Взаимодействие органов и учреждений уголовно-исполнительной системы с органами местного самоуправления в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера

Федеральная служба исполнения наказаний

ФКОУ ВПО Пермский институт ФСИН России

А.А. Устинов

ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ И УЧРЕЖДЕНИЙ

УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ

С ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В ОБЛАСТИ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ И ЛИКВИДАЦИИ

ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ

ПРИРОДНОГО И ТЕХНОГЕННОГО ХАРАКТЕРА

Монография

Пермь
2014

УДК 614.8
ББК 68.9

У80

Рецензенты:

Чухнин А.И.
–
помощник начальника ГУФСИН России 

по Пермскому краю по мобилизационной подготовке и гражданской 
обороне, полковник внутренней службы;

Телегин А.С.
–
профессор кафедры конституционного и 

финансового права Пермского государственного национального 
исследовательского университета, кандидат юридических наук, 
профессор;

Николаев 
В.И.
–
доцент 
кафедры 
режима 
и
охраны 

в 
уголовно-исполнительной 
системе 
ФКОУ 
ВПО 

Пермский институт ФСИН России, кандидат технических наук,
доцент.

Устинов А. А.

У80
Взаимодействие 
органов 
и 
учреждений 

уголовно-исполнительной 
системы 
с 
органами 
местного 

самоуправления в области предупреждения и ликвидации 
чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера : 
монография 
/ 
А. 
А. 
Устинов. 
–
Пермь 
: 
ФКОУ 
ВПО 

Пермский институт ФСИН России, 2014. – 166 с.

ISBN 978-5-905976-43-8

В 
монографии 
рассматриваются 
компетенция 
органов 
местного 

самоуправления, органов и учреждений ФСИН России в области защиты 
населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного 
характера, формы взаимодействия органов местного самоуправления и 
уголовно-исполнительной системы по данному направлению деятельности, 
приводятся 
предложения 
по 
совершенствованию 
нормативно-правового

регулирования данных вопросов.

Монография предназначена для курсантов и слушателей образовательных 

учреждений ФСИН России, практических сотрудников органов и учреждений 
уголовно-исполнительной системы, аспирантов, адъюнктов и преподавателей, 
а также для всех
интересующихся вопросами обеспечения безопасности 

органов и учреждений уголовно-исполнительной системы в чрезвычайных 
ситуациях.

УДК 614.8
ББК 68.9

ISBN 978-5-905976-43-8
© Устинов А.А., 2014
© ФКОУ ВПО Пермский институт
ФСИН России, 2014

СОДЕРЖАНИЕ

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ.................................................................................................. 4

ВВЕДЕНИЕ ............................................................................................................................. 6

ГЛАВА I. ЧРЕЗВЫЧАЙНЫЕ СИТУАЦИИ ПРИРОДНОГО
И ТЕХНОГЕННОГО ХАРАКТЕРА И ЗАЩИТА ОТ НИХ ......................................... 10

1.1. Безопасность: понятие, содержание и виды ............................................................ 10
1.2. Чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера как угроза 
безопасности органов и учреждений уголовно-исполнительной системы ................. 16
1.3. Понятие и содержание защиты от чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера............................................................................ 25
1.4. Единая государственная система предупреждения и ликвидации
чрезвычайных ситуаций (РСЧС)...................................................................................... 33

ГЛАВА II. ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК СУБЪЕКТ 
ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ И ТЕРРИТОРИИ ОТ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ
СИТУАЦИЙ ПРИРОДНОГО И ТЕХНОГЕННОГО ХАРАКТЕРА........................... 50

2.1. Местное самоуправление в Российской Федерации: основные понятия ............. 50
2.2. Нормативно-правовая основа деятельности органов
местного самоуправления в области защиты населения и территории
от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера............................. 57
2.3. Компетенция органов местного самоуправления в области защиты
населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного
и техногенного характера................................................................................................. 64
2.4. Муниципальное звено территориальной подсистемы Единой государственной 
системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.............................. 74

