показателей 
налоговых деклараций налогоплательщиков с соответствующими эталонными 
значениями.
Определены ключевые проблемы налогового контроля, предложены основ-
ные направления их решения. В частности, для отбора налогоплательщиков к 
выездной налоговой проверке предложено использовать усредненные статис-
тические данные однородной совокупности налогоплательщиков, т.е. статисти-
ческое моделирование деятельности однородной группы.
Раскрыты основные принципы и этапы построения экономической составля-
ющей модели для расчета аналого-усредненной величины налога, а также связи 
этой модели с налоговым контролем.
Предложен новый подход к формированию плана выездных налоговых про-
верок.
Для научных работников, преподавателей, студентов и аспирантов эконо-
мических вузов, работников налоговых органов.
ББК 65.261.4

ISBN 978-5-16-003782-0 (ИНФРА-М)
ISBN 978-5-9558-0127-8 (Вузовский учебник) 
           © Вузовский учебник, 2010

М74

III

ОГЛАВЛЕНИЕ

Сведения об авторах  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VIII

Введение  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IX

Глава 1. НАЛОГОВЫЙ КОНТРОЛЬ И ПУТИ ЕГО 
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

1.1. Структура налоговой системы и проблемы ее развития . . . . 1

1.2.  Государственные органы, осуществляющие налоговый 
контроль   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
1.2.1.  Федеральная налоговая служба . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
1.2.2.  Федеральная таможенная служба . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

1.3.  Виды и содержание налогового контроля  . . . . . . . . . . . . . . . . 22

1.4.  Организационные формы проведения налогового 
контроля. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

1.5.  Проблемы развития системы налогового контроля 
и пути их решения. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

1.6.  Автоматизированная информационная система и ее роль 
при администрировании форм налогового контроля  . . . . . . 37

Глава 2. АНАЛИЗ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ НАЛОГОВОГО 
КОНТРОЛЯ КАК ИСКУССТВЕННОЙ ОРГАНИЗАЦИОННО-
УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

2.1.  Основы морфологического анализа . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

2.2.  Формирование системы налогового контроля 
как искусственной организационно-управленческой 
системы  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

2.3.  Анализ путей совершенствования системы налогового 
контроля на основе морфологического поля вариантов 
развития . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

2.4.  Обоснование технологии налогового контроля на основе 
статистического моделирования деятельности однородной 
группы налогоплательщиков (СМДН) как принципиально 
нового варианта модернизации системы налогового 
контроля   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

Глава 3. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ НАЛОГОВОГО КОНТРОЛЯ  . . . . . . . . . . 63

3.1.  Особенности налоговых систем развитых стран  . . . . . . . . . . 63

3.2.  Модели оценки и оптимизации параметров налоговой 
политики. Оптимизация ставок налогов с учетом 
ошибок измерения налоговой базы  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
3.2.1.  Важность проблемы учета неопределенности в оценке 
налоговой базы. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
3.2.2.  Набор налоговых инструментов и неопределенность . . . . . . . . . 69
3.2.3.  Построение статистической модели для оптимизации 
налоговых ставок . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70

3.3.  Особенности налогового контроля в развитых странах   . . . 73

3.4.  Моделирование поведения налогоплательщиков 
при налоговом контроле  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

IV

3.4.1.  Теоретические основы налоговой дисциплины плательщиков 
подоходного налога  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80
3.4.1.1. Базовая модель поведения индивидуума — плательщика 
налогов  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80
3.4.1.2.  Экономические модели  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
3.4.1.3.  Неэкономические факторы. Теория ожиданий . . . . . . . . . . . . . . . 85
3.4.1.4.  Другие неэкономические факторы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
3.4.2.  Проблема «трудноналогооблагаемости» (hard-to-tax). . . . . . . . . . . 90
3.4.3.  Оценка налоговой законопослушности юридических лиц  . . . . . 92

3.5.  Зарубежный опыт отбора налогоплательщиков  . . . . . . . . . . 97
3.5.1.  Методы и приемы, используемые для повышения налоговой 
дисциплины и эффективности отбора налогоплательщиков. . . 97
3.5.2.  Выбор налогоплательщиков с использованием 
интеллектуального анализа данных . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103

