Модернизация налогового контроля (модели и методы)

Москва
ИНФРА-М
2010

МОДЕРНИЗАЦИЯ 
НАЛОГОВОГО КОНТРОЛЯ 
(модели и методы)

Под редакцией А.Н. Романова

УДК 336.2
ББК 65.261.4
 
М74

Модернизация налогового контроля (модели и методы): Монография / Под ред. А.Н. Романова. — М.: ИНФРА-М: Вузовский 
учебник, 2010. — XI, 320 с. — (Научная книга).

ISBN 978-5-16-003782-0 (ИНФРА-М)
ISBN 978-5-9558-0127-8 (Вузовский учебник)

В книге обоснована необходимость ужесточения и организации налогового 
контроля, повышения уровня методического обеспечения его проведения, совершенствования технологии планирования налогового контроля. Предложены 
исследования концепции о целесообразности перехода на компьютерную технологию камеральных проверок, в основе которой – сопоставление показателей 
налоговых деклараций налогоплательщиков с соответствующими эталонными 
значениями.
Определены ключевые проблемы налогового контроля, предложены основные направления их решения. В частности, для отбора налогоплательщиков к 
выездной налоговой проверке предложено использовать усредненные статистические данные однородной совокупности налогоплательщиков, т.е. статистическое моделирование деятельности однородной группы.
Раскрыты основные принципы и этапы построения экономической составляющей модели для расчета аналого-усредненной величины налога, а также связи 
этой модели с налоговым контролем.
Предложен новый подход к формированию плана выездных налоговых проверок.
Для научных работников, преподавателей, студентов и аспирантов экономических вузов, работников налоговых органов.
ББК 65.261.4

ISBN 978-5-16-003782-0 (ИНФРА-М)
ISBN 978-5-9558-0127-8 (Вузовский учебник) 
           © Вузовский учебник, 2010

М74

III

ОГЛАВЛЕНИЕ

Сведения об авторах  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VIII

Введение  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IX

Глава 1. НАЛОГОВЫЙ КОНТРОЛЬ И ПУТИ ЕГО 
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

1.1. Структура налоговой системы и проблемы ее развития . . . . 1

1.2.  Государственные органы, осуществляющие налоговый 
контроль   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
1.2.1.  Федеральная налоговая служба . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
1.2.2.  Федеральная таможенная служба . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

1.3.  Виды и содержание налогового контроля  . . . . . . . . . . . . . . . . 22

1.4.  Организационные формы проведения налогового 
контроля. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

1.5.  Проблемы развития системы налогового контроля 
и пути их решения. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

1.6.  Автоматизированная информационная система и ее роль 
при администрировании форм налогового контроля  . . . . . . 37

Глава 2. АНАЛИЗ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ НАЛОГОВОГО 
КОНТРОЛЯ КАК ИСКУССТВЕННОЙ ОРГАНИЗАЦИОННОУПРАВЛЕНЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

2.1.  Основы морфологического анализа . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

2.2.  Формирование системы налогового контроля 
как искусственной организационно-управленческой 
системы  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

2.3.  Анализ путей совершенствования системы налогового 
контроля на основе морфологического поля вариантов 
развития . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

2.4.  Обоснование технологии налогового контроля на основе 
статистического моделирования деятельности однородной 
группы налогоплательщиков (СМДН) как принципиально 
нового варианта модернизации системы налогового 
контроля   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

Глава 3. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ НАЛОГОВОГО КОНТРОЛЯ  . . . . . . . . . . 63

3.1.  Особенности налоговых систем развитых стран  . . . . . . . . . . 63

3.2.  Модели оценки и оптимизации параметров налоговой 
политики. Оптимизация ставок налогов с учетом 
ошибок измерения налоговой базы  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
3.2.1.  Важность проблемы учета неопределенности в оценке 
налоговой базы. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
3.2.2.  Набор налоговых инструментов и неопределенность . . . . . . . . . 69
3.2.3.  Построение статистической модели для оптимизации 
налоговых ставок . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70

3.3.  Особенности налогового контроля в развитых странах   . . . 73

3.4.  Моделирование поведения налогоплательщиков 
при налоговом контроле  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