ГЛАВА III. ОРГАНЫ И УЧРЕЖДЕНИЯ ФСИН РОССИИ
КАК СУБЪЕКТЫ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ И ТЕРРИТОРИИ
ОТ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ ПРИРОДНОГО И ТЕХНОГЕННОГО
ХАРАКТЕРА И ИХ ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ
С ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ................................................... 93

3.1. Компетенция органов и учреждений уголовно-исполнительной системы
в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера............................................................................ 93
3.2. Организация защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций 
природного и техногенного характера в органах и учреждениях
уголовно-исполнительной системы............................................................................... 108
3.3. Основные направления взаимодействия органов и учреждений
уголовно-исполнительной системы с органами местного самоуправления
в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера.......................................................................... 118

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.................................................................................................................. 149

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК........................................................................... 154

ПРИЛОЖЕНИЕ ................................................................................................................. 164

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

АСДНР – аварийно-спасательные и другие неотложные работы

ВПО – ведомственная пожарная охрана

ГО – гражданская оборона

ГПС – государственная противопожарная служба

ГСМ – горюче-смазочные материалы

ДПО – добровольная пожарная охрана

ЕДДС – единая дежурно-диспетчерская служба

ИЦ – информационный центр

КЧС и ПБ –
Правительственная комиссия по предупреждению и 

ликвидации чрезвычайных ситуаций и пожарной безопасности

МП – мобилизационная подготовка

МСУ – местное самоуправление

МЧС – Министерство Российской Федерации по делам гражданской 
обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных 
бедствий

НАСФ – нештатные аварийно-спасательные формирования

НЦУКС – Национальный центр управления в кризисных ситуациях

ОМП – отдел мобилизационной подготовки

ООМ и ГО –
отдел организации мобилизационной подготовки и 

гражданской обороны

ОШ – оперативный штаб

Постановление 
Правительства 
РФ 
№
794
–
постановление 

Правительства Российской Федерации
«О Единой государственной 

системе 
предупреждения 
и 
ликвидации 
чрезвычайных 
ситуаций» 

от 30 декабря 2003 года № 794

РСЧС – Единая государственная система предупреждения и ликвидации 
чрезвычайных ситуаций

РФ – Российская Федерация

РХБН – радиационно-химическое и биологическое наблюдение

РЦ МЧС – региональный центр МЧС

УИК РФ – Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации

УИС – уголовно-исполнительная система

ФЗ-131 – федеральный закон «Об общих принципах организации местного 
самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года 
№ 131-ФЗ

ФЗ-68
–
федеральный закон «О защите населения и территории 

от чрезвычайных
ситуаций природного и техногенного характера» 

от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ

ФП – функциональная подсистема

ФСИН России – Федеральная служба исполнения наказаний России

ЦУК – центр управления в кризисных ситуациях

ЧС – чрезвычайная ситуация

ВВЕДЕНИЕ

Чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера

представляют собой одну из серьезных угроз для развития современного 
общества. Защита населения и территории от ЧС является немаловажной 
задачей органов публичной власти всех уровней.

В настоящее время проблемы безопасности России в ЧС стоят 

достаточно остро. Хотя наметилась тенденция к некоторому снижению 
количества зарегистрированных ЧС (с 528 в 2008 г. до 437 в 2012 г., число
погибших осталось примерно одинаковым – 819 и 818 соответственно),
обстановка остается 
напряженной. 
Территория 
России отличается 

большим разнообразием природных условий, опасные природные явления 
распространены на ней повсеместно. Наибольшую угрозу представляют 
наводнения (ущерб от них составляет около 70 % от общего числа ЧС), 
землетрясения, оползни и обвалы, а также природные пожары, 
в отношении которых прогнозируется дальнейший рост1.

Серьезную угрозу представляют кризисные явления в техносфере. 

