Москва
ИНФРА-М
2013

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

Допущено Учебно-методическим объединением 
вузов Российской Федерации по образованию в области 
историко-архивоведения в качестве учебного пособия 
для студентов высших учебных заведений, обучающихся
по направлению 034700.62 «Документоведение 
и архивоведение» и специальности 032001.65
«Документоведение и документационное 
обеспечение управления»

С.Ю. КАБАШОВ

ОРГАНИЗАЦИЯ ОБЩЕГО 
И СПЕЦИАЛЬНОГО 
ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА 
В ОРГАНАХ МЕСТНОГО 
САМОУПРАВЛЕНИЯ

УДК 352
ББК 67.401
 
К12

Кабашов С.Ю.
Организация общего и специального делопроизводства 
в органах местного самоуправления: Учеб. пособие / С.Ю. Ка-
башов. — М.: ИНФРА-М, 2013. — 421 с. — (Высшее образо-
вание: Бакалавриат).

ISBN 978-5-16-005372-1

Пособие освещает теоретические и практические вопросы общего 
и специального делопроизводства в органах местного самоуправления, 
в том числе документирования кадровой работы муниципальной службы 
и организацию работы должностных лиц с обращениями граждан, рас-
крывает положения современных нормативных правовых актов по оформ-
лению служебных документов в условиях электронного документообо-
рота. Издание предназначено для студентов вузов и колледжей по направ-
лениям «Документоведение и архивоведение», «Менеджмент», «Государ-
ственное и муниципальное управление», изучающих дисциплины «Доку-
ментоведение», «Организация и технология документационного обеспе-
чения управления», «Основы делопроизводства», а также для глав местных 
администраций, управляющих делами, муниципальных служащих, научных 
работников и широкого круга читателей, интересующихся вопросами дея-
тельности органов местного самоуправления.

ББК 67.401

К12

ISBN 978-5-16-005372-1

Р е ц е н з е н т ы:

Т.В. Кузнецова, профессор, кандидат исторических наук (РГГУ);
Ю.М. Кукарина, доцент, кандидат исторических наук (РГГУ)

© Кабашов С.Ю., 2012

ПРЕДИСЛОВИЕ

Деятельность органов местного самоуправления в определяющей 
степени сопровождается созданием муниципальных правовых актов, 
поскольку носителем управленческого решения выступает, как пра-
вило, письменный документ: решение, постановление, распоряже-
ние, инструкция, регламент, положение, план, отчет, письмо и т.п. 
Это налагает юридическую ответственность на разработчиков и ис-
полнителей документов, ведение которых предписано законодатель-
ством Российской Федерации и законодательством субъектов Рос-
сийской Федерации.
Документационное обеспечение муниципального управления 
(делопроизводство) — специфическое направление деятельности 
аппарата органов местного самоуправления, которое заключается 
в составлении, оформлении документов, их обработке и хранении. 
Оттого, насколько правильно составлен и оформлен документ, орга-
низована работа с ним, во многом зависит своевременность приня-
тия управленческого решения, а значит и эффективность местного 
самоуправления. Составление документов и организация работы 
с ними требуют профессиональных знаний и навыков, которыми 
должны обладать все муниципальные служащие. Важным инстру-
ментом в достижении этой цели для многих служащих может стать 
самообразование.
В настоящем учебном пособии предпринята попытка системати-
зировать накопленные знания о документе из смежных с докумен-
товедением наук и областей практической деятельности. Особое 
внимание в пособии уделяется правилам общего и кадрового дело-
производства в органе местного самоуправления и документирова-
нию работы с обращениями граждан в условиях внедрения электрон-
ного документооборота. Для наглядного представления сложных 
технологических процессов и нормативных правил документирова-
ния и работы с документами в пособии приводится 151 схема.
В настоящем пособии приведены правовые акты по состоянию 
на 1 декабря 2011 года.
Учебное пособие предназначено для студентов вузов, обуча-
ющихся по направлениям высшего профессионального образования 
034700 «Документоведение и архивоведение», 080200 «Менеджмент», 
081100 «Государственное и муниципальное управление» и изучающих 
дисциплины «Основы делопроизводства», «Документоведение», 
«Организация и технология документационного обеспечения управ-
ления», «Документирование деятельности органов местного само-
управления».

Пособие будет полезно главам муниципальных образований 
и местных администраций, управляющих делами местных админи-
страций, муниципальным служащим, любому работнику управлен-
ческого аппарата, деятельность которого связана с документами, 
а также интересно широкому кругу читателей, интересующихся дея-
тельностью органов местного самоуправления в Российской Феде-
рации.