IV

3.4.1.  Теоретические основы налоговой дисциплины плательщиков 
подоходного налога  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80
3.4.1.1. Базовая модель поведения индивидуума — плательщика 
налогов  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80
3.4.1.2.  Экономические модели  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
3.4.1.3.  Неэкономические факторы. Теория ожиданий . . . . . . . . . . . . . . . 85
3.4.1.4.  Другие неэкономические факторы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
3.4.2.  Проблема «трудноналогооблагаемости» (hard-to-tax). . . . . . . . . . . 90
3.4.3.  Оценка налоговой законопослушности юридических лиц  . . . . . 92

3.5.  Зарубежный опыт отбора налогоплательщиков  . . . . . . . . . . 97
3.5.1.  Методы и приемы, используемые для повышения налоговой 
дисциплины и эффективности отбора налогоплательщиков. . . 97
3.5.2.  Выбор налогоплательщиков с использованием 
интеллектуального анализа данных . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103

3.6.  Возможности использования зарубежного опыта 
налогового контроля (в частности, США) в Российской 
Федерации  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .108
3.6.1.  Результаты, полученные в ходе исследований зарубежных 
научных публикаций. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
3.6.2.  Ресурсная концепция налогообложения и налогового 
контроля  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

Глава 4. КОНЦЕПТУАЛЬНАЯ МОДЕЛЬ МОДЕРНИЗАЦИИ CИСТЕМЫ 
НАЛОГОВОГО КОНТРОЛЯ И УПРАВЛЕНИЯ (СНКУ) 
НА ОСНОВЕ ВНЕДРЕНИЯ ИНФОРМАЦИОННО- 
АНАЛИТИЧЕСКИХ ТЕХНОЛОГИЙ  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .120

4.1.  Общая постановка проблемы   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .120
4.2.  Сущность автоматизации управления в сложных 
системах   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .121
4.3. Актуальность построения модели, адекватно 
отражающей деятельность налогоплательщиков, 
как основы автоматизации процесса налогового 
контроля   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .125
4.4.  Анализ методов экономико-математического 
моделирования с точки зрения перспектив 
их применения в СНКУ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .131
4.4.1.  Методы экспертных оценок и экспертные системы. . . . . . . . . . 132
4.4.2.  Методы математической экономики и эконометрические 
методы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
4.4.3.  Методы нейросетевого анализа . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
4.4.4.  Методы согласования экономической и математической 
составляющих экономико-математической модели . . . . . . . . . . 147

4.5.  Повышение эффективности СНКУ на основе технологии 
моделирования объектов налогообложения  . . . . . . . . . . . . .148

Глава 5. ОСНОВЫ МЕТОДОЛОГИИ АКТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ 
РИСКОМ ПРИ МОДЕРНИЗАЦИИ СНКУ  . . . . . . . . . . . . . . . . . . .152

5.1.  Общая схема решения задачи с позиции управления 
уровнем неопределенности   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .154
5.2.  Схема реализации методологии активного управления 
риском (неопределенностью) при разработке планов 
налоговых проверок  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .154
5.3.  Методы и подходы реализации схемы разработки 
планов налоговых проверок  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .156

V

5.3.1.  Идентификация налоговой неопределенности . . . . . . . . . . . . . . 156
5.3.2.  Формирование и оценка уровня неопределенности 
на основе априорной информации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159

5.4.  Предварительное уменьшение неопределенности 
и ее оценка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .162
5.4.1.  Предварительное уменьшение неопределенности  . . . . . . . . . . . 162
5.4.2.  Предварительный анализ и оценка уровня неопределенности 
исходной информации  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166
5.4.3.  Моделирование финансово-экономических показателей, 
предопределяющих уровень налогообложения  . . . . . . . . . . . . . . 172

5.5. Разработка оптимальных планов  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .174

5.6.  Оптимизация распределения контролеобеспечивающих 
ресурсов  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .177

Глава 6. ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ И ЭТАПЫ ПОСТРОЕНИЯ 
ЭКОНОМИКО-МАТЕМАТИЧЕСКОЙ МОДЕЛИ 
АНАЛОГОВО-УСРЕДНЕННОЙ ВЕЛИЧИНЫ НАЛОГА   . . . . . . .183

6.1.  Предпосылки для реализации критерия отбора 
налогоплательщиков на основе аналогово-усредненной 
величины в Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .183

