Государственная поддержка жилищного строительства и развития коммунальной инфраструктуры

О Б Р А З О В А Т Е Л Ь Н Ы Е  И Н Н О В А Ц И И

С.Б. Сиваев, Э.К. Трутнев, В.Ю. Прокофьев

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОДДЕРЖКА
ЖИЛИЩНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА 
И РАЗВИТИЯ КОММУНАЛЬНОЙ
ИНФРАСТРУКТУРЫ

АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РФ

МОСКВА

ИЗДАТЕЛЬСТВО «ДЕЛО»

2009

i_10-titul.qxd  06.11.2008  15:50  Page 1

Сиваев С.Б., Трутнев Э.К., Прокофьев В.Ю.
С34 
 
Государственная поддержка жилищного строительства и 

развития коммунальной инфраструктуры: учеб. пособие. — М.: 
Издательство «Дело» АНХ, 2009. — 264 с. — (Сер. «Образова‑
тельные инновации»).

ISBN 978‑5‑7749‑0540‑9

В учебном пособии впервые комплексно представлены практичес‑

кие инструменты и методики государственной поддержки строитель‑
ства и развития коммунальной инфраструктуры в условиях рыночной 
экономики, а также подробно описан чрезвычайно востребованный в 
настоящее время институт частно‑государственного партнерства при 
развитии территорий в целях жилищного строительства.

Данная работа адресована студентам и аспирантам, изучающим 

экономику, управление (менеджмент), градорегулирование, жилищ‑
но‑коммунальный комплекс, специалистам, повышающим квалифи‑
кацию в сфере ЖКК и планирования развития территорий, а также 
сотрудникам администраций федерального, регионального и местно‑
го уровней, участвующим в реализации политики и программ стиму‑
лирования жилищного строительства и развития коммунального ком‑
плекса.

 
УДК 332.363:711.4-16(075.8)
 
ББК 65.050.23я73

УДК 332.363:711.4‑16(075.8)
ББК 65.050.23я73
 
С34

ISBN 978‑5‑7749‑0540‑9
© ГОУ ВПО «Академия народного 

хозяйства при Правительстве 
Российской Федерации», 2009

С е р и я

«Образовательные инновации»

СоДержание

Предисловие .................................................................................... 7

Тема 1. жилищное строительство и развитие коммунальной  
инфраструктуры в россии ................................................................ 9

1.1. Введение .......................................................................................... 9
1.2. Основные направления государственной политики 

по стимулированию предложения жилья .................................... 21

1.3. Содержание пособия .................................................................... 27
Контрольные вопросы и задания ........................................................... 29
Литература ......................................................................................... 29

Тема 2. Субъекты публичной власти. инструменты и модель 
системы градорегулирования. Вопросы согласованного 
планирования и развития жилищного строительства  
и коммунальной инфраструктуры ................................................... 31

2.1. Градорегулирование как институциональная основа 

жилищного строительства и развития коммунальной 
инфраструктуры ............................................................................ 31

2.2. Распределение функций между публичными субъектами 

градорегулирования ...................................................................... 37

2.3. Публичные субъекты градорегулирования: от функций 

к полномочиям .............................................................................. 42

2.4. Инструменты градорегулирования .............................................. 47
2.5. Систематизация инструментов системы 

градорегулирования ...................................................................... 49

2.6. О неразрывности двух составляющих планирования ................. 50
2.7. Логическая модель технологии градостроительного 

проектирования ............................................................................ 51

2.8. Принципы установления предельных параметров развития 

территории .................................................................................... 59

Содержание

2.9. Особенности установления предельных параметров развития 

территории в документах территориального планирования 
и правилах землепользования и застройки .................................. 62

2.10. Полномочия и функции органов публичной власти 

(муниципальных и государственных) применительно 
к развитию муниципальных систем коммунальной 
инфраструктуры ............................................................................ 76

2.11. Состав и подготовка содержательных оснований 

для определения технических условий и информации 
о плате за подключение объектов капитального  
строительства к сетям инженерно‑технического 
обеспечения .................................................................................. 80

