Р.В. Нагорных

Кадровая политика в правоохранительной 

сфере и административно-правовой механизм 

ее реализации

Москва

Инфра-М

2015

Р.В. Нагорных

Кадровая политика в правоохранительной 

сфере и административно-правовой механизм 

ее реализации

Москва

Инфра-М; Znanium.com

2015

Нагорных, Р.В.

Кадровая политика в правоохранительной сфере и административно-

правовой механизм ее реализации / Р.В. Нагорных. – М.: Инфра-М; 
Znanium.com, 2015. – 252 с.

ISBN 978-5-16-103924-3 (online)

В монографии представлена характеристика современных теоретико-методологических подходов 
к пониманию проблем кадрового обеспечения правоохранительной деятельности, подвергнуто 
детальному анализу действующее административное законодательство в сфере формирования и 
реализации кадровой политики в правоохранительной сфере, обоснованы направления 
дальнейшего 
совершенствования 
административно-правового 
регулирования 
и 

правоприменительной практики в рассматриваемой сфере. Особое внимание в работе уделено 
освещению 
проблем 
развития 
в 
нашей 
стране 
административно-правового 
института 

государственной правоохранительной службы.

Книга предназначена для слушателей, адъюнктов, преподавателей и научных сотрудников 
образовательных и научных учреждений, а также для всех интересующихся проблемами 
современного административного права.

ISBN 978-5-16-103924-3 (online)
© Р.В. Нагорных, 2009, 2015

ÑÎÄÅÐÆÀÍÈÅ

ÂÂÅÄÅÍÈÅ....................................................................................................4

ÃËÀÂÀ 1. ÒÅÎÐÈß È ÌÅÒÎÄÎËÎÃÈß ÊÀÄÐÎÂÎÉ ÏÎËÈÒÈÊÈ 

 ÏÐÀÂÎÎÕÐÀÍÈÒÅËÜÍÎÉ ÑÔÅÐÅ................................................9
1.1. Îáùèå òåîðåòèêî-ìåòîäîëîãè÷åñêèå ïðåäïîñûëêè àêòóàëèçàöèè 
èññëåäîâàíèÿ ïðîáëåì êàäðîâîé ïîëèòèêè â ïðàâîîõðàíèòåëüíîé ñôå-
ðå................................................................................................................9
1.2. Ñîâðåìåííîå ñîñòîÿíèå òåîðèè è ïðàêòèêè ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâà-
íèÿ êàäðîâîé ïîëèòèêè â ïðàâîîõðàíèòåëüíîé ñôåðå.........................29
1.3. Ìåòîäîëîãèÿ êîìïëåêñíîãî àíàëèçà êàäðîâîé ïîëèòèêè â ïðàâî-
îõðàíèòåëüíîé ñôåðå..............................................................................53

ÃËÀÂÀ 2. ÀÄÌÈÍÈÑÒÐÀÒÈÂÍÎ-ÏÐÀÂÎÂÀß ÕÀÐÀÊÒÅÐÈÑÒÈÊÀ 

ÊÀÄÐÎÂÎÉ ÏÎËÈÒÈÊÈ Â ÏÐÀÂÎÎÕÐÀÍÈÒÅËÜÍÎÉ
ÑÔÅÐÅ....................................................................................................75
2.1. Êàäðîâîå îáåñïå÷åíèå ïðàâîîõðàíèòåëüíîé äåÿòåëüíîñòè êàê 
ôóíêöèÿ ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ................................................75
2.2. Àäìèíèñòðàòèâíî-ïðàâîâàÿ ïðèðîäà êàäðîâîé ïîëèòèêè â 
ïðàâîîõðàíèòåëüíîé ñôåðå....................................................................93
2.3. Öåëè, çàäà÷è è ïðèíöèïû àäìèíèñòðàòèâíî-ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâà-
íèÿ êàäðîâîé ïîëèòèêè â ïðàâîîõðàíèòåëüíîé ñôåðå.......................104
2.4. Àäìèíèñòðàòèâíî-ïðàâîâûå ôîðìû è ìåòîäû êàäðîâîãî îáåñïå÷å-
íèÿ ïðàâîîõðàíèòåëüíîé äåÿòåëüíîñòè...............................................116

