Территориальная организация местного самоуправления Российской Федерации

Министерство образования и науки Российской Федерации
Сибирский федеральный университет

Л.А. Шарнина

Территориальная организация  
местного самоуправления  
Российской Федерации

Монография

Красноярск
СФУ 
2012

УДК 342.25(470)
ББК 67.400.7
Ш263

Рецензенты: С.А. Авакьян, заслуженный деятель науки РФ, доктор 
юридических наук, профессор 
К.В. Черкасов, доктор юридических наук, доцент 

Шарнина, Л.А.
Ш263 Территориальная организация местного самоуправления Российской Федерации / Л.А. Шарнина. – Красноярск: Сиб. федер. 
ун-т, 2012. – 168 с.
 
ISBN 978-5-7638-2593-0

Монография посвящена комплексному изучению территориальной организации 
местного самоуправления Российской Федерации. В ней определяются сущность и социальная основа территориальной организации местного самоуправления, производится 
соотношение муниципально-территориального и административно-территориального 
делений, исследуются структура муниципально-территориального деления, критерии 
определения границ муниципальных образований, процесс определения границ муниципальных образований.
Для широкого круга читателей – лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих, научных сотрудников, 
преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов и факультетов, а также тех, 
кто интересуется проблемами территориальной организации власти в России.

УДК 342.25(470)
ББК 67.400.7

ISBN 978-5-7638-2183-3 
© Сибирский федеральный 
университет, 2012

Научное издание
Шарнина Любовь Александровна
Территориальная организация местного самоуправления Российской Федерации

Редактор Е.Г. Иванова. Корректор Э.А. Королькова 
Компьютерная верстка И.В. Гревцовой

Подписано в печать 10.10.2012. Формат 60х84/16. Бумага тип. Печать офсетная.
Усл. печ. л. 10,5. Тираж 100 экз. Заказ 8146.
Редакционно-издательский отдел БИК СФУ, 660041, г. Красноярск, пр. Свободный, 79
Тел/факс (391) 206-21-49, e-mail: rio@lan.krasu.ru
Отпечатано полиграфическим центром БИК СФУ, 660041
г. Красноярск, пр. Свободный, 82а   Тел/факс (391)206-26-58, 206-26-49
E-mail: print_sfu@mail.ru;  http://lib.sfu-kras.ru

Оглавление

Введение .....................................................................................................................4

Глава 1. Теоретическая основа территориальной организации 
местного самоуправления .....................................................................................5
1.1. Сущностные признаки территориальной организации местного самоуправления ...........................................................................................5
1.2. Территориальная общность как субъект местных интересов: 
единство объективных и субъективных факторов ....................................16
1.3. Типы территориальных общностей и связей и между ними .............25

Глава 2. Муниципально-территориальное деление ......................................33
2.1. Понятие муниципально-территориального деления: проблема отграничения от административно-территориального деления ........33
2.2. Структура муниципально-территориального деления ......................51
2.3. Критерии определения границ муниципальных образований .........72

Глава 3. Процесс определения границ муниципальных образований ......99
3.1. Понятие и стадии процесса определения границ муниципальных образований.............................................................................................99
3.2. Выражение инициативы муниципально-территориальных изменений и ее рассмотрение компетентными органами ..........................107
3.3. Формы выявления и учета мнения населения ...................................116

Заключение ...........................................................................................................142

Список литературы.............................................................................................149

Введение

Вопросы территориальной организации местного самоуправления все годы становления местного самоуправления в нашей стране 
остаются одними из актуальных и спорных, вызывают оживленные 
дискуссии в кругах научных и практических работников. Несмотря 
на довольно высокий интерес к этим вопросам, свидетельством чего 
являются многочисленные исследования, включая диссертационные, 
монографические и специально-прикладные, приходится констатировать несоответствие научной разработки проблем территориальной 
организации местного самоуправления их актуальности.
«Территориальные» отношения не носят самостоятельного характера, они призваны «обслуживать» основные политические отношения, связанные с осуществлением местного самоуправления. Исходя 
из этого и должна определяться сущность территориальной организации местного самоуправления, а на ее основе – положения, подлежащие учету при юридической нормировке и правоприменении. Однако 
сущностные признаки, выдвинутые в дореволюционный период отечественной юриспруденции и не получившие в свое время должного развития из-за перехода к социалистической концепции местной государственной власти, все еще не освоены российской юридической теорией 
и практикой. Современные авторы, как правило, повторяют характеристики, выработанные в советский период для административнотерриториального деления, не учитывая, что их содержание требует 
пересмотра с учетом изменения природы местной власти.
Такое состояние разработанности в науке вопросов территориальной 
организации местного самоуправления, безусловно, сказывается на качестве нормативно-правового регулирования. Нормы действующего российского законодательства концептуально не выдержаны и не представляют 
внутренне согласованной системы: в них немало пробелов, внутренних 
противоречий, некоторые из них невозможно применить на практике.
В этой связи основная задача настоящей монографии – разработка 
целостной концепции территориальной организации местного самоуправления, соответствующей современным условиям. Другая задача – 
осуществление концептуально точного комментирования федерального 
и регионального законодательства по вопросам территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального 
устройства в целях обеспечения его верного понимания и применения.