6.2.  Алгоритмическая программа реализации отбора 
налогоплательщиков для выездной налоговой проверки 
по аналогово-усредненной величине критериев отбора   . . .185
6.2.1.  Алгоритм оценки отклонений декларируемых показателей 
от аналогово-усредненных . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186
6.2.2.  Принципиальная блок-схема, отражающая алгоритм отбора 
налогоплательщиков для выездной налоговой проверки  . . . . . 186
6.2.2.1.  Этап I. Кластеризация налогоплательщиков  . . . . . . . . . . . . . . . 186
6.2.2.2.  Этап II. Построение экономической модели . . . . . . . . . . . . . . . . . 192
6.2.2.3.  Этап III. Построение экономико-математической модели  . . . 197
6.2.2.4. Этап IV. Построение математической модели 
аналогово-усредненной величины . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203
6.2.2.5. Этап V. Формирование перечня налогоплательщиков 
для выездной налоговой проверки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204

Глава 7. МАТЕМАТИЧЕСКОЕ МОДЕЛИРОВАНИЕ 
АНАЛОГОВО-УСРЕДНЕННОЙ ВЕЛИЧИНЫ НАЛОГА 
(НАЛОГОВОЙ БАЗЫ)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .205

7.1.  Общая характеристика непараметрических моделей . . . . .205

7.2.  Модификация непараметрической модели . . . . . . . . . . . . . .206

7.3.  Тестирование модели  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .208
7.3.1.  Точность, устойчивость и адекватность модели. . . . . . . . . . . . . 209
7.3.2.  Программа проведения вычислительных экспериментов. . . . . 212
7.3.2.1.  Анализ зависимости объема выборки, гарантирующей 
заданную точность восстановления функции регрессии, 
от количества факторов и сложности функции  . . . . . . . . . . . 212
7.3.2.2.  Анализ зависимости объема выборки, гарантирующей 
заданную точность восстановления функции регрессии, 
от уровня стохастичности выходного показателя  . . . . . . . . . 213
7.3.2.3.  Проверка устойчивости модели к возмущению входных 
факторов и выходного показателя . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
7.3.3. Результаты тестирования модели . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214
7.3.4.  Сравнение нейросетевой и модифицированной 
непараметрической модели на примере группы 
строительных организаций   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218

VI

7.4.  Методы и алгоритмы уточнения модели с учетом 
структуры связи между факторами и показателями, 
а также точности исходной информации . . . . . . . . . . . . . . . .221
7.4.1.  Варианты уточнения модели отбора налогоплательщиков 
для выездной налоговой проверки   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221
7.4.2.  Уточнение модели расчета налоговых обязательств . . . . . . . . . 223
7.4.2.1.  Двухслойная структурная модель  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224
7.4.2.2.  Сравнение однослойной и двухслойной моделей 
при наличии априорной информации о точности 
измерения   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225
7.4.2.3.  Сравнение однослойной и двухслойной моделей 
при отсутствии априорной информации о точности 
измерения   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226
7.4.2.4.  Алгоритм построения двухслойной структурной модели  . . . 227

Глава 8. ПОСТРОЕНИЕ ОПТИМАЛЬНОГО ПЛАНА ВЫЕЗДНЫХ 
НАЛОГОВЫХ ПРОВЕРОК  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .229

8.1.  Основные расчетные формулы  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .231

8.2.  Метод решения оптимизационной задачи  . . . . . . . . . . . . . . .233

8.3.  Алгоритм синтеза оптимального плана выездных 
налоговых проверок  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .234

8.4.  Метод и алгоритм расчета оптимального плана 
выездных проверок с использованием коэффициента 
риска и дополнительных данных  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .240
8.4.1.  Расчетные формулы  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240
8.4.2.  Алгоритм расчета оптимального плана выездных налоговых 
проверок с использованием дополнительных данных   . . . . . . . 243

8.5.  Пример применения метода синтеза оптимального 
плана  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .244

8.6.  Методы разработки программы выездной налоговой 
проверки   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .252
8.6.1.  Применение непараметрической модели  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253
8.6.2.  Применение подмоделей для оценки объясняющих 
факторов  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255

Глава 9. ВЗАИМООТНОШЕНИЯ СТОРОН ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ
НАЛОГОВОГО КОНТРОЛЯ  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .257