ÃËÀÂÀ 3. ÀÄÌÈÍÈÑÒÐÀÒÈÂÍÎ-ÏÐÀÂÎÂÎÉ ÌÅÕÀÍÈÇÌ 

ÔÎÐÌÈÐÎÂÀÍÈß È ÐÅÀËÈÇÀÖÈÈ ÊÀÄÐÎÂÎÉ ÏÎËÈÒÈÊÈ  
 ÏÐÀÂÎÎÕÐÀÍÈÒÅËÜÍÎÉ ÑÔÅÐÅ.............................................142
3.1. Ïîíÿòèå è îñíîâíûå ôóíêöèè àäìèíèñòðàòèâíî-ïðàâîâîãî ìåõà-
íèçìà ôîðìèðîâàíèÿ è ðåàëèçàöèè êàäðîâîé ïîëèòèêè â ïðàâîîõðàíè-
òåëüíîé ñôåðå........................................................................................142
3.2. Ñòðóêòóðà è ñîäåðæàíèå àäìèíèñòðàòèâíî-ïðàâîâîãî ìåõàíèçìà 
ôîðìèðîâàíèÿ è ðåàëèçàöèè êàäðîâîé ïîëèòèêè â ïðàâîîõðàíèòåëü-
íîé ñôåðå...............................................................................................166
3.3. Õàðàêòåðèñòèêà ýëåìåíòîâ àäìèíèñòðàòèâíî-ïðàâîâîãî ìåõàíèç-
ìà ôîðìèðîâàíèÿ è ðåàëèçàöèè êàäðîâîé ïîëèòèêè â ïðàâîîõðàíèòåëü-
íîé ñôåðå...............................................................................................183
3.4. Îñíîâíûå íàïðàâëåíèÿ ñîâåðøåíñòâîâàíèÿ àäìèíèñòðàòèâíîãî 
çàêîíîäàòåëüñòâà â ñôåðå êàäðîâîãî îáåñïå÷åíèÿ ïðàâîîõðàíèòåëüíîé 
äåÿòåëüíîñòè.........................................................................................204

ÇÀÊËÞ×ÅÍÈÅ.........................................................................................223

ÁÈÁËÈÎÃÐÀÔÈß.....................................................................................229

ÂÂÅÄÅÍÈÅ

Àêòóàëüíîñòü èññëåäîâàíèÿ ïðîáëåì àäìèíèñòðàòèâíî-
ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ êàäðîâîé ïîëèòèêè â ïðàâîîõðàíè-
òåëüíîé ñôåðå îáóñëîâëåíà ïðîèñõîäÿùèìè â íàøåé ñòðàíå 
êàðäèíàëüíûìè ïîëèòè÷åñêèìè, ýêîíîìè÷åñêèìè è ñîöèàëü-
íûìè ïðåîáðàçîâàíèÿìè. Â óñëîâèÿõ ñòàíîâëåíèÿ â Ðîññèè 
ïðàâîâîãî äåìîêðàòè÷åñêîãî ãîñóäàðñòâà, ôîðìèðîâàíèÿ èí-
ñòèòóòîâ ãðàæäàíñêîãî îáùåñòâà, ïðèçíàíèÿ ïðèîðèòåòíîñòè 
ïðàâ è èíòåðåñîâ ëè÷íîñòè âî âçàèìîîòíîøåíèÿõ ñ îáùåñòâîì 
è ãîñóäàðñòâîì ñóùåñòâåííî èçìåíèëèñü ïîäõîäû ê îöåíêå çíà-
÷åíèÿ ïðàâîîõðàíèòåëüíîé äåÿòåëüíîñòè. 
 Ïîñëàíèè Ïðåçèäåíòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïîä÷åðêè-
âàåòñÿ, ÷òî «îñíîâó íàøåé ïîëèòèêè äîëæíà ñîñòàâèòü èäåîëî-
ãèÿ, â öåíòðå êîòîðîé – ÷åëîâåê. Êàê ëè÷íîñòü è êàê ãðàæäàíèí, 
êîòîðîìó îò ðîæäåíèÿ ãàðàíòèðîâàíû ðàâíûå âîçìîæíîñòè»1. 
Ýòî òðåáîâàíèå îïðåäåëÿåò îáùèé âåêòîð ôóíêöèîíèðîâàíèÿ 
ãîñóäàðñòâà è åãî ïðàâîîõðàíèòåëüíîé ñèñòåìû – íåóêîñíè-
òåëüíîå îáåñïå÷åíèå íåîòúåìëåìûõ ïðàâ ëè÷íîñòè, â òîì ÷èñëå 
ïðàâ íà ëè÷íóþ áåçîïàñíîñòü, íåïðèêîñíîâåííîñòü, çàùèùåí-
íîñòü îò ïðåñòóïíûõ ïîñÿãàòåëüñòâ.
Âìåñòå ñ òåì, íåóäîâëåòâîðèòåëüíîå ñîñòîÿíèå ïðàâîïî-
ðÿäêà, âûñîêèé óðîâåíü ïðåñòóïíîñòè â ñòðàíå, êîððóìïèðî-
âàííîñòü ãîñóäàðñòâåííûõ è ìóíèöèïàëüíûõ îðãàíîâ âëàñòè 
ïðåäîïðåäåëÿåò íåîáõîäèìîñòü ôîðìèðîâàíèÿ ïðèíöèïèàëüíî 
íîâûõ ïîäõîäîâ ê îöåíêå ðîëè è ìåñòà ãîñóäàðñòâà â áîðüáå 
ñ ïðîòèâîïðàâíûìè ïðîÿâëåíèÿìè, ïåðåñìîòðà öåëåé, çàäà÷ è 
ôóíêöèé ïðàâîîõðàíèòåëüíîé äåÿòåëüíîñòè, â òîì ÷èñëå ïîâû-
øåíèÿ òðåáîâàíèé ê êàäðîâîìó ñîñòàâó ïðàâîîõðàíèòåëüíûõ 
îðãàíîâ. 