Контрольные вопросы и задания ........................................................... 92
Литература ......................................................................................... 92

Тема 3. Планирование развития и экономическая природа 
систем коммунальной инфраструктуры, 
модели развития ............................................................................. 93

3.1. Цели, стоящие перед публичными органами власти 

при планировании развития систем коммунальной 
инфраструктуры ............................................................................ 93

3.2. Сложившаяся практика взаимоотношений коммунальных 

организаций с застройщиками ..................................................... 95

3.3. Экономическая природа систем коммунальной 

инфраструктуры ............................................................................ 98

3.4. Классификация систем коммунальной инфраструктуры 

(на примере системы теплоснабжения) ......................................101

3.5. Международный опыт взимания платы за развитие 

коммунальной инфраструктуры ..................................................112

Контрольные вопросы и задания ..........................................................128
Литература ........................................................................................129

Тема 4. Программы комплексного развития коммунальной  
инфраструктуры. инвестиционные программы организаций  
коммунального комплекса. источники финансирования 
развития коммунальной инфраструктуры. 
Тариф на подключение ..................................................................130

4.1. Принципы формирования инвестиционных потребностей 

для развития коммунальной инфраструктуры с целью 
решения градостроительных задач ..............................................131

4.2. Программы комплексного развития систем коммунальной 

инфраструктуры как составная часть документов 
территориального планирования ................................................134

4.3. Инвестиционная программа организации коммунального 

комплекса .....................................................................................139

4.4. Плата за подключение к сетям инженерно‑технического 

обеспечения. Тариф на подключение к системе 
коммунальной инфраструктуры ..................................................149

4.5. Расчет тарифа на подключение ...................................................152
4.6. Возможные схемы финансирования ...........................................155
Контрольные вопросы и задания ..........................................................158
Литература ........................................................................................159

Тема 5. реализация проектов комплексного освоения крупных 
территорий на принципах частно-государственного 
партнерства ...................................................................................160

5.1. Девелопмент и партнерство застройщиков‑девелоперов 

и органов власти как синхронизация выполнения различных 
взаимосвязанных проектов по развитию территорий ................160

5.2. Несоответствие между ограниченными возможностями 

застройщиков‑девелоперов и масштабами задач развития 
городов и территорий ..................................................................163

5.3. Логическая модель технологии подготовки и выполнения 

взаимосвязанных проектов — девелопмента ..............................169

5.4. О разновидностях территорий и земельных участков 

с позиции девелопмента ..............................................................172

5.5. Правовые механизмы развития незастроенных (свободных) 

и застроенных территорий ..........................................................174

5.6. Общие принципы и место партнерства публичной власти 

и девелоперов при реализации комплексных проектов 
развития территории в целях жилищного строительства...........178

Контрольные вопросы и задания ..........................................................202
Литература ........................................................................................203

Тема 6. реконструкция застроенных территорий как пример 
партнерства частных и публичных инвесторов ..............................204

6.1. Организационно‑технологические схемы действий 

в отношении застроенных и планируемых к преобразованию 
территорий ...................................................................................204

6.2. Описание схем .............................................................................206

Содержание

6.3. Субъекты участия в проекте при различных  
организационно‑технологических схемах ..................................213

6.4. Особенности застроенных территорий при использовании  
различных организационно‑технологических схем ...................215

6.5. Возможные сочетания различных проектов, 

осуществляемых различными субъектами при развитии 
застроенных территорий, партнерство частных 
инвесторов‑застройщиков с органами власти 
(синхронизация проектов) ..........................................................220

6.6. Краткая характеристика рисков и способов управления 

рисками при реализации проектов преобразования 
застроенной территории ..............................................................221

Контрольные вопросы и задания ..........................................................228
Литература ........................................................................................228

Тема 7. опыт государственного стимулирования жилищного 
строительства и развития коммунальной инфраструктуры 
на федеральном уровне. Федеральная целевая программа 
«жилище» .....................................................................................229