3.6.  Возможности использования зарубежного опыта 
налогового контроля (в частности, США) в Российской 
Федерации  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .108
3.6.1.  Результаты, полученные в ходе исследований зарубежных 
научных публикаций. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
3.6.2.  Ресурсная концепция налогообложения и налогового 
контроля  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

Глава 4. КОНЦЕПТУАЛЬНАЯ МОДЕЛЬ МОДЕРНИЗАЦИИ CИСТЕМЫ 
НАЛОГОВОГО КОНТРОЛЯ И УПРАВЛЕНИЯ (СНКУ) 
НА ОСНОВЕ ВНЕДРЕНИЯ ИНФОРМАЦИОННО- 
АНАЛИТИЧЕСКИХ ТЕХНОЛОГИЙ  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .120

4.1.  Общая постановка проблемы   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .120
4.2.  Сущность автоматизации управления в сложных 
системах   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .121
4.3. Актуальность построения модели, адекватно 
отражающей деятельность налогоплательщиков, 
как основы автоматизации процесса налогового 
контроля   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .125
4.4.  Анализ методов экономико-математического 
моделирования с точки зрения перспектив 
их применения в СНКУ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .131
4.4.1.  Методы экспертных оценок и экспертные системы. . . . . . . . . . 132
4.4.2.  Методы математической экономики и эконометрические 
методы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
4.4.3.  Методы нейросетевого анализа . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
4.4.4.  Методы согласования экономической и математической 
составляющих экономико-математической модели . . . . . . . . . . 147

4.5.  Повышение эффективности СНКУ на основе технологии 
моделирования объектов налогообложения  . . . . . . . . . . . . .148

Глава 5. ОСНОВЫ МЕТОДОЛОГИИ АКТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ 
РИСКОМ ПРИ МОДЕРНИЗАЦИИ СНКУ  . . . . . . . . . . . . . . . . . . .152

5.1.  Общая схема решения задачи с позиции управления 
уровнем неопределенности   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .154
5.2.  Схема реализации методологии активного управления 
риском (неопределенностью) при разработке планов 
налоговых проверок  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .154
5.3.  Методы и подходы реализации схемы разработки 
планов налоговых проверок  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .156

V

5.3.1.  Идентификация налоговой неопределенности . . . . . . . . . . . . . . 156
5.3.2.  Формирование и оценка уровня неопределенности 
на основе априорной информации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159

5.4.  Предварительное уменьшение неопределенности 
и ее оценка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .162
5.4.1.  Предварительное уменьшение неопределенности  . . . . . . . . . . . 162
5.4.2.  Предварительный анализ и оценка уровня неопределенности 
исходной информации  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166
5.4.3.  Моделирование финансово-экономических показателей, 
предопределяющих уровень налогообложения  . . . . . . . . . . . . . . 172

5.5. Разработка оптимальных планов  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .174

5.6.  Оптимизация распределения контролеобеспечивающих 
ресурсов  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .177

Глава 6. ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ И ЭТАПЫ ПОСТРОЕНИЯ 
ЭКОНОМИКО-МАТЕМАТИЧЕСКОЙ МОДЕЛИ 
АНАЛОГОВО-УСРЕДНЕННОЙ ВЕЛИЧИНЫ НАЛОГА   . . . . . . .183

6.1.  Предпосылки для реализации критерия отбора 
налогоплательщиков на основе аналогово-усредненной 
величины в Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .183

6.2.  Алгоритмическая программа реализации отбора 
налогоплательщиков для выездной налоговой проверки 
по аналогово-усредненной величине критериев отбора   . . .185
6.2.1.  Алгоритм оценки отклонений декларируемых показателей 
от аналогово-усредненных . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186
6.2.2.  Принципиальная блок-схема, отражающая алгоритм отбора 
налогоплательщиков для выездной налоговой проверки  . . . . . 186
6.2.2.1.  Этап I. Кластеризация налогоплательщиков  . . . . . . . . . . . . . . . 186
6.2.2.2.  Этап II. Построение экономической модели . . . . . . . . . . . . . . . . . 192
6.2.2.3.  Этап III. Построение экономико-математической модели  . . . 197
6.2.2.4. Этап IV. Построение математической модели 
аналогово-усредненной величины . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203
6.2.2.5. Этап V. Формирование перечня налогоплательщиков 
для выездной налоговой проверки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204

