ЭКОНОМИКА 
ОБЩЕСТВЕННОГО 
СЕКТОРА

Москва
ИНФРА-М
2016

УЧЕБНИК

Г.А. АХИНОВ
И.Н. МЫСЛЯЕВА

Допущено 
Советом Учебно-методического объединения вузов России
по образованию в области менеджмента в качестве
учебника по направлению 38.03.02 (080200) «Менеджмент» 
(дисциплине специализации специальности
«Государственное муниципальное управление»)

УДК 338(075.8)
ББК 65.2/4-96я73
 
А95

Ахинов Г.А., Мысляева И.Н. 
Экономика общественного сектора: Учебник. – М.: ИНФРА-М,
2016. – 331 с. – (Высшее образование: Бакалавриат). — www.dx.doi.
org/10.12737/2512.

ISBN 978-5-16-004442-2 (print)

ISBN 978-5-16-101080-8 (online)

Рассматриваются институциональные основы общественного сек-
тора, институты и формы его организации, функционирование и рав-
новесие общественного сектора, экономика благосостояния. Особое 
внимание уделяется теории общественного выбора, субъектам поли-
тического рынка. Кроме того, раскрывается организация бюджетно-
налоговой системы, в том числе принципы построения налоговой 
системы, налоговые обязательства и т.д.
Для бакалавров и магистров экономических факультетов универ-
ситетов и экономических вузов.

УДК 338(075.8) 
ББК 65.2/4-96я73

А95

© Ахинов Г.А., Мысляева И.Н., 2011

ISBN 978-5-16-004442-2 (print)

ISBN 978-5-16-101080-8 (online)

ВВЕДЕНИЕ

Современное общество невозможно представить без активного 

вмешательства государства во все сферы жизни — экономику, поли-
тику, социальную сферу. Государство — это не только институт по-
литической власти, но и экономический субъект, производящий 
общественные блага и регулирующий деятельность всех участников 
рынка. Вместе с тем, экономическая деятельность государства — это 
деятельность особого рода, формирующаяся под воздействием боль-
шого количества различных факторов. Научиться выделять эти фак-
торы и правильно оценивать их влияние на деятельность органов 
государственной власти и местного самоуправления — это непростая 
и важная задача, которую должны уметь решать все, кто обучается 
по специальности «Государственное и муниципальное управление».

До недавнего времени курс «Экономика общественного сектора» 

читался лишь для студентов-экономистов, а также для магистров, 
обучающихся по направлению «Экономика». В 1995 г. впервые в Рос-
сии курс «Экономика общественного сектора» был прочитан для 
студентов-бакалавров экономического факультета МГУ им. М.В. Ло-
моносова и был подготовлен профессорами Е.Н. Жильцовым и 
Л.И. Якобсоном. С 2001 г. по настоящее время на экономическом 
факультете МГУ имени М.В. Ломоносова этот курс для бакалавров 
и магистров читает профессор Г.А. Ахинов.

Студентами специальности «Государственное и муниципальное 

управление» этот предмет не изучался. Отдельные вопросы этого 
блока рассматривались в курсе «Государственные и муниципальные 
финансы», который с 1998 г. на факультете государственного управ-
ления МГУ им. М.В. Ломоносова читает профессор И.Н. Мысляева. 
Однако только этот предмет не смог в полном объеме сформировать 
знания обо всей системе экономических отношений в общественном 
секторе, который представляет собой совокупность экономических 
ресурсов, находящихся в распоряжении государства и общественных 
организаций (в том числе органов местного самоуправления). По-
этому при разработке государственных образовательных стандартов 
нового поколения по специальности «Государственное и муници-
пальное управление» было принято решение расширить перечень 
предметов, изучающих особенности формирования и функциони-
рования органов государственной власти и местного самоуправления 
за счет предмета «Экономика общественного сектора».

