Обеспечение доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации: информационно-правовой аспект

 

С.Н. БРАТАНОВСКИЙ 

С.Ю. ЛАПИН 

 

 

 

 

 

 

 

 

ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДОСТУПА ГРАЖДАН К ИНФОРМАЦИИ  

О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ  

ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙ
СКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ИНФОРМАЦИОННО-ПРАВОВОВОЙ 

АСПЕКТ  

  

 
 

 

 

 

Монография 
 

 

 

 

 

САРАТОВ  
2011 

С.Н. БРАТАНОВСКИЙ 

С.Ю. ЛАПИН 

 

 

 

 

 

 

ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДОСТУПА ГРАЖДАН К ИНФОРМАЦИИ  

О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ  

ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ 

ФЕДЕРАЦИИ: ИНФОРМАЦИОННО-ПРАВОВОВОЙ АСПЕКТ  

 
 
 
 
 

Под редакцией  

доктора юридических наук, профессора          

 С. Н.  Братановского 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Н А У Ч Н А Я   К Н И Г А  
САРАТОВ 
2011 

УДК 342.9 
ББК 67.062  
Б.87 

 
Б.87 Братановский С.Н. Лапин С.Ю. Обеспечение доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления 
в 
Российской 
Федерации: 
информационно-правовой 
аспект.        
Монография. Саратов,  «Научная книга». 2011.  -  126 с. 

ISBN 978-5-9758-1126-1 

В научном издании подробно рассматриваются проблемы обеспечения 

доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.  Исследованы  организационно-правовые основы,  понятие, виды и особенности информирования населения органами государственного и муниципального управления. Отдельное место уделено исследованию механизма и гарантий обеспечения права граждан на получения 
необходимых сведений, касающихся жизненно важных аспектов развития муниципальных и региональных инфраструктур.  

Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических, экономических и 

других вузов. 

Рецензенты: 

доктор юридических наук, профессор В.А. Юсупов 
доктор юридических наук, профессор А.Е. Епифанов 

УДК 342.9 
ББК 67.062  
Б.87 
 

ISBN  978-5-9758-1126-1           

             
                     
    © Братановский С.Н., Лапин С.Ю.  2011 
 

Содержание  

 

ВВЕДЕНИЕ ...........................................................................................................  

Глава 1. Понятие, сущность и содержание права на доступ  

к информации……… 

1.1. Право на доступ к информации как элемент конституционного 

 права на информацию ..........................................................................................  

1.2. Понятие и содержание права на доступ к информации .............................  

1.3. Типы и виды информации в деятельности органов  

государственной власти и местного самоуправления .......................................  

 
 
Глава 2. Реализация права на доступ к информации о деятельности 

 органов государственной власти и органов местного  

самоуправления в Российской Федерации ....................................................  

2. 1. Механизм обеспечения доступа к информации  

о деятельности органов государственной власти и органов  

местного самоуправления в Российской Федерации ........................................  

2. 2. Гарантии обеспечения доступа к информации о деятельности  

органов государственной власти и местного самоуправления  

в Российской Федерации ......................................................................................  

2. 3. Пределы ограничения права на доступ к  

информации о деятельности органов государственной  

власти и местного самоуправления в Российской Федерации .........................  

ЗАКЛЮЧЕНИЕ ....................................................................................................  

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК .................................................................  

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ 

 
Конституция Российской Федерации устанавливает: «Каждый имеет 
право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять 
информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих 
государственную тайну, определяется федеральным законом» (ч. 4 ст. 29). Таким образом, в структуре базового права на информацию выделяются конституционные права на поиск и получение информации, создание информации, 
передачу и распространение информацию. С целью их регламентации в нашей 
стране были приняты такие законодательные акты, как: Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации», Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» (впоследствии на смену 
ему пришел Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и защите информации»), Федеральный закон «О связи», Гражданский кодекс Российской Федерации (часть четвертая, посвященная регулированию защиты интеллектуальных прав на информацию) и другие. 
В то же время явным пробелом оставалось отсутствие федерального законодательного акта, регламентирующего конституционное право на доступ к 
информации. Отсутствие отдельного закона о праве на доступ к информации 
заметно выделяло Россию среди других демократических стран.  
Вместе с тем, первые шаги по разработке такого закона, начали предприниматься еще 19 лет назад. Так, Верховный Совет Союза ССР 12 июня 1990 г. 
принял Постановление о подготовке и рассмотрении до 1 января 1991 г. проекта Закона о праве граждан на информацию в деятельности органов государственной власти, которое так и не было реализовано на практике. 
В 1995 году был принят уже упоминавшийся выше Федеральный закон 
«Об информации, информатизации и защите информации», одна из глав которого была посвящена реализации доступа граждан и организаций к государственным информационным ресурсам. Однако нормы, посвященные доступу к 
такой информации, не только были неполны, но и страдали очевидной декларативностью и оторванностью от жизни.  
Более приближенным к практике был новый Федеральный закон «Об 
информации, информационных технологиях и защите информации», который 
также затрагивал вопросы доступа к информации. Однако в силу его базового 
характера в структуре информационного права, решить все необходимые вопросы в указанной сфере он, разумеется, не мог.  
Все это время параллельно шла разработка собственно законопроекта, 
призванного специально регулировать реализацию права на доступ к информации. Работа эта, как уже указывалось, шла крайне неспешно. Законопроект "О 
праве на информацию", разработанный на основании Указа Президента РФ Б. 
Ельцина от 31 декабря 1993 г. № 2334 "О дополнительных гарантиях права 
граждан на информацию", прошел первое чтение только в сентябре 1997 г. Государственная Дума Российской Федерации повторно вернулась к рассмотре