1 Ñì.: Ïîñëàíèå Ôåäåðàëüíîìó Ñîáðàíèþ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè // Ðîññèé-

ñêàÿ ãàçåòà. 2008. ¹ 230. 

Íåîáõîäèìî ïðèçíàòü, ÷òî ìíîãèå äîñòèãíóòûå ðàíåå ïî-
çèöèè â îáëàñòè ïðîòèâîäåéñòâèÿ ïðåñòóïíîñòè áûëè óòðà÷å-
íû. Èçìåíåíèå ñèñòåìû îñíîâîïîëàãàþùèõ öåííîñòíûõ îðè-
åíòèðîâ â îáùåñòâå, îáðàçîâàâøèéñÿ èäåîëîãè÷åñêèé âàêóóì, 
ëèêâèäàöèÿ âàæíåéøèõ èíñòèòóòîâ ñîöèàëüíîé ïðîôèëàêòèêè, 
ïåðåäåë ñîáñòâåííîñòè ïîâëåêëè çà ñîáîé çíà÷èòåëüíóþ êðèìè-
íàëèçàöèþ îáùåñòâåííûõ îòíîøåíèé. 
Íà ïðîòÿæåíèè ïîñëåäíèõ äâóõ äåñÿòèëåòèé êðèìèíàëüíàÿ 
ñèòóàöèÿ â Ðîññèè ïðîäîëæàåò õàðàêòåðèçîâàòüñÿ âûñîêîé ñòå-
ïåíüþ íàïðÿæåííîñòè. Óñèëèâàåòñÿ îðãàíèçîâàííîñòü è òåõíè-
÷åñêàÿ îñíàùåííîñòü ïðåñòóïíûõ ñîîáùåñòâ, èõ äåÿòåëüíîñòü 
ïðèîáðåòàåò âñå áîëåå äåðçêèå, èçîùðåííûå ôîðìû. Îáùèå òåí-
äåíöèè ïðåñòóïíîñòè â Ðîññèè íàñòîëüêî íåáëàãîïðèÿòíû, ÷òî 
âïîëíå ïðàâîìåðíî ãîâîðèòü î òîì, ÷òî îíà ñîçäàåò ðåàëüíóþ 
óãðîçó èíòåðåñàì íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè. Íå ñëó÷àéíî 
êîíöåïöèÿ íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè 
îïðåäåëÿåò óãðîçó êðèìèíàëèçàöèè îáùåñòâåííûõ îòíîøåíèé, 
êàê îäíó èç îñòðåéøèõ íà ñåãîäíÿøíèé äåíü1. 
Âàæíåéøèì íàïðàâëåíèåì äåÿòåëüíîñòè ãîñóäàðñòâà â îá-
ëàñòè ïðîòèâîäåéñòâèÿ ïðåñòóïíîñòè ÿâëÿåòñÿ âñåñòîðîííåå óê-
ðåïëåíèå ñàìîé ïðàâîîõðàíèòåëüíîé ñèñòåìû è, ïðåæäå âñåãî, 
åå êàäðîâîãî ñîñòàâà, ÷òî ïðåäîïðåäåëÿåò â ñâîþ î÷åðåäü íåîá-
õîäèìîñòü ñîâåðøåíñòâîâàíèÿ êàäðîâîé ïîëèòèêè êàê ñîñòàâ-
íîé ÷àñòè ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ â ïðàâîîõðàíèòåëüíîé 
ñèñòåìå. 
Âìåñòå ñ òåì ýôôåêòèâíîñòü ñîâðåìåííîé êàäðîâîé ïî-
ëèòèêè â ïðàâîîõðàíèòåëüíîé ñôåðå íåëüçÿ ïðèçíàòü óäîâëå-
òâîðèòåëüíîé. Íåãàòèâíûå ÿâëåíèÿ â îáùåñòâå ñóùåñòâåííûì 
îáðàçîì îòðàçèëèñü íà êà÷åñòâåííîì ñîñòîÿíèè ïðàâîîõðàíè-
òåëüíîé ñèñòåìû, êîòîðàÿ îêàçàëàñü íåñïîñîáíà îáåñïå÷èòü 
àäåêâàòíîå ïðîòèâîäåéñòâèå ñóùåñòâóþùåé êðèìèíàëüíîé 
óãðîçå. Â äåÿòåëüíîñòè ïðàâîîõðàíèòåëüíûõ îðãàíîâ â ïåðèîä 