Износ основных фондов в большинстве отраслей хозяйства значительно
превышает допустимые пределы. В нефтяной промышленности доля 
оборудования, исчерпавшего ресурс, составляет 80 %, в газовой –
более 40 %2. Это является одной из основных причин возникновения 
ЧС техногенного
характера. Не последнюю роль в этом играют 

несовершенство государственной политики в области обеспечения 
безопасности, 
отсутствие 
эффективных 
экономических 
механизмов 

защиты населения и территории от ЧС, финансирование безопасности 
по остаточному принципу.

Заслуживающей внимания проблемой в области защиты населения и 

территории от ЧС является рациональное разграничение полномочий 
органов публичной власти по решению 
данных вопросов. Так, 

Стратегия национальной 
безопасности 
Российской 
Федерации 

до 2020 года в качестве одного из условий обеспечения национальной 
безопасности при ЧС
предусматривает
«повышение эффективности 

реализации полномочий органов местного самоуправления в области 
обеспечения безопасности жизнедеятельности населения»3. В период 
с 2005 по 2012 год в России свыше 90 % ЧС носили локальный 
муниципальный характер. Очевидно, что органы МСУ не могут оставаться 
в стороне от деятельности по их предупреждению и ликвидации.

1
Вишняков Я.Д.
Безопасность жизнедеятельности. Защита населения и 

территорий в чрезвычайных ситуациях: учеб. пособие. М.: Академия, 2008. С. 60.

2 Московский Ю.В. Износ оборудования как угроза национальной безопасности 

России. URL: http://www.relga.ru/Environ/WebObjects/tgu-www.woa/wa/Main?textid=2816 
&level1=main&level2=articles (дата обращения: 10.11.2013).

3 Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: 

Указ 
Президента 
Российской 
Федерации 
от 
12 
мая 
2009 
г. 
№ 
537 
// 

Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 20, ст. 2444.

В настоящее время компетенция органов местного самоуправления 

в данной области существенно расширена. Фактически ответственность 
за защиту населения и территории от ЧС была возложена на органы МСУ. 
Однако, как показывает практика, далеко не все муниципальные 
образования 
располагают 
достаточными 
силами
и 
средствами 

для самостоятельного 
осуществления 
возложенных 
полномочий. 

Одна из наиболее острых проблем –
недостаточное финансирование 

защиты населения и территории от ЧС на муниципальном уровне. В связи 
с этим в научной литературе и практической среде поднимается вопрос 
о целесообразности отнесения защиты населения и территории от ЧС
к вопросам местного значения муниципальных образований. Настойчиво 
высказывается мнение о том, что
данный вопрос должен входить 

в предмет ведения органов государственной власти, что, однако, 
не исключает участия органов МСУ в защите от ЧС в виде исполнения 
отдельных 
полномочий, 
соответствующих 
реальным 
возможностям 

муниципальных образований.

Что касается УИС, то повышение уровня обеспеченности ее 

безопасности в ЧС также должно являться не только ведомственной, но и 
общегосударственной задачей, при этом должны использоваться силы и 
средства всех уровней, в том числе и муниципального. В последнее время 
отмечается 
тенденция 
увеличения 
количества 
ЧС
природного 
и 

техногенного характера и пожаров в учреждениях УИС. Так, в 2013 году 
некоторые исправительные учреждения подверглись разрушениям ввиду 
падения 
метеорита 
в Челябинской 
области 
и
катастрофического 

наводнения на Дальнем Востоке. По данным ведомственной пожарной 
службы ФСИН России, ущерб от пожаров на объектах УИС за 9 месяцев 
2013 года по сравнению с аналогичным периодом прошлого года 
увеличился в 5 раз4.

Кроме того, обращает на себя внимание тот факт, что безопасность 

учреждений УИС рассматривается в научной литературе преимущественно 
в аспекте защиты от ЧС криминального характера. Что касается защиты 
органов и учреждений УИС от ЧС природного и техногенного характера, 
то научных работ, освещающих данный вопрос, на наш взгляд, явно 
недостаточно.