Глава 1

Теоретическая основа  
территориальной организации  
местного самоуправления

1.1. Сущностные признаки территориальной организации  
местного самоуправления

Территориальная организация местного самоуправления относится к разряду правовых явлений, выступающих в форме положительного права, а также урегулированных правовыми нормами общественных отношений1.

1 Для обозначения данного правого явления в юридической литературе также используются следующие наименования: «территориальные основы местного самоуправления» (Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997; Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. М., 
1997; Баранчиков В.А. Право местного самоуправления Российской Федерации. 
М., 1999; Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999; Постовой Н.В. Территориальная основа местного самоуправления // Местное право. 2001. № 8; Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999; Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999; Бондарь Н.С., Авсеенко В.И., Бочаров С.Н. 
и др. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2002); «территориальные 
пределы местного самоуправления» (Тимофеев Н.С. Территориальные пределы местного самоуправления. М., 2007); «административно-территориальное 
устройство» (Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996; Саломаткин 
А.С. Административно-территориальное устройство РФ (вопросы теории и практики). М., 1995; Колосов В.А., Мироненко Н.С. Геополитика и политическая география. М., 2001; Лапин В.А., Любовный В.Я. Реформа местного самоуправления 
и административно-территориальное устройство. М., 2005); «муниципально–
территориальное устройство» (Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право 
России. М., 1999; Княгинин К.Н. Муниципально-территориальное устройство: 
опыт прочтения положений федерального законодательства // Ученые записки 
Юридического института Красноярского государственного университета: Вып. 
1. Красноярск, 2001) и др. На наш взгляд, более приемлемым является понятие 
«территориальная организация местного самоуправления». Оно позволяет отграничить вопросы территориальной организации местного самоуправления от 
вопросов территориальной организации государственной власти, исключает путаницу в вопросе о предмете правового регулирования, которая возможна при 

Глава 1. Теоретическая основа территориальной организации местного самоуправления

Положительные законы являются произведениями человеческой 
воли, однако законодатель при определении прав и обязанностей 
подчиняющихся его велениям лиц не может черпать руководящие 
начала из самого положительного права. Для этого нужны иные, 
высшие, соображения. Эти высшие соображения применительно к 
территориальной организации местного самоуправления должны состоять в обеспечении идеи местного самоуправления. Территориальная организация местного самоуправления, выступая одной из составляющих организации местного самоуправления, не может быть 
ничем иным, кроме как проявлением ее сущности. Несомненно, это 
проявление должно быть специфическим, отражающим территориальный аспект организации местного самоуправления. Внутренняя 
природа и свойства местного самоуправления должны отражаться в 
ней сквозь призму территории. Поэтому установление сущностных 
признаков территориальной организации местного самоуправления 
должно происходить через определение сущности самого местного 
самоуправления.
Способ определения сущности явления был установлен еще Платоном в «теории идей». Он состоит в том, чтобы выхватить из потока 
становления нечто незыблемое, добраться через мысленное разделение до некоего неделимого (диалог «Федр», 277 b-c). Руководствуясь 
этим платоновским методом, можно установить, что сущность местного самоуправления кроется в тех особенностях организации самоуправления, которые составляют основу его самостоятельности от государственной администрации. Таких особенностей две: одна связана 
с компетенционными характеристиками местного самоуправления; 
другая отражает функциональный аспект демократического управления на местах.
Первая составляющая сущности местного самоуправления вытекает из понятия «вопросы местного значения», или «местные дела», 

использовании термина «территориальные основы местного самоуправления» 
из-за многозначности слова «основы», и, наконец, не нарушает преемственности, сложившейся в науке конституционного права по использованию термина 
«устройство» (к «устройственным» признакам относятся правовой статус целого 
и отдельных его частей, а также характер их взаимосвязей; связи же низовых 
и вышестоящих муниципальных образований, а также всех муниципальных образований с субъектом Федерации в состав рассматриваемого нормативного образования не включаются).