9.1.  Нарушения законодательства Российской Федерации 
о налогах и сборах и ответственность 
за их совершение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .257
9.1.1.  Нормативное правовое регулирование ответственности 
за нарушение законодательства Российской Федерации 
о налогах и сборах . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257
9.1.2.  Виды и порядок применения санкций за нарушение 
законодательства о налогах и сборах  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258
9.1.3.  Общие условия привлечения к ответственности 
за налоговые правонарушения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260
9.1.4.  Состав административных правонарушений в сфере 
налогообложения, ответственность за которые установлена 
Кодексом Российской Федерации об административных 
правонарушениях  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263
9.1.5.  Состав налоговых преступлений, ответственность 
за которые предусмотрена Уголовным кодексом 
Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271

9.1.6.  Состав налоговых правонарушений, ответственность 
за которые установлена Налоговым кодексом Российской 
Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276

9.2.  Обжалование актов налоговых органов и действий 
или бездействия их должностных лиц  . . . . . . . . . . . . . . . . . .281
9.2.1.  Объекты обжалования  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282
9.2.2.  Административный способ защиты прав 
налогоплательщиков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284
9.2.3.  Судебный способ защиты прав налогоплательщиков  . . . . . . . . 286
9.2.4.  Судебные споры, возникающие по инициативе 
налоговых органов   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288

Заключение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .289

ПРИЛОЖЕНИЯ  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .290

Приложение  1  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .290

Приложение  2  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .295

Приложение  3  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .300
П. 3.1. Количественные меры неопределенности и рисков. . . . . . . . . . 300
П. 3.1.1. Оценка неопределенности типа А  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300
П. 3.1.2. Оценка неопределенности типа Б  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300
П. 3.1.3. Количественные меры риска  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302
П. 3.2. Аналитические методы отбора входных факторов. . . . . . . . . . . 303
П. 3.2.1. Выделение значимых входных факторов на основе 
оценки парных корреляционных отношений  . . . . . . . . . . . . . . . . 303
П. 3.2.2. Моделирование входных данных. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305
П. 3.3. Оценка устойчивости модели по входным данным  . . . . . . . . . . 306
П. 3.3.1. Косвенные измерения по детерминированной 
зависимости  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 306
П. 3.3.2. Косвенные измерения по регрессионной зависимости  . . . . . . . 307
П. 3.3.3. Косвенные измерения по смешанной 
(детерминированно-регрессионной) зависимости. . . . . . . . . . . . 308

Литература  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .310

VIII

Сведения об авторах

Введение и заключение написаны авторами совместно. Глава 1 
написана Н.Д. Бубликом, Д.Т. Зубаировым,  И.И. Лукиной, И.А. Паскачевым, А.Н. Романовым, А.Л. Тютиковым, Т.Н. Шашковой. Глава 2 — 
Н.Д. Бубликом,  И.И. Лукиной, К.В. Седовым, Т.Н. Шашковой. Глава 3 — И.И. Голичевым, С.П. Колчиным, Г.Ю. Савенко, Н.С. Саркисянц, 
Р.Х. Хафизовым. Глава 4 — С.А. Горбатковым, И.И. Голичевым, 
К.В. Седовым. Глава 5 — Н.Д. Бубликом, И.И. Голичевым, А.Н. Романовым, Р.Х. Хафизовым. Глава 6 — И.И. Лукиной, Т.Н. Шашковой. 
Глава 7 — И.И. Голичевым, И.В. Кобелевым, Я.А. Коренным, А.М. Солнцевым. Глава 8 — И.И. Голичевым. Глава 9 — А.Н. Романовым, 
А.Л. Тютиковым. Приложения составлены И.И. Голичевым, И.И. Лукиной и Т.Н. Шашковой.
Авторы выражают признательность Н.С. Поаншваль, М.В. Самойленко, Н.В. Чегодаевой за выполненные расчеты и подготовку рукописи 
к изданию.