нию данного законопроекта 20 декабря 2000 г., возвратила его к первому чтению, а затем отклонила. 23 мая 2002 г. также был отклонен в первом чтении законопроект "О праве на информацию в Российской Федерации, внесенный 19 
марта 2001 г. депутатами Государственной Думы РФ В.В. Похмелкиным и 
С.Н. Юшенковым. 
В плане законопроектной деятельности Правительства РФ на март 2004 
г. появился проект Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", который еще через три года был передан на рассмотрение депутатов Государственной Думы РФ. 
Кроме того, годом ранее Верховный Суд РФ внес проект Федерального 
закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации". 
И лишь в начале 2009 года впервые в истории России был принят Государственной Думой и подписан Президентом Российской Федерации Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о 
деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». 
За месяц до этого был подписан и проект Верховного Суда Российской Федерации, уточняющий порядок доступа к информации о деятельности судов в 
Российской Федерации. 
Таким образом, наконец, была заложена правовая база реализации конституционного права на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. При этом реализация указанных 
актов потребует не просто обеспечения необходимых организационных и технологических усилий. Концепция этих законов основана на перестройке всей 
работы органов государственной власти и местного самоуправления в плане 
обращения их лицом к гражданскому обществу, при информационной открытости первых и инициативных усилиях по получению информации вторых.  
 
 
 
 

Глава 1. Понятие, сущность и содержание права на доступ к информации 
 
1.1. Право на доступ к информации как элемент конституционного права 
на информацию 
Впервые в Российской Федерации право на информацию было закреплено в Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. в 
виде права на получение общедоступной информации (ст. 13)1. Согласно статье 
13 Декларации, каждый имеет право искать, получать и свободно распространять информацию. Ограничения этого права могут устанавливаться законом 
только в целях охраны личной, семейной, профессиональной, коммерческой и 
государственной тайны, а также нравственности. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, устанавливается законом. 
Впоследствии право на информацию было закреплено в Конституции РФ 
1993 года. Такая формулировка статьи вытекает из положений крупнейших 
международных документов по правам человека, которые в российском варианте дополнены правомочиями «передавать» и «производить» информацию2. 
Так, например, ст. 19 Всеобщей декларации прав человека определяет, что 
«каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное выражение их; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих 
убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи 
любыми средствами и независимо от государственных границ»3. Аналогичная 
норма содержится и в Международном пакте о гражданских и политических 
правах (ст. 19)4. 
Право на информацию, свободный доступ к ней регламентировано и на 
европейском уровне. В соответствии со ст. 1 Устава Совета Европы целью Совета Европы является достижение большего единства между его членами во 
имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим 
достоянием, и содействие их экономическому и социальному прогрессу5. Уставом предусмотрено, что эта цель будет достигаться усилиями органов Совета 
Европы посредством рассмотрения вопросов, представляющих общий интерес, 
заключения соглашений и проведения совместных действий в экономической, 
социальной, культурной, научной, правовой и административной областях, 

                                                 
1 Постановление ВС РФ от 22.11.1991 № 1920-1 «О Декларации прав и свобод человека и гражданина» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 52. Ст. 1865. 
2 Шевердяев С.Н. Право на доступ к информации в России: проблемы теории и законодательства / Институт проблем информационного права. Серия "Журналистика и право". 
Выпуск 35 // www.medialaw.ru/publicatio№s/books/i№dep2/20.html 
3 Всеобщая декларация прав человека. (Принята 10.12.1948 Генеральной Ассамблеей 
ООН) // Российская газета. 1995. 5 апреля. 
4 Международная защита прав и свобод человека. Сборник документов.- М.: Юридическая литература, 1990. С. 53 - 57. 
 
5 Устав Совета Европы" (ETS № 1) (Принят в г. Лондоне 05.05.1949). Россия присоединилась к Уставу 28.02.1996 (Федеральный закон от 23.02.1996 № 19-ФЗ) // СЗ РФ. 1996. № 
9. Ст. 774. 