7.1. Введение .......................................................................................229
Контрольные вопросы  .........................................................................250
Литература ........................................................................................251

Глоссарий ......................................................................................252

Содержание

ПреДиСлоВие

Учебное пособие «Государственная поддержка жилищного стро‑

ительства и развития коммунальной инфраструктуры» разработано в 
рамках образовательной программы «Управление реализацией при‑
оритетных национальных проектов и оценки их эффективности: До‑
ступное и комфортное жилье – гражданам России» и предназначено 
для повышения квалификации специалистов, работающих в области 
государственного управления сферой жилищного строительства и 
развития систем коммунальной инфраструктуры и подготовки новой 
генерации профессиональных кадров. 

В результате изучения данного пособия слушатель должен:
знать:

основные характеристики и проблемы современного состояния 
сферы жилищного строительства и развития систем коммуналь‑
ной инфраструктуры в российских городах;
особенности российских условий развития градорегулирования, 
понимать основные проблемы реализации государственной по‑
литики по рыночной модели градорегулирования в переходной 
экономике;
основные субъекты, объекты, формы, методы и инструменты 
государственной поддержки строительства и развития инфра‑
структуры;
возможные варианты реализации планов развития коммуналь‑
ной инфраструктуры;
основные принципы реализации комплексных проектов по раз‑
витию территорий, включающих строительство жилья и разви‑
тия коммунальной инфраструктуры;

уметь (владеть навыками):

работать по различным направлениям в сфере градорегулирова‑
ния, жилищного строительства и развития коммунальной инф‑













Введение

раструктуры с учетом федерального законодательства и приори‑
тетов федеральной политики;
использовать новые инструменты и методики по стимулирова‑
нию строительства и развитию инфраструктуры;
четко отслеживать связь между системой градорегулирования, 
экономической политикой и возможностями по стимулирова‑
нию строительства и развитию инженерных сетей;
анализировать систему градорегулирования и политику в обла‑
сти стимулирования строительства на федеральном, региональ‑
ном и местном уровнях, действующие государственные и му‑
ниципальные нормативные правовые документы и программы 
в области градорегулирования, формулировать цели и задачи 
развития системы градорегулирования и государственной поли‑
тики в сфере строительства;
решать задачи совершенствования политики по стимулирова‑
нию жилищного строительства и развития коммунальных сетей 
на федеральном, региональном и местном уровнях;
анализировать разрабатываемые меры и инструменты по стиму‑
лированию строительства и развития инфраструктуры с точки 
зрения возможных рисков их реализации, эффектов от их вве‑
дения и необходимых ресурсах и документах для их осуществле‑
ния;
оценивать и реализовывать проекты частно‑государственного 
партнерства в сфере жилищного строительства и развития ком‑
мунальной инфраструктуры с использованием организацион‑
но‑технологических схем и расчетных моделей;
организовывать комплексные проекты развития свободных и 
застроенных территорий, предусматривающие жилищное стро‑
ительство (реконструкцию) и развитие (модернизацию) комму‑
нальных систем.

Авторы выражают искреннюю признательность за неоценимую 
помощь при подготовке пособия ведущим специалистам Института 
экономики города Э. Аскерову, М. Сафаровой, М. Шапиро, М. Яку‑
бову. 
н.Б. Косарева, 

кандидат экономических наук,

президент фонда «Институт экономики города»

















тема 1

жилищное строительство и развитие 
коммунальной инфраструктуры в россии

1.1
ВВедение

Политика государства играет решающую роль в развитии жилищ‑

ного строительства во всем мире, поскольку именно государство кон‑
тролирует основной и самый ограниченный ресурс, без которого не‑
возможно строительство, — землю. Несмотря на то что классическая 
экономическая теория отводит власти роль «ночного сторожа», на 
рынке жилищного строительства роль государства остается значимой. 
Оно формирует правила работы рынка жилищного строительства, 
обеспечивает их соблюдение и распределяет землю. Опыт развитых 
стран показывает, что эффективное исполнение этих функций госу‑
дарством дает мощный стимул развитию жилищного строительства.