1 Ñì.: Óêàç Ïðåçèäåíòà ÐÔ îò 24 ÿíâàðÿ 2000 ãîäà ¹ 24 «Îá óòâåðæäåíèè Êîí-
öåïöèè íàöèîíàëüíîé áåçîïàñíîñòè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» // ÑÇ ÐÔ. 2000. ¹ 2. 
Ñò. 170.

ðåôîðì îñòðî îáîçíà÷èëèñü ïðîáëåìû îðãàíèçàöèîííî-óïðàâ-
ëåí÷åñêîãî, ïðàâîâîãî, ñîöèàëüíîãî è ìàòåðèàëüíî-òåõíè÷å-
ñêîãî õàðàêòåðà, ÷òî ïðèâåëî ê îòòîêó ïðîôåññèîíàëüíîãî 
ÿäðà êàäðîâ, ñíèæåíèþ óðîâíÿ ïðîôåññèîíàëüíîé ïîäãîòîâêè, 
îòñóòñòâèþ íàäåæíûõ ìåõàíèçìîâ ñîöèàëüíîé çàùèòû ñîòðóä-
íèêîâ è ÷ëåíîâ èõ ñåìåé. 
Îñîáóþ òðåâîãó âûçûâàåò âûñîêèé óðîâåíü êðèìèíàëè-
çàöèè ñàìîé ïðàâîîõðàíèòåëüíîé ñèñòåìû. Ïðåæäå âñåãî, ýòî 
ïðîÿâëÿåòñÿ â ñîõðàíÿþùåìñÿ âûñîêîì óðîâíå (ïî ñðàâíåíèþ 
ñ äðóãèìè ãîñóäàðñòâåííûìè îðãàíàìè) êîððóìïèðîâàííîñòè 
è îáùåóãîëîâíîé ïðåñòóïíîñòè, íàðóøåíèé çàêîííîñòè è ñëó-
æåáíîé äèñöèïëèíû, ÷òî ñîçäàåò äîïîëíèòåëüíûå ïðåïîíû íà 
ïóòè äåìîêðàòè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ îáùåñòâà. 
Êîððóïöèÿ â ñóäåáíûõ, ïðàâîîõðàíèòåëüíûõ è êîíòðîëè-
ðóþùèõ îðãàíàõ ÿâëÿåòñÿ èñêëþ÷èòåëüíî îïàñíîé, ïîñêîëüêó 
ïðÿìî ðàçëàãàåò êîíñòèòóöèîííûå îñíîâû ãîñóäàðñòâà. Ïîñòî-
ÿííî óâåëè÷èâàåòñÿ êîëè÷åñòâî âûÿâëÿåìûõ ïðåñòóïëåíèé, ñî-
âåðøàåìûõ ëèöàìè, çàùèùåííûìè îñîáûì ïðàâîâûì ñòàòóñîì. 
Òîëüêî ñ íà÷àëà 2008 ãîäà âîçáóæäåíî áîëåå 120 óãîëîâíûõ äåë 
î êîððóïöèîííûõ ïðåñòóïëåíèÿõ, ñîâåðøåííûõ ëèöàìè ñ îñî-
áûì ïðàâîâûì ñòàòóñîì1. Ïðè ýòîì ïî äàííûì Äåïàðòàìåíòà 
ñîáñòâåííîé áåçîïàñíîñòè ÌÂÄ Ðîññèè, êîëè÷åñòâî ðåãèñò-
ðèðóåìûõ ïðåñòóïëåíèé è äèñöèïëèíàðíûõ ïðàâîíàðóøåíèé, 
ñîâåðøàåìûõ ñîòðóäíèêàìè ïðàâîîõðàíèòåëüíûõ îðãàíîâ, 
åæåãîäíî ðàñòåò. Çà ïîñëåäíèå äåñÿòü ëåò ê óãîëîâíîé îòâåòñò-
âåííîñòè ïî ôàêòàì ïîëó÷åíèÿ âçÿòîê åæåãîäíî ïðèâëåêàåòñÿ 
îò 130 äî 180 ñîòðóäíèêîâ ÌÂÄ Ðîññèè2.
Êàäðîâàÿ ïîëèòèêà â åå èíòåãðàòèâíîì ïîíèìàíèè ïðåä-
ñòàâëÿåò ñîáîé êîìïëåêñíîå ñîöèàëüíî-ïðàâîâîå ÿâëåíèå, 