Предлагаемый учебник — это первый опыт создания учебника по 

экономике общественного сектора для бакалавров и магистров, обу-
чающихся по специальности «Государственное и муниципальное 

управление». Подготовка специалистов в этой области в рамках су-
ществующих государственных образовательных стандартов не пред-
полагает глубокой экономической подготовки, которую проходят 
специалисты-экономисты. Компенсировать это отчасти призван 
курс «Экономика общественного сектора», который по своему со-
держанию представляет определенную проекцию экономических 
знаний на сферу государственного и муниципального управления. 
Именно в рамках данного курса будущие управленцы смогут подроб-
нее ознакомиться с институциональными основами и институцио-
нальными формами организации общественного сектора и понять, 
что представляют собой общественные и социально значимые блага 
и какова роль органов государственной власти и управления в их 
производстве. Важно также понять особенности формирования 
спроса и предложения на общественные и социально значимые бла-
га в обществе, поскольку от этого зависит порядок ценообразования 
на эти блага и возможности общества по их предоставлению.

В современном обществе велика роль органов государственной 

власти и управления в регулировании распределения доходов. Сам 
по себе рыночный механизм не обеспечивает равномерного распре-
деления доходов, поэтому существует объективная необходимость 
их перераспределения с целью создания социальной и политической 
устойчивости общества. Кроме того, государство берет на себя реше-
ние вопросов социальной защиты и социального страхования, без 
которых трудно представить современное государство благосостоя-
ния. Но что значит эффективно организованная система государ-
ственных социальных гарантий и социальной помощи? Ответы на 
эти вопросы будущие выпускники по специальности «Государствен-
ное и муниципальное управление» также найдут в курсе, посвящен-
ном экономике общественного сектора.

Деятельность органов государственной власти и управления по 

производству и распределению общественных благ трудно предста-
вить вне финансового механизма обеспечения этой деятельности. 
А поскольку основным финансовым источником производства об-
щественных благ является бюджет, в представленном курсе суще-
ственное место отведено вопросам бюджета, бюджетной системы и 
бюджетного федерализма. В настоящее время в России идет актив-
ный поиск форм и методов бюджетного финансирования, способных 
обеспечить переход к более эффективной бюджетной системе, ори-
ентированной на результат. И в этом процессе немаловажное значе-
ние имеет не только совершенствование системы налогов как основ-
ного источника доходов бюджетов, методов бюджетного планирова-
ния, но и направлений бюджетного финансирования, способных в 
полном объеме обеспечить потребности государства при производ-
стве социально значимых общественных благ.

Изучение перечисленного круга вопросов позволит, на наш 

взгляд, будущим выпускникам по специальности «Государственное 
и муниципальное управление» получить глубокие и всесторонние 
знания об основах эффективного управления общественным секто-
ром экономики, который не может не составлять материальную ос-
нову системы публичного управления.

ГЛАВА 1

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ 

ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА

ТЕМА 1.
СОЧЕТАНИЕ РЫНКА И ГОСУДАРСТВА 
В СМЕШАННОЙ ЭКОНОМИКЕ

1.1.
ПОНЯТИЕ И ИСТОРИЯ ФОРМИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ 
ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА

Общественный сектор представляет собой совокупность ре-

сурсов экономики, находящихся в распоряжении государства и об-
щественных организаций (в том числе органов местного самоуправ-
ления). Поэтому общественный сектор экономики — это такая часть 
экономического пространства, где рынок действует частично или 
вообще не действует, и как следствие, преобладает нерыночный спо-
соб координации экономической деятельности и нерыночный тип 
организации обмена результатами деятельности. Это предполагает, 
что:
• во-первых, производятся, распределяются и потребляются об-

щественные и социально значимые блага;

• во-вторых, экономическое равновесие между спросом и пред-

ложением общественного и социально значимого блага осуще-
ствляется государством, органами местного самоуправления и 
добровольными общественными организациями с помощью со-
ответствующих социальных институтов, к числу которых в пер-
вую очередь относятся механизмы реализации теории обще-
ственного выбора и бюджетно-финансовой политики.
В общественном секторе доминирующее место занимает деятель-

ность государства, поэтому ряд специалистов его называют государ-
ственным. Такое отождествление общественного и государственного 
секторов в определенной степени допустимо, но не совсем кор-
ректно, поскольку, как уже отмечалось выше, помимо государства в 
экономике общественного сектора важную роль играют органы мест-
ного самоуправления и добровольно-общественные организации, 
которые согласно Конституции Российской Федерации не относят-
ся к органам государственной власти. Цель функционирования об-
щественного сектора через реализацию стабилизационной функции, 
а также функций распределения ресурсов и доходов (которые будут 
более подробно рассмотрены ниже) — формирование на определен-

ной территории единого социально-экономического пространства. 
Как видно на рис. 1.1, в современной смешанной (рыночной) эко-
номике велика роль общественного сектора в обеспечении кругообо-
рота доходов, ресурсов, товаров и услуг.