IX

ВВЕДЕНИЕ

В условиях перехода на инновационный путь развития важнейшей социально-экономической проблемой становится необходимость 
создания налоговой системы, адекватной потребностям социально-экономического развития страны.
На современном этапе развития рыночных отношений в России существенно возрастают требования к организации налогового контроля, 
повышению уровня его методического обеспечения. В решениях ряда 
коллегий Министерства Российской Федерации по налогам и сборам 
(в дальнейшем — ФНС России при Минфине России) отмечалось, что 
наряду с наметившейся тенденцией роста уровня показателей, характеризующих эффективность контрольной работы налоговых органов, усиления их ориентации на качественное возрастание отдачи от камеральных 
проверок в процессе осуществления налогового контроля на основе использования эффективных механизмов сбора и обработки информации 
о налогоплательщиках для проведения выездных проверок актуальной 
проблемой остается совершенствование технологии планирования налогового контроля.
Современная деятельность налогоплательщиков характеризуется 
неопределенностью внешней и внутренней среды. Результатом данных 
тенденций является разброс выходных параметров экономической деятельности налогоплательщиков, что во многих случаях предопределяет 
высокий риск нерезультативности налоговых проверок. Задачи налогового контроля носят творческий характер, требуют применения обширных знаний, большого опыта и развитой интуиции специалиста. Поэтому переход к математической формализации этапов принятия решений, 
необходимость которого диктуется сложностью задач, наталкивается на 
ряд трудностей, связанных с проблемой моделирования плохо формализуемых ограничений.
Мировой опыт в области налогообложения, переход к постиндустриальной стадии развития общества, когда наибольшей ценностью становятся информация, уровень и темпы развития информационно-коммуникационных технологий, создают возможности для построения эффективного механизма налогового контроля. Но применяемые в настоящее 
время в ФНС России информационные технологии камеральных проверок, 
отбора налогоплательщиков для выездных проверок сводятся в основном 
к автоматизации мониторинга декларируемых отчетных данных, их анализу на логическую непротиворечивость в запросном режиме, когда каждый субъект налогообложения анализируется поочередно.
Основной недостаток существующих методик налогового контроля 
состоит в том, что вся технология планирования налоговых проверок 
носит субъективный характер. Кроме того, усложнение, диверсификация 
деятельности налогоплательщика, увеличение многообразия юридических 
аспектов совершаемых сделок между ними, повышение рискоемкости 
деятельности налогоплательщика, возрастание стохастичности состояния 
международной конкурентной среды — все это также увеличивает налоговую неопределенность.

X

В таких условиях необходимы новые технологии отбора налогоплательщиков и новые формы налогового контроля в целом.
Данная работа является логическим продолжением исследований 
[32, 34], в которых была сформулирована основная концепция о целесообразности перехода на компьютерную технологию камеральных проверок, 
в основе которой сопоставление показателей налоговых деклараций налогоплательщиков с соответствующими эталонными значениями.
В ходе дальнейших исследований были выявлены «узкие места» в 
технологии контроля полноты и правильности начисления налогов. 
В частности, таковым является отбор налогоплательщиков для выездной 
налоговой проверки.
В гл. 1 обозначены основные проблемы существующей налоговой 
системы России на современном этапе, определено место налогового 
контроля в системе налогового администрирования, показана роль 
автоматизированной информационной системы при осуществлении налогового контроля. Также в гл. 1 рассмотрены ключевые проблемы налогового контроля, в частности трудоемкость процесса проведения налоговых 
проверок и отсутствие четкого механизма отбора налогоплательщиков для 
проведения выездной налоговой проверки. Предложены основные направления решения этих проблем.
В гл. 2 поиск оптимальных решений поставленных задач осуществлен 
через анализ сущности налогового контроля. В качестве механизма реализации предложено рассмотреть налоговый контроль как искусственную 
систему с использованием морфологического подхода.
В гл. 3 на основе анализа зарубежного опыта проведения налогового 
контроля сделан вывод о том, что в развитых странах и в России до сих 
пор не разработана эффективная система отбора налогоплательщиков 
для осуществления углубленного налогового контроля. Авторы считают, 
что одним из ключевых факторов повышения результативно сти проверок 
является целенаправленный отбор организаций, где вероятность обнаружения нарушений представляется наиболее высокой.
В современных условиях развитие существующей системы налогового 
контроля сдерживается отсутствием достаточного количества достоверной 
информации об объекте. Поэтому для отбора налогоплательщиков к 
выездной налоговой проверке предложено использовать усредненные 
статистические данные однородной совокупности налогоплательщиков, 
т.е. статистическое моделирование деятельности однородной группы 
налогоплательщиков.
В гл. 4 показано, что любая экономико-математическая модель состоит из экономической части и математической надстройки. Построение 
экономической составляющей модели требует учета специфики исследуемого экономического процесса и поэтому не может быть полностью 
формализовано. Общий подход к построению математической надстройки экономико-математической модели для оценки налога (налоговой 
базы) представлен в разделе 4.4.2. В том же разделе дано объяснение, 
почему в качестве математической модели избран аппроксимативный 
вариант оценки регрессии.
Высокий уровень неопределенности задач налогового контроля, обусловленный большим разнообразием условий работы налогоплательщиков, 
неполнотой и неточностью исходной информации, а также недостаточной 