Глава 7. МАТЕМАТИЧЕСКОЕ МОДЕЛИРОВАНИЕ 
АНАЛОГОВО-УСРЕДНЕННОЙ ВЕЛИЧИНЫ НАЛОГА 
(НАЛОГОВОЙ БАЗЫ)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .205

7.1.  Общая характеристика непараметрических моделей . . . . .205

7.2.  Модификация непараметрической модели . . . . . . . . . . . . . .206

7.3.  Тестирование модели  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .208
7.3.1.  Точность, устойчивость и адекватность модели. . . . . . . . . . . . . 209
7.3.2.  Программа проведения вычислительных экспериментов. . . . . 212
7.3.2.1.  Анализ зависимости объема выборки, гарантирующей 
заданную точность восстановления функции регрессии, 
от количества факторов и сложности функции  . . . . . . . . . . . 212
7.3.2.2.  Анализ зависимости объема выборки, гарантирующей 
заданную точность восстановления функции регрессии, 
от уровня стохастичности выходного показателя  . . . . . . . . . 213
7.3.2.3.  Проверка устойчивости модели к возмущению входных 
факторов и выходного показателя . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
7.3.3. Результаты тестирования модели . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214
7.3.4.  Сравнение нейросетевой и модифицированной 
непараметрической модели на примере группы 
строительных организаций   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218

VI

7.4.  Методы и алгоритмы уточнения модели с учетом 
структуры связи между факторами и показателями, 
а также точности исходной информации . . . . . . . . . . . . . . . .221
7.4.1.  Варианты уточнения модели отбора налогоплательщиков 
для выездной налоговой проверки   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221
7.4.2.  Уточнение модели расчета налоговых обязательств . . . . . . . . . 223
7.4.2.1.  Двухслойная структурная модель  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224
7.4.2.2.  Сравнение однослойной и двухслойной моделей 
при наличии априорной информации о точности 
измерения   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225
7.4.2.3.  Сравнение однослойной и двухслойной моделей 
при отсутствии априорной информации о точности 
измерения   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226
7.4.2.4.  Алгоритм построения двухслойной структурной модели  . . . 227

Глава 8. ПОСТРОЕНИЕ ОПТИМАЛЬНОГО ПЛАНА ВЫЕЗДНЫХ 
НАЛОГОВЫХ ПРОВЕРОК  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .229

8.1.  Основные расчетные формулы  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .231

8.2.  Метод решения оптимизационной задачи  . . . . . . . . . . . . . . .233

8.3.  Алгоритм синтеза оптимального плана выездных 
налоговых проверок  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .234

8.4.  Метод и алгоритм расчета оптимального плана 
выездных проверок с использованием коэффициента 
риска и дополнительных данных  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .240
8.4.1.  Расчетные формулы  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240
8.4.2.  Алгоритм расчета оптимального плана выездных налоговых 
проверок с использованием дополнительных данных   . . . . . . . 243

8.5.  Пример применения метода синтеза оптимального 
плана  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .244

8.6.  Методы разработки программы выездной налоговой 
проверки   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .252
8.6.1.  Применение непараметрической модели  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253
8.6.2.  Применение подмоделей для оценки объясняющих 
факторов  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255

Глава 9. ВЗАИМООТНОШЕНИЯ СТОРОН ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ
НАЛОГОВОГО КОНТРОЛЯ  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .257

9.1.  Нарушения законодательства Российской Федерации 
о налогах и сборах и ответственность 
за их совершение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .257
9.1.1.  Нормативное правовое регулирование ответственности 
за нарушение законодательства Российской Федерации 
о налогах и сборах . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257
9.1.2.  Виды и порядок применения санкций за нарушение 
законодательства о налогах и сборах  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258
9.1.3.  Общие условия привлечения к ответственности 
за налоговые правонарушения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260
9.1.4.  Состав административных правонарушений в сфере 
налогообложения, ответственность за которые установлена 
Кодексом Российской Федерации об административных 
правонарушениях  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263
9.1.5.  Состав налоговых преступлений, ответственность 
за которые предусмотрена Уголовным кодексом 
Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271

9.1.6.  Состав налоговых правонарушений, ответственность 
за которые установлена Налоговым кодексом Российской 
Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276

