Право собственности на землю

Право собственности
на землю

Ïîä ðåäàêöèåé Ï.Â. Êðàøåíèííèêîâà

Постатейный комментарий 
главы 17 Гражданского кодекса 
Российской Федерации

ÊÎÌÌÅÍÒÀÐÈÈ Ê ÃÐÀÆÄÀÍÑÊÎÌÓ ÊÎÄÅÊÑÓ 

ÐÎÑÑÈÉÑÊÎÉ ÔÅÄÅÐÀÖÈÈ

ÌÎÑÊÂÀ 2010

Ê 15-ëåòèþ âñòóïëåíèÿ â ñèëó ÷àñòè ïåðâîé 
Ãðàæäàíñêîãî êîäåêñà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè

УДК 341
ББК 67.404
Серия основана в 2008 году
          П 68

П 68
       Право собственности на землю: Постатейный
комментарий главы 17 Гражданского кодекса Российской Федерации / Под ред. П.В. Крашенинникова. –
М.: Статут, 2010. – 160 с. (Комментарии к Гражданскому кодексу Российской Федерации.)

ISBN 978-5-8354-0632-6 (в обл.)

В настоящем издании предлагается постатейный
комментарий главы 17 «Право собственности и другие
вещные права на землю» Гражданского кодекса Российской Федерации.
В работе анализируются акты гражданского, земельного законодательства, законодательства о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и
сделок с ним и другие нормативные акты, а также судебная практика по состоянию на 1 января 2010 г.
Издание предназначено для студентов, аспирантов и
преподавателей юридический вузов, судей, адвокатов,
сотрудников Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, а также риэлтеров,
сотрудников юридических служб организаций, а также
лиц, обладающих земельными участками на праве собственности.

ISBN 978-5-8354-0632-6
УДК 341
ББК 67.404

© Коллектив авторов, 2010
© Издательство «Статут», редподготовка, оформление, 2010

Авторы комментария

3

Авторы комментария

Авторы комментария

Андропов Вадим Владимирович, заместитель директора
Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии – ст. 283 (в соавт. с И.Б. Мироновым);
284–286.

Жернаков Дмитрий Владимирович, доцент кафедры гражданского права Уральской государственной юридической
академии, кандидат юридических наук – ст. 268–273, 278.

Гонгало Бронислав Мичиславович, заведующий кафедрой
гражданского права Уральской государственной юридической академии, директор Уральского филиала Российской
школы частного права, доктор юридических наук, профессор – ст. 262, 263.

Крашенинников Павел Владимирович, председатель Комитета Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству, доктор
юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации – вступ. слово, ст. 260; 261 (в соавт. с О.А. Рузаковой).

Манылов Игорь Евгеньевич, заместитель министра экономического развития Российской Федерации, кандидат
юридических наук – ст. 287.

Право собственности на землю

4

Миронов Илья Борисович, руководитель аппарата Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству, кандидат юридических наук – ст. 279–282; 283 (в соавт. с В.В. Андроповым).

Михеева Лидия Юрьевна, заместитель руководителя аппарата Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по гражданскому, уголовному,
арбитражному и процессуальному законодательству, доктор
юридических наук, профессор – ст. 265–267, 274–277.

Рузакова Ольга Александровна, главный советник аппарата Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по гражданскому, уголовному,
арбитражному и процессуальному законодательству, доктор
юридических наук – ст. 261 (в соавт. с П.В. Крашенинниковым); 264.

Вступительное слово

5

Вступительное слово

ВСТУПИТЕЛЬНОЕ СЛОВО

«Граждане и их объединения вправе иметь в частной
собственности землю», – провозглашает Конституция
Российской Федерации (ч. 1 ст. 36). Как известно, Основной Закон был принят на референдуме 12 декабря 1993 г.
Однако вышеуказанное право долгое время не находило
своего адекватного развития в виде соответствующих федеральных законов. Более того, при принятии Государственной Думой в 1994 г. части первой Гражданского кодекса
Российской Федерации (далее – Гражданский кодекс, ГК
РФ) было найдено компромиссное решение об отсрочке
вступления в силу главы «Право собственности и иные
вещные права на землю». Напомним, что в первоначальной редакции ст. 13 Федерального закона «О введении в
действие части первой Гражданского кодекса Российской
Федерации» указывалось на то, что глава 17 Кодекса вводится в действие со дня введения в действие Земельного
кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ).
Безусловно, такая отсрочка была шагом назад на пути
кодификации гражданского законодательства о защите
прав граждан и юридических лиц и упорядочения экономических отношений в стране. Однако это был вынужденный компромисс. Дело в том, что в Государственной Думе
первого созыва (1993 г.) фракций и соответственно депутатов «левого» толка было больше, а они, как известно, ка

Право собственности на землю

6

тегорически против даже упоминания о праве частной собственности, а тем более о частной собственности на землю.
Автор данной статьи был свидетелем того, как левые фракции добивались искоренения слов «частная собственность»
из текста комментируемого Кодекса. Только в одной статье (212) и то только из-за того, что она полностью воспроизводит конституционную норму, осталось ее упоминание.
Естественно, при таком выборе – либо часть первая ГК РФ
без главы 17, либо ничего – было принято решение об отсрочке введения в действие данной главы.
В этой ситуации федеральное регулирование отношений по владению и распоряжению землями, использованию и охране земель во многом осуществлялось указами
Президента РФ. До введения в действие главы 17 ГК РФ
было издано более 20 указов («О реализации конституционных прав граждан на землю»1, «О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами»2, «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной
реформы»3 и др.), разнородных по своему содержанию и
создающих сложности для обеспечения реализации конституционных прав граждан Российской Федерации на
землю. Были также приняты некоторые федеральные законы, лишь в малой степени заполняющие правовой вакуум в данной сфере («О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу

                                                              
1 Собрание законодательства Российской Федерации (далее – Собрание законодательства РФ). 1996. № 11. Ст. 1026; 1999. № 5. Ст. 651.
2 Собрание законодательства РФ. 1997. № 20. Ст. 2240; 1999. № 45.
Ст. 5418.
3 Собрание законодательства РФ. 1993. № 44. Ст. 4191; 1999. № 5.
Ст. 651; 1993. № 52. Ст. 5085.