ГЛАВА 1 
СИСТЕМА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРАВОВЫХ 
АКТОВ В ДОКУМЕНТАЦИОННОМ 
ОБЕСПЕЧЕНИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО 
УПРАВЛЕНИЯ

Какое влияние 
специфика местного 
самоуправления 
оказывает на местное 
нормотворчество?

 
В основе подавляющего большинства 
правовых актов лежит предмет правового 
регулирования, т.е. они связаны с опре-
деленными объектами материального 
мира (земля, вода, лес, здания, квартиры, 
валютные ценности и т.п.) либо с опре-
деленными областями человеческой деятельности (предпринима-
тельство, здравоохранение, изобретательство и т.д.), либо с опреде-
ленными функциями власти или сферами управления (бюджет, 
охрана общественного порядка, таможенный режим и т.п.). Такие 
нормативные акты имеют «тему», которой они посвящены. Чтобы 
понять специфику документационного обеспечения муниципально-
го управления, прежде всего рассмотрим сущностные признаки мест-
ного самоуправления (т.е. то, без чего эта власть как таковая не может 
состояться) и содержательные характеристики, раскрывающие ка-
чественное состояние и внешнее проявление его властной природы. 
В соответствии с действующим европейским и российским зако-
нодательством1 к ним следует отнести: 1) территорию, 2) население, 
3) выборные органы, 4) формы непосредственного участия населе-
ния в местном самоуправлении, 5) местный бюджет, 6) местные на-
логи и сборы, 7) муниципальную собственность, 8) местные норма-
тивные акты. При отсутствии какого-либо из этих признаков нет 
оснований говорить о наличии реального муниципального управ-
ления2.
Поскольку сущность власти проявляется через деятельность орга-
нов власти, важен также ответ на вопрос: какое место занимают ор-
ганы местного самоуправления в системе органов публичной власти? 
Общеизвестно, что для осуществления власти в Российской Федера-
ции формируются федеральные органы государственной власти, 
органы государственной власти субъектов Российской Федерации 

1 
Малько А.В., Корсакова С.В. Муниципальное право России. М.: Юрайт, 
2011. С. 13.
2 
Балобанов А.К. К пониманию местного самоуправления // Городское 
управление, 2010. № 9. С. 87.

и местного самоуправления, которые в совокупности представляют 
систему органов публичной власти. Сами органы власти образуются 
путем избрания населением своих представителей, а также отдель-
ных выборных должностных лиц и последующего формирования 
выборными органами и выборными должностными лицами иных 
органов и назначения иных должностных лиц. В результате выбор-
ные и иные органы, должностные лица принимают к своему ведению 
вопросы управления и наделяются полномочиями для решения этих 
вопросов согласно законодательству и имеют право издавать норма-
тивные правовые акты3.
Местные сообщества объективно заинтересованы, чтобы органы 
местного самоуправления использовали свои властные полномочия 
для обеспечения единства и целостности государства, поскольку 
лишь при этом условии можно рассчитывать на то, что со стороны 
государства будет гарантирована нерушимость статуса местного са-
моуправления, возможность поддержания на определенном уровне 
социальных стандартов, законности и правопорядка. По совокупно-
сти правовых норм можно выделить основополагающие принципы 
организации и функционирования властного института местного са-
моуправления4:
 
• приоритет прав и свобод человека;
 
• организационное обособление местного самоуправления, его ор-
ганов в системе управления обществом;
 
• взаимодействие органов местного самоуправления с вертикалью 
исполнительной власти;
 
• наличие у местного самоуправления собственной компетенции;
 
• осуществление местного самоуправления на основе соблюдения 
иерархии (по юридической силе) нормативных правовых актов: 
Конституции Российской Федерации, федеральных законов, кон-
ституций и уставов субъектов Российской Федерации, законов 
субъектов Российской Федерации, собственных уставов муници-
пального образования;
 
• самостоятельное определение населением территории и структу-
ры органов местного самоуправления;
 
• гарантии местного самоуправления при условии их финансовой, 
организационной самостоятельности;
 
• двойная ответственность перед государством и населением.
Местное самоуправление в системе публичной власти при всей 
традиционности, самостоятельности, исторической сущности и соб-

3 
Муниципальное право России: Учебник для вузов / Под общ. ред. проф. 
А.С. Прудникова, проф. А.М. Никитина. 3-е изд., перераб. и доп. М.: 
ЮНИТИ, 2007. С. 47.
4 
Уваров А.А. Местное самоуправление в России. М.: Норма, 2008. С. 38–39.