9.2.  Обжалование актов налоговых органов и действий 
или бездействия их должностных лиц  . . . . . . . . . . . . . . . . . .281
9.2.1.  Объекты обжалования  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282
9.2.2.  Административный способ защиты прав 
налогоплательщиков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284
9.2.3.  Судебный способ защиты прав налогоплательщиков  . . . . . . . . 286
9.2.4.  Судебные споры, возникающие по инициативе 
налоговых органов   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288

Заключение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .289

ПРИЛОЖЕНИЯ  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .290

Приложение  1  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .290

Приложение  2  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .295

Приложение  3  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .300
П. 3.1. Количественные меры неопределенности и рисков. . . . . . . . . . 300
П. 3.1.1. Оценка неопределенности типа А  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300
П. 3.1.2. Оценка неопределенности типа Б  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300
П. 3.1.3. Количественные меры риска  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302
П. 3.2. Аналитические методы отбора входных факторов. . . . . . . . . . . 303
П. 3.2.1. Выделение значимых входных факторов на основе 
оценки парных корреляционных отношений  . . . . . . . . . . . . . . . . 303
П. 3.2.2. Моделирование входных данных. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305
П. 3.3. Оценка устойчивости модели по входным данным  . . . . . . . . . . 306
П. 3.3.1. Косвенные измерения по детерминированной 
зависимости  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 306
П. 3.3.2. Косвенные измерения по регрессионной зависимости  . . . . . . . 307
П. 3.3.3. Косвенные измерения по смешанной 
(детерминированно-регрессионной) зависимости. . . . . . . . . . . . 308

Литература  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .310

VIII

Сведения об авторах

Введение и заключение написаны авторами совместно. Глава 1 
написана Н.Д. Бубликом, Д.Т. Зубаировым,  И.И. Лукиной, И.А. Паска-
чевым, А.Н. Романовым, А.Л. Тютиковым, Т.Н. Шашковой. Глава 2 — 
Н.Д. Бубликом,  И.И. Лукиной, К.В. Седовым, Т.Н. Шашковой. Гла-
ва 3 — И.И. Голичевым, С.П. Колчиным, Г.Ю. Савенко, Н.С. Саркисянц, 
Р.Х. Хафизовым. Глава 4 — С.А. Горбатковым, И.И. Голичевым, 
К.В. Седовым. Глава 5 — Н.Д. Бубликом, И.И. Голичевым, А.Н. Рома-
новым, Р.Х. Хафизовым. Глава 6 — И.И. Лукиной, Т.Н. Шашковой. 
Глава 7 — И.И. Голичевым, И.В. Кобелевым, Я.А. Коренным, А.М. Солн-
цевым. Глава 8 — И.И. Голичевым. Глава 9 — А.Н. Романовым, 
А.Л. Тютиковым. Приложения составлены И.И. Голичевым, И.И. Луки-
ной и Т.Н. Шашковой.
Авторы выражают признательность Н.С. Поаншваль, М.В. Самой-
ленко, Н.В. Чегодаевой за выполненные расчеты и подготовку рукописи 
к изданию.

IX

ВВЕДЕНИЕ

В условиях перехода на инновационный путь развития важней-
шей социально-экономической проблемой становится необходимость 
создания налоговой системы, адекватной потребностям социально-эко-
номического развития страны.
На современном этапе развития рыночных отношений в России су-
щественно возрастают требования к организации налогового контроля, 
повышению уровня его методического обеспечения. В решениях ряда 
коллегий Министерства Российской Федерации по налогам и сборам 
(в дальнейшем — ФНС России при Минфине России) отмечалось, что 
наряду с наметившейся тенденцией роста уровня показателей, характе-
ризующих эффективность контрольной работы налоговых органов, уси-
ления их ориентации на качественное возрастание отдачи от камеральных 
проверок в процессе осуществления налогового контроля на основе ис-
пользования эффективных механизмов сбора и обработки информации 
о налогоплательщиках для проведения выездных проверок актуальной 
проблемой остается совершенствование технологии планирования нало-
гового контроля.
Современная деятельность налогоплательщиков характеризуется 
неопределенностью внешней и внутренней среды. Результатом данных 
тенденций является разброс выходных параметров экономической де-
ятельности налогоплательщиков, что во многих случаях предопределяет 
высокий риск нерезультативности налоговых проверок. Задачи налого-
вого контроля носят творческий характер, требуют применения обшир-
ных знаний, большого опыта и развитой интуиции специалиста. Поэто-
му переход к математической формализации этапов принятия решений, 
необходимость которого диктуется сложностью задач, наталкивается на 
ряд трудностей, связанных с проблемой моделирования плохо формали-
зуемых ограничений.
Мировой опыт в области налогообложения, переход к постиндустри-
альной стадии развития общества, когда наибольшей ценностью стано-
вятся информация, уровень и темпы развития информационно-коммуни-
кационных технологий, создают возможности для построения эффектив-
ного механизма налогового контроля. Но применяемые в настоящее 
время в ФНС России информационные технологии камеральных проверок, 
отбора налогоплательщиков для выездных проверок сводятся в основном 
к автоматизации мониторинга декларируемых отчетных данных, их ана-
лизу на логическую непротиворечивость в запросном режиме, когда каж-
дый субъект налогообложения анализируется поочередно.
Основной недостаток существующих методик налогового контроля 
состоит в том, что вся технология планирования налоговых проверок 
носит субъективный характер. Кроме того, усложнение, диверсификация 
деятельности налогоплательщика, увеличение многообразия юридических 
аспектов совершаемых сделок между ними, повышение рискоемкости 
деятельности налогоплательщика, возрастание стохастичности состояния 
международной конкурентной среды — все это также увеличивает нало-
говую неопределенность.