равно как и путем поддержания и дальнейшего осуществления прав человека и 
основных свобод. 
К таким вопросам относится информационный обмен, его различные аспекты. 
В рамках Совета Европы закреплено право человека на информацию в 
его общей формулировке. Статья 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. предусматривает, что каждый имеет право 
свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться 
своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без 
какого-либо вмешательства со стороны государственных органов и независимо 
от государственных границ6.  
Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность, 
может быть сопряжено с определенными формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты 
репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, 
полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия. В развитие данного положения Конвенции Совет Европы принял целый ряд документов, касающихся информации. 
Особый интерес представляет Декларация Комитета министров о правах 
человека и верховенстве права в информационном обществе от 13 мая 2005 г. 
Раздел первый Декларации посвящен правам человека в информационном обществе. Это право на свободу выражения мнений, на информацию и коммуникацию, право уважения частной жизни и корреспонденции, право на образование, право на справедливое судебное разбирательство, защита собственности, 
право на свободный выбор, свобода собраний.  
В Рекомендации № (2002)2 Комитета Министров государствам - членам 
Совета Европы «О доступе к официальным документам» указывается, что 
«обеспечение широкого доступа к официальным документам на принципах равенства и в соответствии с четкими правилами: 
- позволяет людям получать адекватное представление и формировать 
критические суждения о состоянии общества, в котором они проживают, и органах власти, которые ими управляют, способствуя тем самым вовлечению осведомленной общественности в дела, представляющие всеобщий интерес; 
- укрепляет действенность и эффективность функционирования органов 
власти и помогает поддерживать их единство, противодействуя опасности коррупции; 

                                                 
6 Конвенция о защите прав человека и основных свобод" (ETS № 5) // СЗ РФ. 1998. № 
20. Ст. 2143. 
 

- способствует утверждению легитимности административных властей 
как общественных органов и укреплению доверия к ним со стороны населения»7. 
В рекомендации № R (2003) 13 Комитета министров Совета Европы «О 
порядке предоставления информации о разбирательствах по уголовным делам 
через средства массовой информации» прямо говорится, что средства массовой 
информации не только имеют право предоставлять информацию, но и обязаны 
делать это, ввиду права граждан на получение информации, в том числе и общественно значимую информацию, в соответствии со статьей 10 Конвенции8. 
В целях реализации ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных 
свобод была принята также Декларация о свободе обмена информацией в Интернете, принцип 3 которой гласит: общественные власти не должны запрещающими или ограничительными мерами препятствовать доступу общественности к информации и свободному обмену информацией в интернете, независимо от границ. Это не мешает установить ограничения для защиты несовершеннолетних пользователей, особенно в доступных местах, таких как школы 
или библиотеки. 
В рамках Совета Европы приняты также резолюции об услугах публичного доступа в области передачи данных, о свободе мнений в СМИ, об изображении женщин в СМИ, о расизме и ксенофобии в киберпространстве, об образовании в области СМИ, о СМИ и демократической культуре, об информационном обществе и электронном мире, о праве на неприкосновенность частной 
жизни, о научных и технических аспектах новых информационных и коммуникационных технологий и др. 
Тематика резолюций Совета Европы отличается большим разнообразием. 
Разнообразие резолюций Совета Европы таково, что сложно дать их какуюлибо классификацию. Резолюции затрагивают все аспекты передачи информации, освещая основные проблемы в этой сфере - создание информационного 
общества, доступ к информационно-коммуникационным технологиям, соблюдение установленных запретов на распространение информации, включая запрет расизма и ксенофобии, приобщение отдельных слоев населения к услугам 
информационного общества9. 
 
Следует отметить, что в Европе правовые акты в сфере информатизации 
обеспечивают реализацию именно права на доступ к официальной информации. В национальных правовых системах право на доступ закрепляется в кон
                                                 
7 www.medialaw.ru/publicatio№s/zip/107-108/8.htm 
8 Рекомендация № R (2003) 13 Комитета министров Совета Европы «О порядке предоставления информации о разбирательствах по уголовным делам через средства массовой информации» (Вместе с "Принципами, касающимися получения..."). Подготовлен для публикации в системах КонсультантПлюс. 
9 Талимончик В.А. Резолюции международных организаций в сфере информационного 
обмена // Информационное право. 2006. № 4. С. 15-19. 
 