В то же время государство часто подвергается критике за создание 

различных барьеров на пути развития жилищного строительства. Ад‑
министративные барьеры, бюрократические проволочки, коррупция 
и непрозрачность в осуществлении основных функций государства 
оказывают прямое влияние на объемы рынка строительства и цену 
жилья, поскольку застройщики перекладывают все расходы на пре‑
одоление барьеров власти на конечного покупателя жилья.

Роль государства на рынке строительства в России выделяется 

включением проблемы повышения доступности жилья в перечень 
национальных проектов. Именно разработка национального проек‑
та «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» обусловила 
подготовку аналогичных проектов в других секторах экономики и со‑
циального развития.

Придание формированию рынка доступного жилья качества наци‑

онального приоритета отражает проблемное состояние этого рынка в 
России. Низкая обеспеченность жильем граждан России по сравне‑
нию с Европой и США сигнализирует о неудовлетворенном спросе 
на новое жилье. Большинство граждан не могут приобрести жилье 

Тема 1. Жилищное строительство...
10

из‑за отсутствия необходимых накоплений и дороговизны ипотечно‑
го кредитования. В то же время высокие административные барьеры, 
слабая финансовая система страны и отсутствие инженерной подго‑
товки территорий препятствуют интенсивному развитию индустрии 
жилищного строительства и увеличению предложения жилья. След‑
ствием высокого спроса и ограниченного предложения является рост 
цен на жилье как на первичном, так и на вторичном рынке.

Реализуя национальный проект, государство стремится стимули‑

ровать одновременно спрос и предложение на рынке жилья. Повысить 
платежеспособный спрос предполагается путем развития институтов 
долгосрочного кредитования: ипотечного кредитования для приобре‑
тения жилья; кредитования участия граждан в долевом строительстве 
многоквартирных домов; кредитования индивидуального жилищного 
строительства и др.

Политика государства по стимулированию предложения жилья 

заключается в либерализации рынка строительства, повышении про‑
зрачности и минимизации своего участия. Так, в качестве основных 
мер предполагается внедрение открытых конкурентных процедур 
предоставления прав собственности на сформированные земельные 
участки застройщикам, упрощение процедур согласования и госу‑
дарственной экспертизы градостроительной и проектной документа‑
ции, а также установление прозрачных и эффективных процедур фи‑
нансирования развития коммунальной инфраструктуры для объектов 
нового жилищного строительства.

Учебное пособие «Государственная поддержка жилищного строи‑

тельства и развития коммунальной инфраструктуры» фокусируется на 
роли государства в стимулировании предложения на рынке жилищно‑
го строительства. Проблемы повышения платежеспособного спроса на 
жилье связаны с развитием банковского сектора российской экономи‑
ки. Стимулирование спроса во многом зависит от действий федераль‑
ных органов власти, в то время как стимулирование предложения — от 
всех уровней власти, и в первую очередь от муниципальной.

Таким образом, основная цель данного учебного пособия — дать его 

слушателям набор инструментов, позволяющих эффективно реализовы‑
вать государственную политику по стимулированию предложения жи‑
лья.

Пособие открывается описанием рынка строительства жилья, оп‑

ределением основных проблем и формированием основных подходов 
к их решению. В нем будут подробно рассмотрены причины и следс‑
твия проблем рынка, роль органов власти в их появлении. В после‑
дующих темах будут детально рассмотрены возможные решения этих 
задач.

1.1. Введение
11

Характеристика строительного комплекса 

и рынка жилищного строительства

Строительный комплекс является одной из самых значимых и наи‑

более динамично развивающихся отраслей экономики Российской 
Федерации. По данным Министерства экономического развития РФ, 
за 9 месяцев 2007 г. объем работ по виду деятельности «строительст‑
во» увеличился на 23,5 % (против 11,6 % за соответствующий пери‑
од 2006 г.). По данным Росстата, в настоящее время строительный 
комплекс объединяет 5,14 млн человек, которые заняты более чем в 
112,5 тыс. организаций и предприятий; при этом степень присутствия 
государства на рынке минимальна (рис. 1.1).