X

В таких условиях необходимы новые технологии отбора налогопла-
тельщиков и новые формы налогового контроля в целом.
Данная работа является логическим продолжением исследований 
[32, 34], в которых была сформулирована основная концепция о целесо-
образности перехода на компьютерную технологию камеральных проверок, 
в основе которой сопоставление показателей налоговых деклараций нало-
гоплательщиков с соответствующими эталонными значениями.
В ходе дальнейших исследований были выявлены «узкие места» в 
технологии контроля полноты и правильности начисления налогов. 
В частности, таковым является отбор налогоплательщиков для выездной 
налоговой проверки.
В гл. 1 обозначены основные проблемы существующей налоговой 
системы России на современном этапе, определено место налогового 
контроля в системе налогового администрирования, показана роль 
автоматизированной информационной системы при осуществлении нало-
гового контроля. Также в гл. 1 рассмотрены ключевые проблемы налого-
вого контроля, в частности трудоемкость процесса проведения налоговых 
проверок и отсутствие четкого механизма отбора налогоплательщиков для 
проведения выездной налоговой проверки. Предложены основные направ-
ления решения этих проблем.
В гл. 2 поиск оптимальных решений поставленных задач осуществлен 
через анализ сущности налогового контроля. В качестве механизма реа-
лизации предложено рассмотреть налоговый контроль как искусственную 
систему с использованием морфологического подхода.
В гл. 3 на основе анализа зарубежного опыта проведения налогового 
контроля сделан вывод о том, что в развитых странах и в России до сих 
пор не разработана эффективная система отбора налогоплательщиков 
для осуществления углубленного налогового контроля. Авторы считают, 
что одним из ключевых факторов повышения результативно сти проверок 
является целенаправленный отбор организаций, где вероятность обна-
ружения нарушений представляется наиболее высокой.
В современных условиях развитие существующей системы налогового 
контроля сдерживается отсутствием достаточного количества достоверной 
информации об объекте. Поэтому для отбора налогоплательщиков к 
выездной налоговой проверке предложено использовать усредненные 
статистические данные однородной совокупности налогоплательщиков, 
т.е. статистическое моделирование деятельности однородной группы 
налогоплательщиков.
В гл. 4 показано, что любая экономико-математическая модель со-
стоит из экономической части и математической надстройки. Построение 
экономической составляющей модели требует учета специфики иссле-
дуемого экономического процесса и поэтому не может быть полностью 
формализовано. Общий подход к построению математической надстрой-
ки экономико-математической модели для оценки налога (налоговой 
базы) представлен в разделе 4.4.2. В том же разделе дано объяснение, 
почему в качестве математической модели избран аппроксимативный 
вариант оценки регрессии.
Высокий уровень неопределенности задач налогового контроля, обу-
словленный большим разнообразием условий работы налогоплательщиков, 
неполнотой и неточностью исходной информации, а также недостаточной 