Рассматривая в исторической ретроспективе процесс формиро-

вания общественного сектора, следует отметить, что понятие «сме-
шанная экономика» точнее всего отражает природу современных 
общественно-экономических отношений. Ее суть можно определить 
как взаимообусловленное взаимодействие двух принципов построе-
ния и регулирования экономической жизни общества, таких как 
частное благо и общественное благо, рынок и социально-экономи-
ческая деятельность государства. Смысл современной рыночной 
экономики можно раскрыть, рассмотрев характерные для нее регу-
лирующие механизмы, исторические пути ее развития, а также ре-
альные формы и модели, в которых она существует.

Концепции, исследующие взаимоотношения общества и эконо-

мики, в период, когда смешанная рыночная экономика находилась 
на начальном этапе своего развития, можно определить как предтео-
рии экономики общественного сектора.

Немецкий экономист Фридрих Лист в середине ХIХ в. выдвинул 

тезис о том, что страны, оказавшиеся в положении догоняющих, не 
имеют другого способа ускорить темпы своего индустриального раз-
вития и занять достойное место в мировой цивилизации, кроме как, 
опираясь на силу и мощь государства, проводить политику протек-
ционизма и замещения импорта. По мнению Ф.Листа, страны в сво-
ем развитии проходят несколько стадий. Пока страна не достигла 

Рис. 1.1. Кругооборот доходов, ресурсов, товаров и услуг

стадии гармоничного равновесия, отсутствуют условия для функцио-
нирования свободной рыночной экономики, необходима активная 
роль государства в преодолении отставания.

Теория развития, предложенная немецким экономистом Ф.Лис-

том, нашла свое продолжение в ХХ в. в различных моделях линейных 
стадий роста (стадии экономического роста У. Ростоу и модель эко-
номического роста Харрода–Домара) и моделях структурных преоб-
разований (например, теория развития Артура Льюиса «двухсектор-
ная модель»), и в ряде других экономических теорий и моделей раз-
вития (а также и в экономике СССР), где соответствующие этой 
теории модели развития приводили к очевидным, во всяком случае, 
в экономическом плане, успехам.

Во второй половине ХХ в. возникли японская и юго-восточная 

теории развития. Они делали ставку на активную роль государства в 
проведении структурной политики и поддержке ориентированных 
на экспорт отраслей экономики. Важно отметить, что одним из фак-
торов японского экономического чуда была мощная государственная 
поддержка развития человеческого капитала и обеспечение социаль-
ной устойчивости нации.

В новых индустриальных странах Юго-Восточной Азии сложился 

треугольник взаимодействия «государство — местный капитал — 
иностранный капитал», причем в отличие, скажем, от латиноамери-
канских стран, решения государства являются обязательными для 
всех участников этого взаимодействия.

Оригинальная теория обоснования экономической роли государ-

ства была предложена в середине ХХ в. французским экономистом 
Ф. Перру. Его «доктрина трех экономик» близка по своей сущности 
теории развития, хотя и отличается меньшей этатистской направ-
ленностью. Исходной предпосылкой в рассуждениях Перру являет-
ся то, что экономика в целом является не гармонизированной, так 
как каждый из полюсов действует в своих интересах, каждый тянет 
в свою сторону. В этой связи он делает вывод о необходимости со-
здания общего полюса роста в масштабе всей нации, который под-
чинил бы себе все остальные системы. Таким единственным центром 
по Перру может быть только государство. Отсюда появляется кон-
цепция дирижизма. В качестве метода управления Перру рассматри-
вает индикативное планирование, которое может способствовать 
переходу к экономике гармонирующего роста.