Следует 
отметить, 
что 
степень 
разработанности 
вопросов 

обеспечения безопасности в ЧС природного и техногенного характера 
в ведомственных нормативных актах ФСИН России до сих пор невелика. 
Нормативная база, регламентирующая взаимодействие ФСИН России 
с другими органами при предупреждении и ликвидации ЧС, до сих пор
не в полной мере разработана, на что уже указывалось в научных 

4 URL: http://фсин.рф/structure/watch/4/ (дата обращения: 10.11.2013).

исследованиях5; существующие же нормативные акты, регламентирующие 
защиту органов и учреждений ФСИН России от ЧС некриминального 
характера 
(включая 
пожары), 
по 
нашему 
мнению, 
требуют 

совершенствования и приведения в соответствие с действующим 
законодательством 
и 
современными 
потребностями 
общества 

в качественном обеспечении безопасности.

Степень разработанности темы. Взаимодействие органов МСУ 

с органами и учреждениями УИС в области защиты населения и 
территории от ЧС природного и техногенного характера до сих пор 
не являлось предметом отдельного исследования. Отдельные аспекты 
защиты населения и территории от ЧС
исследовались в трудах 

Н.И. Архиповой, С.Л. Байдакова, А.В. Баринова, П.Г. Белова, С.В. Белова, 
Е.Б. 
Борзовой, 
Ю.Л. 
Воробьева, 
В.В.Гущина, 
Ш.Ш.
Дагирова, 

Н.Г. Жаворонковой, Е.С. Калиной, В.Б.
Коробко, Б.П. Кондрашова, 

В.Д. Манькова, Б.Н. Порфирьева, С.В. Степашина, А.А. Тер-Акопова, 
С.К. Шойгу, Н.В. Щедрина, В.И. Ярочкина и др.

В области обеспечения безопасности органов и учреждений УИС

в ЧС различного характера следует отметить работы таких авторов, 
как В.А. Антонов, А.А. Абышев, Д.А. Гришин, Б.Б. Казак, И.П. Щербань, 
Д.В. Кириллов, А.Л. Коновалов, С.А. Хохрин и т. д.

Объектом 
исследования
являются 
общественные 
отношения 

в сфере защиты населения и территории от ЧС природного и техногенного 
характера на муниципальном уровне и взаимодействие органов МСУ 
с органами и учреждениями УИС в данной сфере деятельности. 
Предметом
исследования
выступают 
проблемы 
деятельности 

органов МСУ, органов и учреждений УИС в области защиты населения и 
территории от ЧС природного и техногенного характера.

Цели и задачи исследования. Цель настоящего исследования –

анализ теоретических и практических проблем компетенции органов МСУ, 
осуществляющих защиту населения и территории от ЧС природного и 
техногенного характера, взаимодействие их с органами и учреждениями 
УИС. Исходя из указанной цели, автор в настоящем исследовании ставит 
следующие задачи:

дать характеристику основным понятиям в области защиты 

населения и территории от ЧС;

произвести анализ предметов ведения, полномочий и структуры 

органов государственной власти и МСУ, органов и учреждений УИС, 
выполняющих функции по защите населения и территории от ЧС;

на основе анализа нормотворческой деятельности ФСИН России, 

правоприменительной практики ФСИН России, органов МСУ Пермского 
края и других субъектов РФ, данных опроса сотрудников органов МСУ, 

5
Кириллов Д.В.
Правовое регулирование взаимодействия МЧС России и 

Минюста России при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на объектах 
пенитенциарной системы: дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2006. С. 63.

органов и учреждений ФСИН России, осуществляющих деятельность 
по защите населения и территории от
ЧС, выделить направления 

взаимодействия органов МСУ, органов и учреждений УИС в области 
предупреждения и ликвидации ЧС, выявить возникающие при этом 
проблемы, сформулировать предложения по их решению.