четкостью налогового законодательства, выдвигает необходимость учета 
и управления уровнем неопределенности в процессе решения задачи 
повышения эффективности налогового контроля, который рассмотрен 
в гл. 5.
В гл. 6 раскрыты основные принципы и этапы построения экономи-
ческой составляющей модели для расчета аналогово-усредненной вели-
чины налога (налоговых обязательств), а также связи этой модели с на-
логовым контролем.
В гл. 7 излагается модифицированный вариант непараметрического 
оценивания регрессии. Модификация выражается в специальном выбо-
ре осредняющей функции, учете силы влияния факторов на выходной 
показатель, кластеризации и сращивания модели на стыках кластеров. 
Модификация была вызвана необходимостью повышения качества моде-
ли при дефиците наблюдений. Алгоритмическая и программная реализа-
ция предлагаемой модели опираются на использование программного 
продукта «Аппроксимация регрессионной зависимости (АРЗ)» (регистра-
ционный номер 200661033).
Налоговый контроль и, в частности, выездные налоговые проверки 
преследуют в основном две цели: воспитание законопослушности нало-
гоплательщиков и пополнение бюджета за счет взимания сокрытого на-
лога. Эти цели тесно связаны между собой, и их достижение во многом 
зависит от эффективности выездных налоговых проверок, и прежде все-
го от точности идентификации потенциальных нарушителей налогового 
законодательства на стадии планирования проверок.
В гл. 8 предлагается новый подход к формированию плана выездных 
налоговых проверок, который состоит в сравнении декларированного Y~ 

и расчетного  Y^  значений налоговых обязательств или налоговой базы.
В гл. 9 рассмотрены вопросы нарушения законодательства Российской 
Федерации о налогах и сборах, порядок обжалования актов налоговых 
органов и ответственность за их совершение.
В приложениях приведены распределение функций и разграничение 
полномочий Минфина России и Федеральной налоговой службы России, 
дан анализ определений «налоговый контроль», трактуемых различными 
авторами в современной экономической теории. Более детально рассмот-
рена оценка неопределенности и риска, возникающих при отборе нало-
гоплательщиков для выездной налоговой проверки.

Глава 1
НАЛОГОВЫЙ КОНТРОЛЬ И ПУТИ 
ЕГО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

Развитие рыночных отношений в России, структурная перестрой-
ка экономики вызвали рост числа юридических лиц, расширение их эко-
номических связей. Но макроэкономическая нестабильность, кризис 
платежной системы (1990-е гг.), падение объемов производства в пере-
ходный период привели к ухудшению финансового положения хозяйс-
твующих субъектов, невозможности ими своевременно и в полном объ-
еме рассчитываться по своим обязательствам перед государством. Данные 
факторы выработали у отдельных налогоплательщиков своеобразную 
привычку (менталитет) уклонения от уплаты налогов в полном объеме.
В связи с этим остается актуальной проблема предотвращения несо-
блюдения налогового законодательства налогоплательщиками, в част-
ности их уклонение как от постановки на учет в налоговых органах, так 
и от уплаты налогов.
В этих условиях для формирования налоговых доходов бюджетной 
системы Российской Федерации определяющую роль играет эффективный 
налоговый контроль.
Контроль налоговых органов за полнотой и своевременностью ис-
числения и уплаты налогов в бюджет, за соблюдением налогоплательщи-
ками платежной дисциплины является неотъемлемым условием нормаль-
ного функционирования любой налоговой системы, обеспечения стабиль-
ности доходной базы бюджетов всех уровней. В условиях переходной 
рыночной экономики значение налогового контроля особенно велико.
Выбор путей повышения эффективности налогового контроля явля-
ется одной из наиболее актуальных задач, которые предстоит решить 
проводимой в настоящее время программе реформирования налоговой 
системы страны.
Поиску вариантов решения этой задачи посвящено данное исследо-
вание.

1.1. 
Структура налоговой системы и проблемы 
ее развития

Сегодняшняя Россия переживает этап экономических реформ, 
связанных со становлением рыночных принципов хозяйствования в стра-
не и возникновением налоговых отношений. Ведущее место при этом 
отводится развитию налоговой системы. Одним из основных элементов 
данного этапа выступает реформирование налогового законодательства. 
От того, каким оно будет, зависит развитие российской экономики в 
ближайшем будущем.
Что же понимается под налоговой системой? Среди ученых, занима-
ющихся решением проблем налогообложения, не существует единого 
мнения в определении данного термина. Понятие «налоговая система» 
трактуется в науке по-разному.