четкостью налогового законодательства, выдвигает необходимость учета 
и управления уровнем неопределенности в процессе решения задачи 
повышения эффективности налогового контроля, который рассмотрен 
в гл. 5.
В гл. 6 раскрыты основные принципы и этапы построения экономической составляющей модели для расчета аналогово-усредненной величины налога (налоговых обязательств), а также связи этой модели с налоговым контролем.
В гл. 7 излагается модифицированный вариант непараметрического 
оценивания регрессии. Модификация выражается в специальном выборе осредняющей функции, учете силы влияния факторов на выходной 
показатель, кластеризации и сращивания модели на стыках кластеров. 
Модификация была вызвана необходимостью повышения качества модели при дефиците наблюдений. Алгоритмическая и программная реализация предлагаемой модели опираются на использование программного 
продукта «Аппроксимация регрессионной зависимости (АРЗ)» (регистрационный номер 200661033).
Налоговый контроль и, в частности, выездные налоговые проверки 
преследуют в основном две цели: воспитание законопослушности налогоплательщиков и пополнение бюджета за счет взимания сокрытого налога. Эти цели тесно связаны между собой, и их достижение во многом 
зависит от эффективности выездных налоговых проверок, и прежде всего от точности идентификации потенциальных нарушителей налогового 
законодательства на стадии планирования проверок.
В гл. 8 предлагается новый подход к формированию плана выездных 
налоговых проверок, который состоит в сравнении декларированного Y~ 

и расчетного  Y^  значений налоговых обязательств или налоговой базы.
В гл. 9 рассмотрены вопросы нарушения законодательства Российской 
Федерации о налогах и сборах, порядок обжалования актов налоговых 
органов и ответственность за их совершение.
В приложениях приведены распределение функций и разграничение 
полномочий Минфина России и Федеральной налоговой службы России, 
дан анализ определений «налоговый контроль», трактуемых различными 
авторами в современной экономической теории. Более детально рассмотрена оценка неопределенности и риска, возникающих при отборе налогоплательщиков для выездной налоговой проверки.

Глава 1
НАЛОГОВЫЙ КОНТРОЛЬ И ПУТИ 
ЕГО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

Развитие рыночных отношений в России, структурная перестройка экономики вызвали рост числа юридических лиц, расширение их экономических связей. Но макроэкономическая нестабильность, кризис 
платежной системы (1990-е гг.), падение объемов производства в переходный период привели к ухудшению финансового положения хозяйствующих субъектов, невозможности ими своевременно и в полном объеме рассчитываться по своим обязательствам перед государством. Данные 
факторы выработали у отдельных налогоплательщиков своеобразную 
привычку (менталитет) уклонения от уплаты налогов в полном объеме.
В связи с этим остается актуальной проблема предотвращения несоблюдения налогового законодательства налогоплательщиками, в частности их уклонение как от постановки на учет в налоговых органах, так 
и от уплаты налогов.
В этих условиях для формирования налоговых доходов бюджетной 
системы Российской Федерации определяющую роль играет эффективный 
налоговый контроль.
Контроль налоговых органов за полнотой и своевременностью исчисления и уплаты налогов в бюджет, за соблюдением налогоплательщиками платежной дисциплины является неотъемлемым условием нормального функционирования любой налоговой системы, обеспечения стабильности доходной базы бюджетов всех уровней. В условиях переходной 
рыночной экономики значение налогового контроля особенно велико.
Выбор путей повышения эффективности налогового контроля является одной из наиболее актуальных задач, которые предстоит решить 
проводимой в настоящее время программе реформирования налоговой 
системы страны.
Поиску вариантов решения этой задачи посвящено данное исследование.