ственном социальном лице выступает как первичный властный орган, 
важнейший институт народовластия, необходимый для демократи-
ческой организации жизни государства. Признаки и характеристики 
власти местного самоуправления являются показателем достигнутой 
и реализуемой воли народа. Сущность проявления властных полно-
мочий местного самоуправления в общегосударственном мас-
штабе — итог «встречного движения» сверху на основе законодатель-
ной поддержки самоуправления и снизу в результате гражданской 
активности жителей, осознания ими своих конституционных прав5.
Органы местного самоуправления как органы власти обладают 
полной свободой действий, включая и собственное нормотворчест-
во, для осуществления своих инициатив по любому вопросу, который 
не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции органов 
государственной власти. В этой связи вопрос о политико-юридичес-
кой природе муниципальных правовых актов приобретает особую 
актуальность, так как именно они служат важнейшим средством ре-
ализации властных полномочий органов и должностных лиц муни-
ципальных образований6.
Система управления, основанная на документировании всех про-
цессов хозяйствования в муниципальных образованиях, т.е. массив 
правовых актов местного самоуправления, уже сейчас представляет 
собой достаточно большое количество разнообразного правового 
материала, отличающегося по своему содержанию в зависимости от 
структуры муниципального управления. Все правовые акты местного 
самоуправления являются правовой формой осуществления прав 
граждан на местное самоуправление в Российской Федерации. В то 
же время правовые акты местного самоуправления, все без исклю-
чения, подпадают под признаки актов, являющихся формой управ-
ленческой деятельности субъектов, наделенных властными полно-
мочиями. Они могут выступать как в качестве актов правореализа-
ции, так и в качестве актов правоприменения7.
Правовые акты, принимаемые на муниципальном уровне, явля-
ются источником муниципального права, но эти же правовые акты 
могут быть и источником конституционного права и его основных 
институтов, и источником административного права, и источником 
гражданского права, и финансового, и семейного, и жилищного, 
и т.п. Являясь источником права, правовые акты местного само-

5 
Кирсанов С.А. и др. Муниципальное управление. Эффективность муници-
пального менеджмента / Кирсанов С.А., Ошурков А.Т., Истомин Е.П., 
Резанов Л.В. — М.: Александровский издательский дом, 2008. С. 56.
6 
Муниципальное право: Учебник для высших учебных заведений, изд. 3-е, 
перераб, доп. / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М.: Эксмо, 2005. С. 643.
7 
Бондарь Н.С. Авсеенко В.И., Базаров С.Н. Муниципальное право / Под ред. 
проф. Н.С. Бондаря. М.: ЮНИТИ, 2007. С. 106. 

управления и его органов входят в единую государственную право-
вую систему, которая состоит из комплекса правовых актов, законов 
и актов подзаконного характера. Как источник права подзаконный 
акт органа или должностного лица местного самоуправления содер-
жит в себе признаки властности, общеобязательности, компетент-
ности органа или должностного лица при осуществлении, принятии 
(издании) этого акта.
Как форма муниципальной управленческой деятельности право-
вые акты местного самоуправления должны быть основаны на зако-
не, совершаться, приниматься во имя закона и во исполнение зако-
на. В силу этого правовые акты органов и должностных лиц местного 
самоуправления должны быть прежде всего конституционными. 
Что это означает? Можно говорить, что правовой акт местного са-
моуправления противоречит Конституции Российской Федерации, 
уставу (конституции) субъекта Российской Федерации или действу-
ющему законодательству в том случае, если:
 
• его принятие противоречит основам конституционного строя 
Российской Федерации, правам и свободам человека и гражда-
нина;
 
• предмет его регулирования относится к предмету ведения Рос-
сийской Федерации и в федеральном законодательстве не пре-
дусмотрено право субъектов Российской Федерации и органов 
местного самоуправления осуществлять собственное правовое 
регулирование;
 
• все нормы рассматриваемого акта противоречат Конституции 
Российской Федерации и федеральному законодательству.
Система муниципального управления основывается на большом 
количестве различных видов документов, в том числе правовых ак-
тов. Действительно, метод правового регулирования вопросов мест-
ного значения в муниципальном образовании предваряет различные 
проявления государственной, муниципальной, хозяйственной управ-
ленческой деятельности, отражая механизм реализации принятых 
решений в рамках определенной стратегии соответствующего уров-
ня административно-управленческой деятельности. В целом, юри-
дическая формула соотношения закона и административно-управ-
ленческого акта сводится к тому, что акты законодательных и пред-
ставительных органов получают преимущественное значение перед 
актами органов исполнительной власти, и закон «связывает» волю, 
выраженную последними в актах управления. Муниципальные акты 
могут быть приняты в соответствии с Конституцией Российской Фе-
дерации, уставами (конституциями) субъектов Федерации, закона-
ми, либо на основании и во исполнение законов, либо в пределах 
прав, предоставленных законом, либо в случаях, предусмотренных 
законом.