По мнению одних авторов, это «совокупность взаимосвязанных нало-
гов, взимаемых в стране, форм и методов налогообложения, сбора и ис-
пользования налогов, а также налоговых органов»; по мнению других — 
«совокупность предусмотренных налогов, принципов, форм и методов их 
установления, изменения или отмены, уплаты и применения мер по обес-
печению их уплаты, осуществления налогового контроля, а также привле-
чения к ответственности и мер ответственности за нарушение налогового 
законодательства» [76].
Н.И. Химичева предлагает налоговую систему рассматривать в узком 
и широком смысле: в узком — как систему налогов, устанавливаемую 
законодательством, в широком — как систему налогов и сборов, исходя 
из различных классификационных признаков (например, субъектного 
состава, характера использования, формы возложения налогового бре-
мени) [91].
И.И. Кучеров указывает, что налоговая система может быть опреде-
лена как основанная на определенных принципах система, урегулиро-
ванная нормами права общественных отношений, складывающихся в 
связи с установлением и взиманием налогов и сборов [59]. В качестве 
элементов налоговой системы автор предлагает рассматривать не только 
налоги и сборы, но и налогооблагающих субъектов, а также действующие 
от их имени налоговые (таможенные) органы, органы государственных 
внебюджетных фондов, сборщиков налогов, налогоплательщиков и на-
логовых агентов, а также их права и обязанности.
Автор учебного пособия «Налоговое право» С.Г. Пепеляев под нало-
говой системой понимает совокупность налогов, обладающую организа-
ционно-правовым и экономическим единством. Правда, здесь же обнару-
живается определенное противоречие в понимании указанных понятий.
В указанной работе отмечается, что понятие «система налогов» не 
стоит путать с понятием «налоговая система», указывая, что налоговая 
система государства — это совокупность установленных в государстве 
существенных условий налогообложения. Такая противоречивость в суж-
дениях довольно характерна для юридической науки, так как в законо-
дательстве Российской Федерации в настоящее время отсутствует нор-
мативно определенное понятие «налоговая система».
Толковый словарь русского языка определяет систему как определен-
ный порядок в расположении и связи действий, форму организации чего-
либо, нечто целое, представляющее собой единство закономерно распо-
ложенных и находящихся во взаимосвязи частей.
Система налогов и сборов представляет собой определенную группу, 
совокупность обязательных платежей и взносов, а налоговая система 
включает в себя весь спектр отношений, возникающих в связи с нало-
гообложением.
Можно сделать вывод, что понятия «налоговая система» и «система 
налогов» соотносятся, как общее с частным [53].
Подводя итог, отметим, что в связи с тем, что законодательно не 
определен термин «налоговая система» и современные ученые не пришли 
к общему мнению по этому вопросу, предлагаем для целей данной ра-
боты ввести свое определение налоговой системы.
Налоговая система — это единая взаимосвязанная совокупность зако-
нодательно предусмотренных налогов и сборов, взимаемых государством с 