2004 (2%)

1446 (1%)

1877 (2%)

685 (1%)

106 628 (94%)

1

2

3

4

5

Рис. 1.1. Количество и структура строительных организаций в Российской 

Федерации на 01.01.2006 по формам собственности

1 — частная; 2 — муниципальная; 3 — государственная; 4 — прочая; 

5 — смешанная российская

Частные фирмы играют ведущую роль в отрасли: 94,0 % всех строи‑

тельных организаций находятся в частной собственности и выполня‑
ют 80 % всех подрядных работ. Среди них преобладают малые фирмы 

Тема 1. Жилищное строительство...
12

с численностью работников до 100 человек. Их доля в общей числен‑
ности предприятий отрасли на начало 2006 г. составляла 96 %.

Динамика строительства

Общий объем жилищного строительства в 2006 г. составил 
50,6 млн м2 — это 82 % от показателей 1990 г. Начиная с 2001 г. про‑
исходило увеличение объемов ввода жилья. Так, в 2003 г. прирост со‑
ставил 9,3 % по сравнению с 2002 г., в 2004 г. — 13, в 2005 г. — 6, а в 
2006 г. — 16 % (рис. 1.2).

Существенно увеличился объем индивидуального жилищного 
строительства (в 2,5 раза за период 1991—2003 гг.), его доля в общем 
объеме ввода жилья в 2006 г. составила 40,2 %.

Анализ динамики объемов ввода жилья в Российской Федерации 
с 1990 г. показывает, что происходит изменение баланса увеличения 
ввода жилья в сторону южных и западных регионов (рис. 1.3).

Говоря о последних тенденциях, важно отметить, что в первом по‑
лугодии 2007 г. в России введено 21,2 млн м2 жилья, что на 35 % боль‑
ше, чем в 2006 г.
Наибольший объем жилья в первом полугодии 2007 г. был введен в 

Центральном (Москва, Московская, Белгородская, Воронежская, Ря‑
занская, Липецкая области), Южном (Краснодарский и Ставропольский 
края, Ростовская область) и Приволжском (Башкортостан и Татарстан, 
Пермский край, Нижегородская, Самарская, Саратовская, Оренбург‑
ская области) федеральных округах, что свидетельствует о неравномер‑
ности строительства жилья в целом по Российской Федерации.

Наилучших показателей по объемам жилищного строительства в 
первом полугодии 2007 г. достигли: Москва — 11 % (2357,9 тыс. м2) об‑
щего объема ввода жилья по России в целом, Московская область — 
11 % (2344,9 тыс. м2), Краснодарский край — 7,9 % (1664,8 тыс. м2), 
Санкт‑Петербург — 4,8 % (1020,5 тыс. м2), Республика Татарстан — 
4,4 % (926,2 тыс. м2), Республика Башкортостан — 3,4 % (706,5 тыс. 
м2), Ростовская область — 3,4 % (725,7 тыс. м2), Тюменская — 2,9 % 
(613,4 тыс. м2), Омская — 2,3 % (488,8 тыс. м2), Кемеровская — 2,3 % 
(488,6 тыс. м2), Челябинская область — 2,2 % (474,9 тыс. м2), Ставро‑
польский край — 2,1 % (446,0 тыс. м2).

Ввод общей площади жилья в указанных субъектах РФ по отноше‑
нию к общероссийскому показателю составил 57,9 %.
Важной тенденцией I квартала 2007 г. следует признать увеличе‑
ние доли индивидуальной застройки до 49 % в общем объеме ввода 
жилья.

1.1. Введение
13

Рис. 1.2. Ввод жилья в Российской Федерации в период 1990—2006 гг.

61,7

49,4

41,5
41,8

39,2 41,0

34,3
32,7
30,6
32,0
30,3
31,7
33,8

36,4

41,0

43,6

50,6

0

10

20

30

40

50

60

70

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

млн м2 в год