Что означает термин 
«нормативный правовой 
акт»?

 
Существует зависимость формы акта от 
его нормативного содержания. Все пра-
вовые акты, в том числе и муниципаль-
ные, можно разделить на две основные 
группы: (1) нормативные правовые и (2) индивидуально-правовые. 
Прежде всего рассмотрим определение термина «нормативный пра-
вовой акт». Согласно постановлению Государственной Думы от 
11.11.1996 № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Рос-
сийской Федерации»8, нормативный правовой акт представляет со-
бой письменный официальный документ, принятый (изданный) 
в определенной форме правотворческим органом в пределах его ком-
петенции и направленный на установление, изменение или отмену 
правовых норм, т.е. общеобязательных предписаний постоянного 
или временного характера, рассчитанных на многократное приме-
нение. В соответствии с Правилами подготовки нормативных пра-
вовых актов федеральных органов исполнительной власти и их госу-
дарственной регистрации, утвержденными постановлением Прави-
тельства Российской Федерации от 13.08.1997. № 1009 (в ред. от 
21.02.2011 № 94)9, нормативно-правовые акты издаются в форме ука-
зов, постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и по-
ложений. Акты, изданные в ином виде (например, указания и др.), 
не имеют нормативного правового характера. Издание нормативных 
правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Структур-
ные подразделения и территориальные органы органов исполнитель-
ной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.
В отличие от нормативных правовых актов, индивидуально-право-
вой акт — разновидность правового акта, не содержащий норм пра-
ва. Он представляет собой одностороннее волевое властное действие 
органа власти или должностного лица, обеспечивающее реализацию 
правовых норм в связи с конкретным вопросом (делом), вызываю-
щее возникновение, изменение или прекращение конкретных пра-
воотношений, прав и обязанностей точно определенных субъектов 
права10. Значительный круг организаций и специалистов интересуют 
именно индивидуально-правовые акты органов власти (решения по 
кадровым вопросам, о присвоении званий, о награждениях и т.п.), 
акты, касающиеся отдельных предприятий, и другие акты, не име-
ющие нормативного значения.
Нормативные правовые акты в зависимости от вида акта струк-
турированы по-разному, что видно из следующей таблицы соответ-

8 
Собрание законодательства Российской Федерации, 1996. № 47. Ст. 5304.
9 
Собрание законодательства Российской Федерации, 1997. № 33. Ст. 3895.
10 Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления. М., 
2004. — С. 154.

ствия основным видам нормативных актов определенных структур-
ных единиц.

Вид акта
Структурная единица 

Конституция, кодексы, законы, иные акты
Разделы, главы, статьи, части статей, 
пункты, подпункты, абзацы

Указы, постановления, распоряжения, 
решения, положения, приказы, инструкции, 
регламенты

Пункты, подпункты, абзацы 

Все правовые акты, издаваемые в государстве, можно подразде-
лить на четыре большие группы: 1) федеральные, 2) субъектов Рос-
сийской Федерации, 3) органов местного самоуправления, 4) между-
народных организаций11. Федеральные акты подразделяются на акты:
 
• органов законодательной власти;
 
• Президента Российской Федерации;
 
• органов исполнительной власти (акты Правительства Российской 
Федерации и акты других федеральных органов исполнительной 
власти, в том числе министерств и ведомств);
 
• органов судебной власти.
Акты субъектов Российской Федерации можно подразделить 
на акты:
 
• органов законодательной власти субъектов Российской Федера-
ции;
 
• органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
 
• судебной власти (акты конституционных (уставных) судов, миро-
вых судей).
Акты международных организаций (меморандумы, конвенции, 
декларации, в том числе по регулированию местного самоуправле-
ния) можно разделить на акты:
 
• универсальных (глобальных) международных организаций;
 
• региональных международных организаций;
 
• международных организаций, образованных на двусторонней ос-
нове.

Что такое 
муниципальный 
правовой акт?

 
Согласно статье 2 Федерального закона 
от 06.10.2003 № 131-ФЗ (в ред. 20.03.2011 
№ 38-ФЗ) «Об общих принципах органи-
зации местного самоуправления в Рос-
сийской Федерации», муниципальный правовой акт — 1) решение, 
принятое непосредственно населением муниципального образова-
ния по вопросам местного значения, либо 2) решение, принятое ор-
ганом местного самоуправления и (или) должностным лицом мест-

11 Основы права: Учебник для вузов / Под ред. М.И. Абдуллаева. СПб.: Пи-
тер, 2004. С. 49.