Методология исследования
включает в себя общие научные 

(анализ, синтез, индукция, дедукция, сравнение) и частные научные 
юридические и социологические методы (анализ: сравнительно-правовой, 
системно-структурный, структурно-функциональный и логический; метод 
экспертных оценок).

В ходе исследования были проанализированы нормативно-правовые 

акты 
федерального 
уровня, 
ведомственные 
нормативные 
акты

Минюста России и ФСИН России, регламентирующие деятельность 
по защите населения и территории от ЧС природного и техногенного 
характера, планирующие документы ГУФСИН России по Пермскому краю
и 
его 
учреждений, 
а 
также
свыше 
250 
муниципальных 

нормативно-правовых актов в области защиты от ЧС, принятых органами 
МСУ в 25 субъектах РФ. Эмпирическую базу исследования составили 
данные анкетного опроса сотрудников органов МСУ городских округов, 
муниципальных районов, городских и сельских поселений Пермского края, 
Кировской 
и 
Свердловской 
областей, 
Удмуртской 
Республики, 

осуществляющих деятельность по защите населения и территории от ЧС, 
а также анкетного опроса 150 сотрудников учреждений и органов УИС 
Пермского края и других субъектов РФ.

Научная 
новизна 
исследования. 
В 
настоящей 
монографии 

осуществлена попытка изучения ряда вопросов, не являвшихся ранее 
предметом специального исследования. Так, в частности:

критически проанализированы определенные законодательством 

предметы ведения и полномочия органов МСУ, органов и учреждений 
ФСИН России по защите населения и территории от ЧС природного и 
техногенного характера;

разработаны предложения по совершенствованию предметов 

ведения и полномочий органов МСУ, органов и учреждений УИС 
в области защиты от ЧС
природного и техногенного характера, 

по оптимизации правового механизма их взаимодействия.

Монография 
предназначена 
для 
курсантов
и 
слушателей 

образовательных учреждений ФСИН России, практических сотрудников 
органов и учреждений УИС, аспирантов, адъюнктов и преподавателей, 
а также для всех интересующихся вопросами обеспечения безопасности 
органов и учреждений УИС в ЧС.

ГЛАВА I. ЧРЕЗВЫЧАЙНЫЕ СИТУАЦИИ

ПРИРОДНОГО И ТЕХНОГЕННОГО ХАРАКТЕРА

И ЗАЩИТА ОТ НИХ

1.1. Безопасность: понятие, содержание и виды

В процессе жизнедеятельности человек вступает во взаимодействие 

с окружающей 
средой 
на 
основе 
познанных 
закономерностей 

действительности. Однако наряду с закономерностями в мире действуют 
случайности, вносящие в любые процессы элемент неопределенности. 
Процессы в природных, техногенных и социальных системах вопреки 
намерениям человека могут причинять ущерб здоровью, материальным 
ценностям, нарушать привычный ход жизнедеятельности, требовать 
принятия 
неотложных 
мер 
самосохранения. 
Естественно, 
человек 

стремится к тому, чтобы результат его деятельности соответствовал его 
потребностям или, по меньшей мере, не создавал негативных последствий. 
Иначе 
говоря, 
человек 
в 
ходе 
всего 
существования 
стремится 

к безопасности.

Безопасность 
–
одна 
из 
основных 
потребностей 
человека, 

занимающая, по мнению А. Маслоу, второе место после физиологических 
потребностей 
(пища, 
жилье, 
продолжение 
рода)6. 
Потребность 

в безопасности – одна из основных движущих сил развития общества. 
На протяжении всей истории целью любого государства и местных 
сообществ является обеспечение состояния, при котором личность, 
общество, государство имеют возможность свободно существовать и 
развиваться, осуществлять свои права и законные интересы.