1 Ñì.: Âûñòóïëåíèå Ãåíåðàëüíîãî ïðîêóðîðà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íà Êîîð-
äèíàöèîííîì ñîâåùàíèè ðóêîâîäèòåëåé ïðàâîîõðàíèòåëüíûõ îðãàíîâ Ðîññèéñêîé 
Ôåäåðàöèè îò 17.11.2008 ã. // Îôèöèàëüíûé ñàéò Ãåíåðàëüíîé ïðîêóðàòóðû Ðîññèé-
ñêîé Ôåäåðàöèè: http://genproc.gov.ru/document-16.

2 Ñì.: Õàëèêîâ À.Í. Ïðåñòóïëåíèÿ, ñîâåðøàåìûå äîëæíîñòíûìè ëèöàìè ïðà-
âîîõðàíèòåëüíûõ îðãàíîâ ïðîòèâ ïðàâ è ñâîáîä ÷åëîâåêà // Çàêîí è ïðàâî. 2006. 
¹ 7. Ñ. 15–17.

âêëþ÷àþùåå ðàçëè÷íûå óðîâíè è íàïðàâëåíèÿ, ïðåäóñìàò-
ðèâàþùàÿ èñïîëüçîâàíèå ðàçëè÷íûõ ïðàâîâûõ, îðãàíèçàöè-
îííûõ, ñîöèàëüíî-ïñèõîëîãè÷åñêèõ, ýêîíîìè÷åñêèõ è èíûõ 
ñðåäñòâ, íàïðàâëåííûõ íà âñåñòîðîííåå êàäðîâîå îáåñïå÷åíèå 
ïðàâîîõðàíèòåëüíîé äåÿòåëüíîñòè. Íà äîêòðèíàëüíîì òåîðå-
òèêî-ìåòîäîëîãè÷åñêîì óðîâíå êàäðîâàÿ ïîëèòèêà ïðåäñòàâ-
ëÿåò ñîáîé ñèñòåìó âçãëÿäîâ, èäåé, îñíîâîïîëàãàþùèõ ïðèí-
öèïîâ, îïðåäåëÿþùèõ êîíöåïòóàëüíûå ìèðîâîççðåí÷åñêèå 
îñíîâû îñóùåñòâëåíèÿ ãîñóäàðñòâåííîé äåÿòåëüíîñòè â ñôåðå 
êàäðîâîãî îáåñïå÷åíèÿ ïðàâîîõðàíèòåëüíîé äåÿòåëüíîñòè. 
Âíåøíåå âûðàæåíèå êîíöåïòóàëüíûõ ïîëîæåíèé îñóùå-
ñòâëÿåòñÿ â äåéñòâóþùåì çàêîíîäàòåëüñòâå è, ïðåæäå âñåãî, â 
àäìèíèñòðàòèâíîì, êîòîðîå âûñòóïàåò âàæíåéøèì ïðàâîâûì 
ñðåäñòâîì ïîçèòèâàöèè òåîðåòèêî-ìåòîäîëîãè÷åñêèõ óñòàíî-
âîê êàäðîâîé ïîëèòèêè â íîðìàõ àäìèíèñòðàòèâíî-ïðàâîâîãî 
èíñòèòóòà ãîñóäàðñòâåííîé ñëóæáû è îáðàçóåò åå ñàìîñòîÿòåëü-
íûé óðîâåíü. Ðåàëèçàöèÿ àäìèíèñòðàòèâíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà 
î ãîñóäàðñòâåííîé ñëóæáå íàõîäèò îòðàæåíèå â îðãàíèçàöèîí-
íî-óïðàâëåí÷åñêîé ïðàêòèêå êàäðîâîé ðàáîòû ïðàâîîõðàíè-
òåëüíûõ îðãàíîâ. 
Òàêèì îáðàçîì, ñîâåðøåíñòâîâàíèå îñíîâíûõ íàïðàâëåíèé 
êàäðîâîé ïîëèòèêè ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ â ïðàâîîõðà-
íèòåëüíîé ñèñòåìå ãîñóäàðñòâà âîçìîæíî ïðåæäå âñåãî ïîñðåä-
ñòâîì âûðàáîòêè åå êîíöåïòóàëüíûõ òåîðåòèêî-ìåòîäîëîãè÷å-
ñêèõ îñíîâ, çàêðåïëåíèÿ èõ â äåéñòâóþùåì çàêîíîäàòåëüñòâå 
è ðåàëèçàöèè â ïðàâîïðèìåíèòåëüíîé äåÿòåëüíîñòè. Âìåñòå ñ 
òåì åäèíûå ïîäõîäû ê ôîðìèðîâàíèþ è ðåàëèçàöèè êàäðîâîé 
ïîëèòèêè ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ â ïðàâîîõðàíèòåëüíîé 
ñèñòåìå â íàñòîÿùåå âðåìÿ åùå íå âûðàáîòàíû, îòñóòñòâóþò 
êîîðäèíèðóþùèå îðãàíû ïî ýòèì âîïðîñàì íà ôåäåðàëüíîì, 
ðåãèîíàëüíîì è ìóíèöèïàëüíîì óðîâíÿõ.
Ñëåäóåò òàêæå ïîä÷åðêíóòü, ÷òî ïðîáëåìû êàäðîâîé ïîëè-
òèêè ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ â ïðàâîîõðàíèòåëüíîé ñèñ-
òåìå â óñëîâèÿõ ïðîâåäåíèÿ àäìèíèñòðàòèâíîé ðåôîðìû ìàëî 
èçó÷åíû è íå ïîëó÷èëè äîñòàòî÷íîãî îñâåùåíèÿ â ñîâðåìåííîé 
íàó÷íîé ëèòåðàòóðå. Òàêèì îáðàçîì, âîçíèêàåò ïîòðåáíîñòü â 