1.1. 
Структура налоговой системы и проблемы 
ее развития

Сегодняшняя Россия переживает этап экономических реформ, 
связанных со становлением рыночных принципов хозяйствования в стране и возникновением налоговых отношений. Ведущее место при этом 
отводится развитию налоговой системы. Одним из основных элементов 
данного этапа выступает реформирование налогового законодательства. 
От того, каким оно будет, зависит развитие российской экономики в 
ближайшем будущем.
Что же понимается под налоговой системой? Среди ученых, занимающихся решением проблем налогообложения, не существует единого 
мнения в определении данного термина. Понятие «налоговая система» 
трактуется в науке по-разному.

По мнению одних авторов, это «совокупность взаимосвязанных налогов, взимаемых в стране, форм и методов налогообложения, сбора и использования налогов, а также налоговых органов»; по мнению других — 
«совокупность предусмотренных налогов, принципов, форм и методов их 
установления, изменения или отмены, уплаты и применения мер по обеспечению их уплаты, осуществления налогового контроля, а также привлечения к ответственности и мер ответственности за нарушение налогового 
законодательства» [76].
Н.И. Химичева предлагает налоговую систему рассматривать в узком 
и широком смысле: в узком — как систему налогов, устанавливаемую 
законодательством, в широком — как систему налогов и сборов, исходя 
из различных классификационных признаков (например, субъектного 
состава, характера использования, формы возложения налогового бремени) [91].
И.И. Кучеров указывает, что налоговая система может быть определена как основанная на определенных принципах система, урегулированная нормами права общественных отношений, складывающихся в 
связи с установлением и взиманием налогов и сборов [59]. В качестве 
элементов налоговой системы автор предлагает рассматривать не только 
налоги и сборы, но и налогооблагающих субъектов, а также действующие 
от их имени налоговые (таможенные) органы, органы государственных 
внебюджетных фондов, сборщиков налогов, налогоплательщиков и налоговых агентов, а также их права и обязанности.
Автор учебного пособия «Налоговое право» С.Г. Пепеляев под налоговой системой понимает совокупность налогов, обладающую организационно-правовым и экономическим единством. Правда, здесь же обнаруживается определенное противоречие в понимании указанных понятий.
В указанной работе отмечается, что понятие «система налогов» не 
стоит путать с понятием «налоговая система», указывая, что налоговая 
система государства — это совокупность установленных в государстве 
существенных условий налогообложения. Такая противоречивость в суждениях довольно характерна для юридической науки, так как в законодательстве Российской Федерации в настоящее время отсутствует нормативно определенное понятие «налоговая система».
Толковый словарь русского языка определяет систему как определенный порядок в расположении и связи действий, форму организации чеголибо, нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимосвязи частей.
Система налогов и сборов представляет собой определенную группу, 
совокупность обязательных платежей и взносов, а налоговая система 
включает в себя весь спектр отношений, возникающих в связи с налогообложением.
Можно сделать вывод, что понятия «налоговая система» и «система 
налогов» соотносятся, как общее с частным [53].
Подводя итог, отметим, что в связи с тем, что законодательно не 
определен термин «налоговая система» и современные ученые не пришли 
к общему мнению по этому вопросу, предлагаем для целей данной работы ввести свое определение налоговой системы.
Налоговая система — это единая взаимосвязанная совокупность законодательно предусмотренных налогов и сборов, взимаемых государством с 