1.1. Сущностные признаки территориальной организации местного самоуправления

используемого как отечественной1, так и зарубежной2 теорией и практикой для обозначения сферы деятельности местного самоуправления3. Исходным понятием для их определения являются интересы, 
вытекающие из факта общения людей на определенном ограниченном 
пространстве и состоящие в удовлетворении на месте всех основных 
потребностей жителей.
Впервые в юридической науке вопрос о местных интересах и вытекающих из них местных делах был поставлен в 1789 году французом 
Турэ в докладе в Национальном собрании Франции по законопроекту 
о коммунальном управлении4.
Впоследствии эти вопросы получили свое развитие в различных 
теориях местного самоуправления. Следует отметить, что наличие 
такого основания самостоятельности местного самоуправления признавалось сторонниками как общественной, так и государственной 
теорий местного самоуправления. К примеру, видный представитель 
общественной теории князь А.И. Васильчиков в своем труде «О самоуправлении» писал: «…при каких бы то ни было формах правле
1 См.: Васильчиков А.И. О самоуправлении. Т. I. СПб., 1870. С. 6; Курчинский М.А. 
Муниципальный социализм и развитие городской жизни. СПб., 1907. С. 30-31; Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России. М., 1910. С. 146-147; Барабашев Г.В. 
Местное самоуправление. М., 1996. С. 292; Выдрин И.В. Местное самоуправление в 
Российской Федерации: от идеи к практике (Конституционно-правовой аспект). Екатеринбург, 1998. С. 39-40; Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление 
в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2002. С. 26 и др.
2 См.: Stein L. von. Verwaltungslehre. Berlin. 1869. S. 42: Burdeau G. Traité de science politique. T. 2. Paris. 1949. P. 362-364; Маунц Т. Государственное право Германии (ФРГ и 
ГДР). М., 1957. С. 295; Серебренников В.П. Местное управление и самоуправление 
Франции. Минск, 1981. С. 13; Тимофеев Н.С. Коммунальное право ФРГ. М., 1982. С. 
56 и др. 
3 В советский период отечественной юриспруденции вопросы местного значения 
рассматривались как компетенционная основа деятельности местных органов государственной власти — местных Советов. Поскольку все Советы имели единую 
политико-правовую природу, являлись представительными органами государственной власти и действовали в соответствии с принципом демократического централизма, местные органы власти должны были решать дела местного значения исходя из 
местных и общегосударственных интересов. См. об этом: Лепешкин А.И. Местные 
органы государственной власти // Лепешкин А.И., Ким А.И., Мишин Н.Г., Романов 
П.И. Курс советского государственного права. Т. 2. М., 1962. С. 519; Авакьян С.А. 
Правовое регулирование деятельности местных Советов. М., 1974. С. 14; Авакьян 
С.А. Правовое регулирование деятельности Советов (конституционные основы, теория, практика). М., 1980. С. 11; Шеремет К.Ф. Местные органы государственной власти и управления // Советское государственное право. М., 1985. С. 412 и др.
4 Ясунас В.А. Основы местного самоуправления. М., 1998. С. 4.

Глава 1. Теоретическая основа территориальной организации местного самоуправления

ния, при всяком центральном правительстве – представляется целый 
разряд дел, коим не может непосредственно заведывать никакое правительство… Во всех странах и у всех народов, кроме высших государственных и династических интересов, есть еще и много других 
скромных нужд и польз, которые должны быть удовлетворены на местах, по местным соображениям и местным сведениям, и совершенно 
независимо от политических целей и видов: ставить починку мостов, 
исправление дорог, призрение бедных, продовольствие голодных в 
зависимость от того же начальства, которое объявляет войну, заключает трактаты, издает законы и заправляет финансами, значит смешивать два действия, требующие совершенно различных способностей; от этого смешения происходит, что во всех централизованных 
государствах местные интересы приносятся в жертву общим и совершенно теряются из виду»1.
Б.Н. Чичерин, придерживающийся уже государственной теории 
местного самоуправления, отмечал, что «государство ведает совокупные интересы, которым подчиняются частные, но последние сохраняют свою относительную самостоятельность»2, «отдельные местности 
имеют свои особенные нужды, которые лучше всего удовлетворяются 
местным самоуправлением»3.
А.Д. Градовский, хотя и отмечал, что «нет ничего бесплоднее, 
как искать для самоуправления какую-либо особую почву и стараться построить эту систему путем тщательного разграничения интересов местных и государственных»4, также использовал конструкцию 
«местных польз и нужд». Он писал: «Исходной точкою для определения местных польз и нужд может быть принят круг интересов, 
непосредственно, так сказать, вытекающих из факта общения известной массы людей, на определенном, более или менее ограниченном пространстве земли. Этими интересами являются прежде всего 
хозяйственные пользы и нужды… Заведывание имуществом, принадлежащим общине или иному местному союзу, содержание улиц 
и дорог, не имеющих общегосударственного значения, устройство 