íàó÷íîì îñìûñëåíèè è îáîáùåíèè ïðàêòèêè ïðèìåíåíèÿ íîâî-
ãî çàêîíîäàòåëüñòâà î ãîñóäàðñòâåííîé ñëóæáå. Áîëüøèíñòâî 
íàó÷íûõ èññëåäîâàíèé ïîñëåäíèõ ëåò â îñíîâíîì èìåþò âåäîì-
ñòâåííóþ íàïðàâëåííîñòü è íå îõâàòûâàþò ôóíêöèîíèðîâàíèå 
âñåé ïðàâîîõðàíèòåëüíîé ñèñòåìû ãîñóäàðñòâà, ÷òî íå ïîçâî-
ëÿåò ôóíäàìåíòàëüíî îñâåòèòü âñå ñóùåñòâóþùèå ïðîáëåìû â 
ðàññìàòðèâàåìîé îáëàñòè. 
Èññëåäîâàíèå îñîáåííîñòåé êàäðîâîé ïîëèòèêè ãîñóäàð-
ñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ â ïðàâîîõðàíèòåëüíîé ñèñòåìå, àäìè-
íèñòðàòèâíî-ïðàâîâîãî ìåõàíèçìà åå ðåàëèçàöèè íå ìîæåò íå 
ó÷èòûâàòü òåíäåíöèé ðàçâèòèÿ ñèñòåìû ãîñóäàðñòâåííî-ïðàâî-
âîãî ñòðîèòåëüñòâà, â êîòîðîé âåäóùàÿ ðîëü îòâîäèòñÿ ïðàâó. 
Òàêîé ïîäõîä ïîçâîëÿåò ðàññìàòðèâàòü êàäðîâóþ ïîëèòèêó ãî-
ñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ â ïðàâîîõðàíèòåëüíîé ñèñòåìå êàê 
îñîáûé ìåõàíèçì ñîöèàëüíîãî óïðàâëåíèÿ â ñôåðå îáåñïå÷åíèÿ 
çàêîííîñòè è ïðàâîïîðÿäêà â ñòðàíå, ñ êîìïëåêñíûõ ïîçèöèé 
ïðîàíàëèçèðîâàòü îðãàíèçàöèîííî-ïðàâîâûå ïðîáëåìû êàä-
ðîâîãî îáåñïå÷åíèÿ ïðàâîîõðàíèòåëüíîé äåÿòåëüíîñòè.
Àíàëèç îñîáåííîñòåé ïðîâåäåíèÿ êàäðîâîé ïîëèòèêè, èçó-
÷åíèå áîãàòîãî îòå÷åñòâåííîãî è çàðóáåæíîãî îïûòà â ýòîé ñôå-
ðå äàåò âîçìîæíîñòü âûðàáîòêè ïðàêòè÷åñêèõ ðåêîìåíäàöèé 
äëÿ ïðàâîîõðàíèòåëüíûõ îðãàíîâ, à òàêæå ïîçâîëÿåò óñòðàíèòü 
íàìåòèâøååñÿ îòñòàâàíèå òåîðèè àäìèíèñòðàòèâíîãî ïðàâà îò 
òåõ èçìåíåíèé, êîòîðûå ïðîèçîøëè â îáëàñòè êàäðîâîãî îáåñ-
ïå÷åíèÿ ïðàâîîõðàíèòåëüíîé ñèñòåìû íà ñîâðåìåííîì ýòàïå åå 
ðàçâèòèÿ.