физических и юридических лиц в обязательном порядке, совокупность при-
нципов, форм, методов налогообложения, а также налоговых органов и 
правового поля функционирования налогов.
Рассмотрим структуру налоговой системы с позиции выбранного оп-
ределения, т.е. охарактеризуем каждый элемент, формирующий налого-
вую систему.
Налоговые системы большинства стран складывались столетиями под 
воздействием различных экономических, политических и социальных 
условий. Поэтому вполне естественно, что налоговые системы разных 
стран отличаются друг от друга: по видам и структуре налогов, ставкам 
налогов, способам взимания, фискальным полномочиям органов власти 
разного уровня, масштабам и количеству предоставляемых льгот, ряду 
других важнейших признаков. Вместе с тем для всех стран существуют 
общие принципы, позволяющие создать достаточно оптимальные налого-
вые системы. Эти принципы многообразны и многочисленны, в то же 
время в их числе можно выделить наиболее важные [76].
В первую очередь необходимо указать на принцип равенства и спра-
ведливости. Распределение налогового бремени должно быть равным, 
т.е. каждый налогоплательщик должен вносить справедливую долю в 
государственную казну.
И юридические, и физические лица должны принимать материальное 
участие в финансировании потребностей государства соизмеримо доходам, 
получаемым ими под покровительством и при поддержке государства, 
но обложение налогами должно быть всеобщим и равномерно распреде-
ляться между налогоплательщиками.
В мировой практике существуют два подхода к реализации принципа 
равенства и справедливости. Первый подход состоит в обеспечении вы-
годы налогоплательщика. Согласно этому подходу уплачиваемые налоги 
соответствуют тем выгодам, которые налогоплательщик получает от услуг 
государства, т.е. налогоплательщику возвращается часть уплаченных на-
логов путем выплат из бюджета различного рода компенсаций, транс-
фертов, финансирования образования, здравоохранения и др. Таким 
образом, в данном случае имеет место связь указанного подхода со струк-
турой расходов бюджета.
Второй подход к реализации принципа равенства и справедливости 
заключается в способности налогоплательщика платить налоги. В данном 
случае этот подход не привязан к структуре расходов бюджета, ведь каж-
дый платит свою долю в зависимости от платежеспособности.
В построении налоговых систем эти два подхода, как правило, соче-
таются, что обеспечивает наиболее благоприятные условия для реализа-
ции указанного важнейшего принципа построения налоговой системы.
Многие ученые и практики выделяют принцип эффективности нало-
гообложения, который вобрал в себя ряд достаточно самостоятельных 
принципов, объединенных общей идеологией эффективности:
• налоги не должны оказывать влияние на принятие экономических 
решений или, по крайней мере, такое влияние должно быть мини-
мальным;
• налоговая система должна содействовать проведению политики ста-
билизации и развитию экономики страны;

• недопустимо устанавливать налоги, нарушающие единое экономи-
ческое пространство и налоговую систему страны. Поэтому не имеют 
права на существование налоги, которые могут прямо или косвенно 
ограничивать свободное перемещение в пределах территории страны 
товаров (работ, услуг) или финансовых средств либо иначе ограни-
чивать или создавать препятствия не запрещенной законом эконо-
мической деятельности физических лиц и организаций. В частности, 
не могут устанавливаться налоги, ограничивающие перемещение фи-
зических лиц, товаров (работ, услуг) между разными субъектами Фе-
дерации либо муниципальными образованиями, вывоз капитала за 
пределы субъекта Федерации или муниципального образования либо 
ограничивающие капиталовложения в пределах другого субъекта Фе-
дерации или муниципального образования страны;
• налоговая система призвана исключать возможность экспорта нало-
гов. В связи с этим не должны устанавливаться региональные либо 
местные налоги для формирования доходов какого-либо субъекта 
Федерации или муниципального образования в стране, если их уп-
лата переносится на налогоплательщиков других субъектов Федерации 
или муниципальных образований;
• налоговая система не должна допускать произвольного толкования, 
но в то же время должна быть понята и принята большей частью 
общества. Налог, который налогоплательщик обязан платить, должен 
быть определен точно, а не произвольно: время, способ и сумма пла-
тежа должны быть заранее известны налогоплательщику. Не может 
допускаться толкование налогового законодательства налоговым чи-
новником;
• налоговая система обязана обеспечить максимальную эффективность 
каждого конкретного налога, что выражается в низких издержках го-
сударства и общества на сбор налогов и содержание налогового ап-
парата. Иными словами, административные расходы по управлению 
налоговой системой и соблюдению налогового законодательства долж-
ны быть минимальными.
Важное значение при формировании налоговой системы имеет принцип 
универсализации налогообложения.
Суть его можно выразить двумя взаимосвязанными требованиями:
1) предъявление одинаковых требований к эффективности хозяйство-
вания конкретного налогоплательщика вне зависимости от форм 
собственности, субъекта налогообложения, его отраслевой или иной 
принадлежности. Иными словами, не допускается установление до-
полнительных налогов, повышенных либо дифференцированных ста-
вок налогов или налоговых льгот в зависимости от формы собствен-
ности, организационно-правовой формы организации, гражданства 
физического лица, а также от государства, региона или иного геогра-
фического места происхождения уставного (складочного) капитала 
(фонда) или имущества налогоплательщика. Кроме того, налоги не 
могут устанавливаться либо различно применяться исходя из поли-
тических, экономических, этнических, конфессиональных или иных 
подобных критериев;
2) обеспечение одинакового подхода к исчислению налогов вне зависи-
мости от источника или места образования дохода или объекта об-
ложения.