1 Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных 
земских и общественных учреждений. Т. I. СПб., 1869. С. 5-6.
2 Чичерин Б.Н. Государство и земство // Чичерин Б. Вопросы политики. М., 1903.  
С. 83.
3 Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1899. С. 759.
4 Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Т. III. Органы местного 
управления. Ч. 1. СПб., 1883. С. 26.

1.1. Сущностные признаки территориальной организации местного самоуправления

благотворительных учреждений и больниц, сооружение водопроводов и устройство освещения – таковы предметы, которые без особого 
затруднения могут быть признаны вопросами чисто местного интереса. Если мы прибавим к этому право раскладки государственных 
налогов и установления сборов, необходимых на местные потребности, то круг «местных задач» будет приблизительно исчерпан»1. В 
отношении иных предметов, представляющих собой местные пользы 
и нужды, А.Д. Градовский полагал весьма затруднительным проведение границы, отграничивающей их от государственных интересов 
(народное образование, обеспечение народного здравия и продовольствия). Исходя из этого он рассматривал местные дела как выделенные по закону из круга общегосударственных задач и признанные за 
интересы местные.
Согласимся с мнением А.Д. Градовского, поскольку оно более верное и отражающее действительное значение местных дел и местных 
интересов.
Однако для нашего исследования важен не столько вопрос о характере вопросов местного значения, являются ли они собственными 
делами местного сообщества или делами государства, сколько вопрос 
об обособленном их положении в числе прочих дел. И здесь ответ 
очевиден: их обособление обусловлено тем, что, во-первых, местные 
дела ближайшим образом затрагивают интересы местного сообщества. Правительство же, хотя и относится к ним небезразлично, но, 
как отмечал А.И. Елистратов, «ближайшим образом не заинтересовано в судьбе этих дел»2. Во-вторых, это дела, которые объективно могут быть решены силами местного сообщества без прибегания к помощи государственной администрации. В-третьих, это дела, которые 
исторически были закреплены за местным сообществом3. Указанные 
соображения учтены Федеральным конституционным и Федеральным административным судами Германии4. В настоящее время они 

1 Там же. С. 27.

2 Елистратов А.И. Основные начала административного права. Изд. 2-е. М., 1917.  
С. 26.
3 Напр., ликвидация отходов как коммунальная задача возникла в Германии еще в 
средневековых городах (см.: Handwoerterbuch der Raumordung. Hannover. 1995. S.12).
4 Названные критерии отмечаются, в частности, в решениях Федерального конституционного суда: Постановлении по делу о Законе о муниципальных выборах в земле 
Северный Рейн-Вестфалия (BverfGE 6, S. 116); Решении по делу о саарландском Законе о муниципальных выборах (BverfGE 11, S. 273); Решении «Растеде» (BverfGE 
79, S. 127 ff.).

Глава 1. Теоретическая основа территориальной организации местного самоуправления

считаются в Германии общепризнанными признаками «дел местного 
сообщества»1.
Местные интересы состоят в благоустройстве мест проживания и социальном благосостоянии граждан. По определению профессора З.Г. Френкеля, к общему благоустройству относятся все те 
стороны устройства города, вся та часть его материальной культуры, которая назначением своим имеет обратить город в общее 
жилище – здоровое, безопасное и, по возможности, долговечное, 
прочное, красивое и уютное2. Все это в совокупности составляет 
особый интерес совместно проживающего на общей территории сообщества людей. Особенность заключается в его локальности, в его 
значимости исключительно для лиц, совместно проживающих на 
ограниченной территории. Это качество сближает его с интересом 
«кооперативным»3.
Местные интересы, как и вообще всякие интересы, по верному 
замечанию Рудольфа фон Иеринга, «это суть жизненные требования 
(Lebensbedingungen) в широком смысле»4. Характеристическая особенность жизненных требований, составляющих местные интересы, 
состоит в том, что они носят не частный и даже не общий, а общественный характер.
Различие указанных видов интересов хорошо сформулировано 
В.Н. Лешковым. Частный интерес, – писал он в 1865 году, – касается 
отдельных лиц, а потому имеет всегда значение исключительно этому 
лицу принадлежащего блага. Общий интерес всегда есть сумма или 
известное сложное количество интересов частных. Общественный же 
интерес принадлежит не отдельным лицам, а обществу или их идеальному единству5.