Ãëàâà 1. ÒÅÎÐÈß È ÌÅÒÎÄÎËÎÃÈß

ÊÀÄÐÎÂÎÉ ÏÎËÈÒÈÊÈ  
 ÏÐÀÂÎÎÕÐÀÍÈÒÅËÜÍÎÉ ÑÔÅÐÅ

1.1. Îáùèå òåîðåòèêî-ìåòîäîëîãè÷åñêèå  
ïðåäïîñûëêè àêòóàëèçàöèè èññëåäîâàíèÿ ïðîáëåì 
êàäðîâîé ïîëèòèêè â ïðàâîîõðàíèòåëüíîé ñôåðå

Ôîðìèðîâàíèå íîâîé ìîäåëè ðîññèéñêîé ãîñóäàðñòâåííî-
ñòè îáóñëîâèëî èçìåíåíèÿ âî âñåõ ñôåðàõ è íàïðàâëåíèÿõ ãî-
ñóäàðñòâåííî-ïðàâîâîãî ðàçâèòèÿ, ïðèâåëî ê ïåðåîðèåíòàöèè 
îáùåíàöèîíàëüíûõ ïðèîðèòåòîâ, ïîâëåêëî ïåðåîñìûñëåíèå 
çíà÷åíèÿ ïðàâ è ñâîáîä ëè÷íîñòè âî âçàèìîîòíîøåíèÿõ ñ îá-
ùåñòâîì è ãîñóäàðñòâîì. Íîâàÿ ïàðàäèãìà ñîöèàëüíîãî ðàçâè-
òèÿ Ðîññèè, îñíîâàííàÿ íà ïðèíöèïàõ êîíñòèòóöèîííîé äåìî-
êðàòèè, ãëàñíîñòè, îòêðûòîñòè, ïîäêîíòðîëüíîñòè ãîñóäàðñòâà 
èíñòèòóòàì ãðàæäàíñêîãî îáùåñòâà, ïðèâåëà ê ðàçðóøåíèþ 
ñòàðîé ìîäåëè ôîðìèðîâàíèÿ íîìåíêëàòóðû, êîðåííûì èçìå-
íåíèÿì â êàäðîâîé ïîëèòèêå ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ è 
ñòàíîâëåíèþ ïðèíöèïèàëüíî íîâîãî àäìèíèñòðàòèâíî-ïðàâî-
âîãî èíñòèòóòà ãîñóäàðñòâåííîé ñëóæáû.
Ñîâðåìåííîå ñîñòîÿíèå êàäðîâîé ïîëèòèêè â ïðàâîîõðàíè-
òåëüíîé ñèñòåìå Ðîññèè õàðàêòåðèçóåòñÿ ìíîæåñòâîì òåîðåòè÷å-
ñêèõ è ïðèêëàäíûõ ïðîáëåì, â ÷èñëå êîòîðûõ öåíòðàëüíîå ìåñòî 
çàíèìàþò ïðîáëåìû òåîðåòèêî-ìåòîäîëîãè÷åñêîãî õàðàêòåðà. 
Ïî óáåæäåíèþ ìíîãèõ èññëåäîâàòåëåé, ïðèíöèïèàëüíî íî-
âûå ñîñòîÿíèÿ îáùåñòâà ïëîõî îïèñûâàþòñÿ ñòàðûì êàòåãîðè-
àëüíûì íàó÷íûì àïïàðàòîì1.  ýòèõ óñëîâèÿõ íóæåí íîâûé ïî-

1 Ñì.: Êîõàíîâñêèé Â.Ï., Ëåøêåâè÷ Ò.Ã., Ìàòÿø Ò.Ï., Ôàòõè Ò.Á. Îñíîâû ôè-

ëîñîôèè íàóê. Ðîñòîâ í/Ä, 2004. Ñ. 533.