ституциях (Бельгия, Швеция, Румыния, Эстония) и в специальных законах 
(Швеция, США, Франция, Великобритания, Бельгия, Япония и др.)10. 
Так, Швеция одной из первых закрепила право граждан на доступ к официальной информации (1766), принцип открытости государственного управления был также реализован в Финляндии (1951), Дании (1970), Норвегии (1970), 
Франции (1978), Нидерландах (1978), Австралии (1982), Канаде (1982), Австрии (1987), Бельгии (1994)11. 
Анализ стратегических программ, разработанных в экономически развитых странах, показывает, что все используемые информационные технологии, 
включая электронную коммерцию, «электронное правительство», информатизацию науки и образования, здравоохранения и т.д., рассматриваются как интегрированная, 
взаимосвязанная 
совокупность 
всей 
информационнотелекоммуникационной сферы – фундамента для перехода к информационному 
обществу12. 
Исследование зарубежного законодательства показывает, что особенно 
важным является учет в национальном законодательстве таких принципов, как: 
принцип свободы обмена информацией, принципы и процедуры информирования общественности о деятельности государственных структур, а также принципа контроля государств над коммуникационной деятельностью. За последние 20 лет законы о доступе граждан к информации приняты во Франции, Греции, Дании, Голландии, Бельгии, Португалии, Испании, Финляндии и Италии. 
Для зарубежных стран с разными правовыми традициями характерен подход к 
проблеме информационной безопасности с учетом таких общих понятий, как 
«аутентичность», «доступность», «целостность», «конфиденциальность». 
В ряде стран Европы (Нидерланды, Испания, Португалия, Австрия, Венгрия, Эстония, Бельгия и Румыния) право граждан на доступ к официальной информации закреплено конституционно. Во Франции, Греции и Италии это право закреплено законодательно. Совершенствование законодательства в названной сфере активно идет в Великобритании, Германии, Эстонии, Молдове, 
Польше и ряде других стран. 
По данным организации “Tra№spare№cy I№ter№atio№al Russia” около 
100 государств в настоящее время имеют отдельные законы о праве на информацию в составе национального законодательства. 
В целом европейское законодательство характеризуется более высоким 
уровнем гарантированности информационных прав. Такой вывод вытекает и из 
практики Европейского Суда по правам человека. 

                                                 
10 Об этом: Федосеева Н.Н. Право граждан на доступ к информации в Российской Федерации // Гражданское право. 2007. № 3. 
11 См.: Лебедева Н.Н. Доступ граждан к информации о деятельности органов государственной власти // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2005. № 5. С. 76. 
12 Полякова Т.А. Правовое обеспечение информационной безопасности при построении 
информационного общества в России: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2008. С. 17. 
 

Так, в решении по делу «Ахмадова и Садулаева (Akhmadova a№d 
Sadulayeva) против Российской Федерации»13 Европейский суд указал, что когда заявители - частные лица обвиняют органы государственной власти в нарушении их прав, предусмотренных Конвенцией, то это предполагает, что в 
определенных случаях только государство-ответчик имеет доступ к информации, которая может либо подтвердить, либо опровергнуть указанные обвинения. Непредставление властями государства-ответчика такой информации, которая находится в их распоряжении, без удовлетворительного объяснения может не только привести к выводу об обоснованности жалоб заявителя, но также 
может негативно сказаться на степени выполнения государством-ответчиком 
своих обязательств. 
Ряд основополагающих документов приняты и на уровне странучастников СНГ. Так, в 2008 году в г. Бишкеке было принято решение Совета 
глав государств СНГ «О Концепции сотрудничества государств-участников 
Содружества Независимых Государств в сфере обеспечения информационной 
безопасности и о Комплексном плане мероприятий по реализации Концепции 
сотрудничества государств-участников Содружества Независимых Государств 
в сфере обеспечения информационной безопасности на период с 2008 по 2010 
год»14. 
Концепция сотрудничества государств-участников Содружества Независимых Государств в сфере обеспечения информационной безопасности представляет собой согласованную государствами-участниками СНГ совокупность 
официальных взглядов и положений о целях, принципах и основных направлениях межгосударственного сотрудничества в сфере обеспечения информационной безопасности. 
По мнению составителей этой Концепции обеспечения информационной 
безопасности является системообразующим фактором жизнедеятельности общества и уже сегодня активно влияет на состояние политической, экономической, оборонной, экологической, социальной и других составляющих безопасности государств-участников СНГ. 
Доступность информации данным документом определяется как возможность реализации беспрепятственного доступа к информации субъектов, 
имеющих на это надлежащие полномочия. 
Более того, Концепция демонстрирует широкий подход к определению 
субъектов права на доступ к информации - физические и юридические лица, а 
также государственные органы и международные организации. 
Согласно части 2 статьи 24 Конституции Российской Федерации органы 
государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные 
лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и 

                                                 
13 Постановление Европейского суда по правам человека от 10.05.2007 "Дело "Ахмадова и Садулаева (Akhmadova a№d Sadulayeva) против Российской Федерации" // Бюллетень 
Европейского суда по правам человека. Российское издание. 2008. № 1. С. 112 - 140. 
14 Документ опубликован не был