Вступительное слово

7

земельных участков для ведения личного подсобного и
дачного хозяйства, садоводства и индивидуального строительства»1, «О регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»2, «О государственном земельном кадастре»3 и др.).
Что же получили государство и общество при столь длительном отсутствии правового регулирования, данного в
главе 17 ГК РФ? Ничего хорошего.
Во-первых, отсутствовали реальное обеспечение и защита права собственности на землю как граждан, так и
юридических лиц.
Во-вторых, как говорится, свято место пусто не бывает.
Федеральный правовой вакуум в рассматриваемой сфере быстро заполнили субъекты Российской Федерации. Трудно их
в этом упрекать. Скорее Федерация сама спровоцировала их к
этому бесконечными и непродуктивными дискуссиями о
предмете и необходимости принятия Земельного кодекса.
Анализ актов земельного законодательства субъектов
Федерации показывает, что они, с одной стороны, зачастую были приняты с превышением компетенции, а с другой – не создавали единое экономическое пространство, а
скорее разрушали его, внедряя разные нормы по сходным
отношениям.
В-третьих, при отсутствии понятных правил, связанных
с правом собственности на землю, говорить о привлечении
инвестиций в российскую экономику просто не приходилось. И если отечественные инвесторы как-то пытались

                                                              
1 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и
Верховного Совета Российской Федерации (далее – Ведомости СНД и ВС
РФ). 1993. № 1. Ст. 26.
2 Собрание законодательства РФ. 1998. № 29. Ст. 3399.
3 Собрание законодательства РФ. 2000. № 2. Ст. 149.

Право собственности на землю

8

приспособиться, то иностранцы боялись вкладывать средства в российскую экономику, приобретать здания и сооружения, не понимая, как можно связываться с «воздушными замками» – объектами, юридически «туманно» связанными с землей, на которой они находятся.
В-четвертых, правоприменительная практика, а особенно судебная практика арбитражных судов, показала,
сколь затруднительно рассматривать споры, связанные с
недвижимостью вообще и с земельными участками в частности. В таких спорах приходилось руководствоваться не
положениями специальной главы, а общими положениями
гражданского законодательства.
В-пятых, не было реальной защиты от использования
земли не по назначению. Не было ответственности, если
использование участка осуществлялось с грубым нарушением правил рационального использования земли. Например, если использование земли приводило к серьезному
ухудшению плодородия сельхозугодий.
Теперь о мифах, связанных с рассматриваемой главой.
В дискуссиях о необходимости принятия или непринятия
данной главы очень часто использовались (и, к сожалению, используются до сих пор) термины и категории, которые не имеют отношения к ее предмету.
Так, утверждения о том, что речь идет о приватизации
земли, не имеют ничего общего ни с главой 17, ни в целом с
Гражданским кодексом. Дело в том, что ГК РФ – это стабильный закон, который не затрагивает такие переходные
положения, каковыми, безусловно, являются нормы о приватизации государственного или муниципального имущества. В Гражданском кодексе есть одна статья (217), которая
указывает на то, что имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть переда

Вступительное слово

9

но в собственность граждан и юридических лиц в порядке,
предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. То есть речь идет о том,
что государство может решать вопросы приватизации путем
принятия специальных законов (о приватизации предприятий, жилья и земли). Других статей, посвященных приватизации, в Гражданском кодексе Российской Федерации нет.
Зачастую говорилось о том, что глава 17 регулирует куплю-продажу или оборот земли. Это тоже неверно. Договор
купли-продажи регулируется действующей с 1 марта 1996 г.
главой 30 части второй ГК РФ, где предусмотрен и соответствующий параграф «Продажа недвижимости». Другие
договоры, объектом которых может быть недвижимость, в
том числе и земля, также регулируются специальными главами части второй ГК РФ (главой 31 «Мена», главой 32
«Дарение», главой 33 «Рента» и т.д.).
Думается, ни для кого не секрет, что оборот земли давно существует. К примеру, за 1999 год учреждениями юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и
сделок с ним было зарегистрировано более 700 тыс., за
2000 год – более 1 млн сделок с землей. При этом сделки
совершаются и регистрируются, а регулирование права
собственности на землю на федеральном уровне появилось
только в 2001 г. Такой дисбаланс являлся и одной из серьезных основ для коррупции.
Достаточно часто утверждается, что глава 17 устанавливает правила, касающиеся только права собственности
граждан. Это не совсем так. Данная глава в равной мере
регулирует права государственных и муниципальных образований, граждан и юридических лиц.
Обратимся к самой главе 17, т.е. к сути нормативных
положений рассматриваемой главы. Нельзя не сказать, что