íÿòèéíûé àïïàðàò è ñîâðåìåííûå ìåòîäîëîãè÷åñêèå ñðåäñòâà 
ñîöèàëüíî-ãóìàíèòàðíûõ íàóê. Îòñóòñòâèå îò÷åòëèâûõ ìåòî-
äîëîãè÷åñêèõ îðèåíòèðîâ èññëåäîâàíèÿ ïðîáëåì êàäðîâîé ïî-
ëèòèêè ïðèâåëî ê çàìåòíîìó îòñòàâàíèþ îòå÷åñòâåííîé þðèäè-
÷åñêîé è óïðàâëåí÷åñêîé íàóêè îò îáùåïðèçíàííûõ â ðàçâèòûõ 
çàðóáåæíûõ ãîñóäàðñòâàõ ïîäõîäîâ ê ïîíèìàíèþ ñóùíîñòè è 
ñîäåðæàíèÿ êàê â öåëîì ïðàâîîõðàíèòåëüíîé äåÿòåëüíîñòè, 
òàê è ðàáîòû ñ êàäðàìè ïðàâîîõðàíèòåëüíûõ îðãàíîâ.
Èìåííî ïîýòîìó «êðàåóãîëüíûì êàìíåì» èññëåäîâàíèé â 
îáëàñòè ïîëèòèêè ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ, â òîì ÷èñëå 
êàäðîâîé ïîëèòèêè â ïðàâîîõðàíèòåëüíîé ñôåðå, è èõ ïðàâî-
âîãî ðåãóëèðîâàíèÿ ñòàíîâèòñÿ ïîèñê íîâûõ òåîðåòèêî-ìåòî-
äîëîãè÷åñêèõ îñíîâ, ïîçâîëÿþùèõ ïîëó÷èòü è ðåàëèçîâàòü â 
ïðàêòèêå ãîñóäàðñòâåííî-ïðàâîâîãî ñòðîèòåëüñòâà äîñòîâåð-
íûå íàó÷íûå çíàíèÿ. 
 öåëîì, ãîâîðÿ îá îáùèõ ïðîáëåìàõ ìåòîäîëîãèè íàóêè, 
ñëåäóåò ïîä÷åðêíóòü, ÷òî ðàçâåðíóòîå ïðåäñòàâëåíèå î íåé, êàê 
î ñïîñîáå ïîçíàíèÿ îêðóæàþùåé äåéñòâèòåëüíîñòè âî âñåõ ìíî-
ãîîáðàçíûõ ïðîÿâëåíèÿõ áûòèÿ ìîæåò áûòü äàíî ïóòåì ãëóáî-
êîãî àíàëèçà ðàçëè÷íûõ ìåòîäîëîãè÷åñêèõ óðîâíåé.  ýòîé ñâÿ-
çè óìåñòíûì ïðåäñòàâëÿåòñÿ ïîääåðæàòü òî÷êó çðåíèÿ àâòîðîâ, 
êîòîðàÿ ïðåäïîëàãàåò ðàññìîòðåíèå ñàìîé ìåòîäîëîãèè íàóêè 
êàê ìíîãîóðîâíåâîé ñòðóêòóðû, èìåþùåé òåñíóþ âíóòðåííþþ 
âçàèìîñâÿçü. Òàê, ïî ìíåíèþ Â.À. Ëåêòîðñêîãî, ìåòîäîëîãèÿ 
âêëþ÷àåò â ñåáÿ ÷åòûðå îñíîâíûõ óðîâíÿ: ôèëîñîôñêóþ ìå-
òîäîëîãèþ, îáùåíàó÷íûå ïðèíöèïû è ôîðìû èññëåäîâàíèÿ, 
êîíêðåòíî-íàó÷íóþ ìåòîäîëîãèþ, ìåòîäèêó è òåõíèêó èññëå-
äîâàíèÿ1. Êàê âèäíî èç ïðåäëîæåííîé ñòðóêòóðû, èìåííî ôè-
ëîñîôñêîé ìåòîäîëîãèè îòâîäèòñÿ ðîëü îñíîâû ïîèñêà ëþáîãî 
íàó÷íîãî çíàíèÿ, îöåíêè åãî äîñòîâåðíîñòè è èñòèííîñòè. Ïî-
äîáíîå ïîñòðîåíèå ìåòîäîëîãè÷åñêèõ óðîâíåé, â êîòîðîì ïðè-
îðèòåò îòâîäèòñÿ èìåííî ïîñòðîåíèþ ôèëîñîôñêîé êîíöåïöèè 

1 Ñì.: Ëåêòîðñêèé Â.À. Ðàöèîíàëüíîñòü, êðèòèöèçì è ïðèíöèïû ëèáåðàëèçìà 
(âçàèìîñâÿçü ñîöèàëüíîé ôèëîñîôèè è ýïèñòåìîëîãèè Ïîïïåðà) // Âîïðîñû ôèëî-
ñîôèè. 1995. ¹ 10. Ñ. 27–36.