физических и юридических лиц в обязательном порядке, совокупность принципов, форм, методов налогообложения, а также налоговых органов и 
правового поля функционирования налогов.
Рассмотрим структуру налоговой системы с позиции выбранного определения, т.е. охарактеризуем каждый элемент, формирующий налоговую систему.
Налоговые системы большинства стран складывались столетиями под 
воздействием различных экономических, политических и социальных 
условий. Поэтому вполне естественно, что налоговые системы разных 
стран отличаются друг от друга: по видам и структуре налогов, ставкам 
налогов, способам взимания, фискальным полномочиям органов власти 
разного уровня, масштабам и количеству предоставляемых льгот, ряду 
других важнейших признаков. Вместе с тем для всех стран существуют 
общие принципы, позволяющие создать достаточно оптимальные налоговые системы. Эти принципы многообразны и многочисленны, в то же 
время в их числе можно выделить наиболее важные [76].
В первую очередь необходимо указать на принцип равенства и справедливости. Распределение налогового бремени должно быть равным, 
т.е. каждый налогоплательщик должен вносить справедливую долю в 
государственную казну.
И юридические, и физические лица должны принимать материальное 
участие в финансировании потребностей государства соизмеримо доходам, 
получаемым ими под покровительством и при поддержке государства, 
но обложение налогами должно быть всеобщим и равномерно распределяться между налогоплательщиками.
В мировой практике существуют два подхода к реализации принципа 
равенства и справедливости. Первый подход состоит в обеспечении выгоды налогоплательщика. Согласно этому подходу уплачиваемые налоги 
соответствуют тем выгодам, которые налогоплательщик получает от услуг 
государства, т.е. налогоплательщику возвращается часть уплаченных налогов путем выплат из бюджета различного рода компенсаций, трансфертов, финансирования образования, здравоохранения и др. Таким 
образом, в данном случае имеет место связь указанного подхода со структурой расходов бюджета.
Второй подход к реализации принципа равенства и справедливости 
заключается в способности налогоплательщика платить налоги. В данном 
случае этот подход не привязан к структуре расходов бюджета, ведь каждый платит свою долю в зависимости от платежеспособности.
В построении налоговых систем эти два подхода, как правило, сочетаются, что обеспечивает наиболее благоприятные условия для реализации указанного важнейшего принципа построения налоговой системы.
Многие ученые и практики выделяют принцип эффективности налогообложения, который вобрал в себя ряд достаточно самостоятельных 
принципов, объединенных общей идеологией эффективности:
• налоги не должны оказывать влияние на принятие экономических 
решений или, по крайней мере, такое влияние должно быть минимальным;
• налоговая система должна содействовать проведению политики стабилизации и развитию экономики страны;

• недопустимо устанавливать налоги, нарушающие единое экономическое пространство и налоговую систему страны. Поэтому не имеют 
права на существование налоги, которые могут прямо или косвенно 
ограничивать свободное перемещение в пределах территории страны 
товаров (работ, услуг) или финансовых средств либо иначе ограничивать или создавать препятствия не запрещенной законом экономической деятельности физических лиц и организаций. В частности, 
не могут устанавливаться налоги, ограничивающие перемещение физических лиц, товаров (работ, услуг) между разными субъектами Федерации либо муниципальными образованиями, вывоз капитала за 
пределы субъекта Федерации или муниципального образования либо 
ограничивающие капиталовложения в пределах другого субъекта Федерации или муниципального образования страны;
• налоговая система призвана исключать возможность экспорта налогов. В связи с этим не должны устанавливаться региональные либо 
местные налоги для формирования доходов какого-либо субъекта 
Федерации или муниципального образования в стране, если их уплата переносится на налогоплательщиков других субъектов Федерации 
или муниципальных образований;
• налоговая система не должна допускать произвольного толкования, 
но в то же время должна быть понята и принята большей частью 
общества. Налог, который налогоплательщик обязан платить, должен 
быть определен точно, а не произвольно: время, способ и сумма платежа должны быть заранее известны налогоплательщику. Не может 
допускаться толкование налогового законодательства налоговым чиновником;
• налоговая система обязана обеспечить максимальную эффективность 
каждого конкретного налога, что выражается в низких издержках государства и общества на сбор налогов и содержание налогового аппарата. Иными словами, административные расходы по управлению 
налоговой системой и соблюдению налогового законодательства должны быть минимальными.
Важное значение при формировании налоговой системы имеет принцип 
универсализации налогообложения.
Суть его можно выразить двумя взаимосвязанными требованиями:
1) предъявление одинаковых требований к эффективности хозяйствования конкретного налогоплательщика вне зависимости от форм 
собственности, субъекта налогообложения, его отраслевой или иной 
принадлежности. Иными словами, не допускается установление дополнительных налогов, повышенных либо дифференцированных ставок налогов или налоговых льгот в зависимости от формы собственности, организационно-правовой формы организации, гражданства 
физического лица, а также от государства, региона или иного географического места происхождения уставного (складочного) капитала 
(фонда) или имущества налогоплательщика. Кроме того, налоги не 
могут устанавливаться либо различно применяться исходя из политических, экономических, этнических, конфессиональных или иных 
подобных критериев;
2) обеспечение одинакового подхода к исчислению налогов вне зависимости от источника или места образования дохода или объекта обложения.