1 Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления 
федеративного государства: Значение опыта ФРГ для России. Иркутск, 2001.  
С. 173.
2 Френкель З.Г. Основы общего городского благоустройства. М., 1926. С. 10-21. 
3 Говоренкова Т.М. Читаем Велихова вместе. М., 1999. С. 90.
4 Иеринг Р. Интерес и право. Ярославль, 1880. С. 83.
5 Лешков В.Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по «Положению»  
1864 г., Января 1. М., 1865. С. 22.

1.1. Сущностные признаки территориальной организации местного самоуправления

На территориальную общность1, или местное сообщество2 (тер
1 Термин «территориальная общность» впервые появился в отечественной социологической литературе в середине 60-х годов прошлого века. Своим возникновением исследования социально-территориальной структуры общества обязаны феномену существенных территориальных различий в условиях жизнедеятельности внутри региона, 
выявленному при изучении сельско-городской миграции. Внимание исследователей 
привлек факт, что в территориальном плане сельская местность не является однородной: различия в условиях жизнедеятельности, порождаемые особенностями места жительства, зачастую более существенны, чем в целом между городом и деревней. Факт 
проживания в том или ином типе поселений становится важнейшим фактором социальной дифференциации жителей, порождающим специфический (территориальный) 
аспект социальных неравенств. Причем в противовес принятой в тот период в отечественной общественной науке точке зрения о движении к социальной однородности 
и преодолении существенных социальных различий исследования выявили тенденцию к усилению специфики территориальных объектов, которая повлекла за собой 
увеличение территориального многообразия жизненных условий и усиление социальной дифференциации (См. об этом: Горяченко Е.Е., Иванова Т.Ю. Социальная база 
местного самоуправления //Сибирская деревня в период трансформации социальноэкономических отношений. Новосибирск, 1996; Горяченко Е.Е. Территориальная общность в изменяющемся обществе // http://ieie.nsc.ru/∼rokos/nesch/GLGOR.html).
 
О понятии территориальной общности см.: Щепаньский Я. Элементарные понятия 
социологии: пер. с польск. М., 1969. С. 160; Борщевский Н.В., Успенский С.В., Шкаратян О.И. Город: Методологические проблемы комплексного социального и экономического планирования. М., 1975. С. 98; Межевич М.Н. Социальное развитие и 
город. М., 1979. С. 26; Шкаратян О.И. Городская территориальная общность и ее воспроизводство // Этносоциальные проблемы города. М., 1986. С. 12-13; Этносоциальные проблемы города. М., 1986. С. 20; Яницкий О.Н. Территориальные общности в 
экологической структуре города // Проблемы развития социально-демографических 
групп и социально-территориальных общностей. М., 1986. С. 68; Ткаченко А.А. Территориальная общность в региональном развитии и управлении. Тверь, 1995. С. 19; 
Заборова Е.Н. Городские пространственные группы как разновидность социальных 
групп // Региональная экономика и региональная политика: Сборник научных трудов. Екатеринбург, 1997. Вып. 3. С. 201-202.
2 Термин «местное сообщество» впервые получил законодательное закрепление в Законе 
«О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. (Ведомости Съезда народных 
депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29). Он активно использовался 
при разработке Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В проекте, внесенном Президентом РФ, а также в проекте депутатов И.В. Муравьева, З.И. Саетгалиева, Л.В. Олейника и др. местное 
сообщество рассматривалось как особый субъект права на местное самоуправление (см.: 
Проект Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (внесен Президентом РФ) // Шугрина Е.С. Муниципальное право. Новосибирск, 1995. С. 169-188; Проект Федерального закона «Об общих 
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (внесен 
депутатами И.В. Муравьевым, З.И. Саетгалиевым, Л.В. Олейник и др.) // Российская газета. 1995. 14 янв.). Федеральным законодателем этот термин все же не был воспринят. 
Но в законодательной практике субъектов РФ он используется (Костромская область,