Что такое безопасность? Словарь русского языка дает следующее 

определение: «Безопасность – положение, при котором не угрожает 
опасность кому-либо или
чему-либо»7. Словарь Вебстера (США) 

определяет безопасность (security, safety) как «свободу от опасности, 
вреда» и «чувство свободы от страха, опасности»8. Данные определения 
с научных позиций весьма спорны. В силу аксиомы о потенциальной 
опасности жизнедеятельности достижим лишь определенный уровень 
защищенности от угроз, но не отсутствие опасности вообще. Кроме того, 
определение безопасности через отрицание противоположной категории
(опасности) не раскрывает положительного смысла данного понятия.

В научной литературе встречаются два подхода к определению 

анализируемого 
понятия. 
Согласно 
одному 
из 
них
безопасность 

определяется через термины «интересы» и «защищенность»; во втором 
подходе 
безопасность 
рассматривается
как 
свойство 
систем. 

6 Маслоу А. Мотивация и личность. СПб.: Евразия, 1999. С. 82.
7 Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1983. С. 40.
8 Webster. Third International Dictionary of the English Language Unabridged.

Merriam-Webster Inc., 1993. P. 670.

Так, Б.П. Кондрашов предлагает следующее определение: «Безопасность –
состояние 
защищенности 
жизненно 
важных 
интересов 
объектов 

безопасности (личности, общества и государства), обеспечиваемое 
субъектами безопасности, от общественно опасных деяний и иных 
вредоносных явлений социального, техногенного и природного характера 
посредством 
использования 
системы 
мер, 
средств 
и 
способов, 

предусмотренных законом»9.

Второго 
подхода 
придерживается, 
например,
С.В. 
Белов. 

Он утверждает: «Безопасность – это состояние объекта защиты, при 
котором воздействие на него всех потоков вещества, энергии и 
информации не превышает максимально допустимых значений»10.
В.Д. Маньков считает, что «безопасность – состояние деятельности, 
при котором с определенной вероятностью исключено проявление 
опасностей или отсутствует чрезмерная опасность»11, отмечает также, 
что это есть неотъемлемое свойство любой системы, которое отражается 
в таких 
системных 
признаках, 
как 
целостность, 
относительная 

самостоятельность и устойчивость12. При этом безопасность – свойство 
социальной системы. Только исходя из интересов человека, общества, 
государства, человечества можно оценивать безопасность природной, 
технической или социальной систем, безопасность технических объектов –
не их защищенность, а защищенность человека от их неблагоприятного 
воздействия13.

На наш взгляд, данные подходы не противоречат, а дополняют друг 

друга. Безопасность может быть определена как свойство социальной 
системы, 
заключающееся 
в 
ее 
целостности, 
устойчивости 
и 

самостоятельности14. Целостность и устойчивость общества определяются 
целостностью и устойчивостью его элементов (человек, семья, местное 
сообщество, общественные организации и т. д.), а также связей между 
ними, 
которые 
в 
свою 
очередь
определяются 
гарантированной 

возможностью 
удовлетворения 
их 
потребностей, 
что 
выражается 

в категориях «право» и «законные интересы».

9 Кондрашов Б.П. Общественная безопасность и административно-правовые 

средства ее обеспечения: дис. … д-ра юрид. наук. М., 1998. С. 16.

10 Основы безопасности жизнедеятельности: учебник / под ред. С.В. Белова. 

М.: Высшая школа, 1999. С. 12.

11 Маньков В.Д. Безопасность общества и человека в современном мире: учеб.

пособие. СПб.: Политехника, 2005. С. 9.

12 Там же. С. 13.
13 Тер-Акопов А.А. Безопасность человека: социальные и правовые основы. 

М.: Норма, 2005. С. 16.

14 Щедрин Н.Н. Введение в правовую теорию мер безопасности. Красноярск: 

Изд. центр КрасГУ, 1999. С. 71; Ярочкин В.И. Теория безопасности / В.И. Ярочкин, 
Я.В. Бузанова. М.: Академический проект, 2005. С. 125.