Представители теоретических школ, традиционно менее озабо-

ченных проблемами преодоления отставания одних государств от 
других, примерно с конца ХIХ в. также начинают говорить о необ-
IХ в. также начинают говорить о необ-
Х в. также начинают говорить о необ-

ходимости усиления экономической роли государства, обществен-
ного внедрения в экономику. Принципиально важным моментом 
является то, что англосаксонские и близкие к ним по духу политэко-

номы пишут именно об общественном контроле и общественном 
регулировании, а не о государственном. И дело здесь не только в той 
несомненно большой роли общественных организаций в экономи-
ческой жизни (относящихся наряду с государством к общественному 
сектору), где их объединяет одинаковая направленность деятельно-
сти — удовлетворение совместных потребностей людей. Провалы и 
несовершенство рынка делают общественный контроль составным 
элементом экономического порядка, а отсюда, кстати, вытекает, что 
этика должна быть неотъемлемой частью экономической теории. Но 
проваливается и государство, оно также далеко несовершенно. По-
этому видный ученый Дж.Б. Кларк и ряд других авторитетных тео-
ретиков общественно-экономической мысли конца ХIХ — первой 
половины ХХ в. отводили непосредственно государству ограничен-
ную роль. Государство, по их мнению, представляет собой весьма 
«неуклюжий», а порой и опасный механизм, в этой связи они возла-
гали особые надежды на другие компоненты общественного секто-
ра — такие как рост коллективного сознания и добровольное при-
менение принципов сотрудничества. Рассуждения американца 
Дж.Б. Кларка об обществе и экономике представляются, на наш 
взгляд, очень полезными, так как явились основой для разработки в 
дальнейшем различных теорий, связанных с реализацией функций 
общественного сектора по распределению ресурсов общества и до-
ходов, т.е. таких экономических категорий, как функции распреде-
ления ресурсов и доходов.

Для Дж.Б. Кларка целью являлось «сбалансированное общество», 

в котором частная деятельность в сочетании с правительственным 
контролем могли бы обеспечить равновесие между свободой лично-
сти и вмешательством общества, между эгоистическим интересом и 
общественными интересами. Лишь разумное равновесие противо-
положных интересов может способствовать достижению желанных 
целей: максимальной занятости, обеспеченности, мира и чувства 
общности людей. Все это требует сознательных усилий и всей энер-
гии общества; сам по себе рынок или само по себе государство едва 
ли способны это обеспечить. В этой связи принципиальным являет-
ся понимание Дж.Б. Кларком качественно новой роли общества в 
экономике, так как в связи с проблемой общественного контроля 
неизбежно встают этические вопросы. У Дж.Б. Кларка политическая 
экономия некоторым образом вернулась к точке зрения древних 
философов, для которых этические и экономические стороны пове-
дения были связаны между собой. Свободные люди, говорил 
Дж.Б. Кларк, должны работать сообща, чтобы возобладало чувство 
ответственности, поскольку только при этом условии существующая 
система может выжить. Он считал неизбежным вторжение понятия 
благосостояния в экономическое мышление, так как политическая 

экономия имеет дело с понятиями людей о ценностях, и соответ-
ственно этические критерии составляют неотъемлемую часть ее ин-
струментария.

Немецкий ученый Адольф Вагнер в конце ХIХ в. сформулировал 

закон об усилении государственной деятельности и связанный с ним 
закон возрастающего расширения финансовых потребностей госу-
дарства и роста общественных расходов. Принципиально важным 
моментом было то, что он впервые отметил тенденцию перехода от 
государства порядка к государству благосостояния, указав на возрас-
тающую роль государства в осуществлении как властных и правовых 
целей, так и целей развития культуры и благосостояния людей.

Одним из подходов к обоснованию необходимости формирова-

ния общественного сектора и является понятие благосостояния. Це-
лая группа концепций, теоретических воззрений и высказываний 
различных ученых, объединенных вместе, получила наименование 
«теории общественного благосостояния». Перераспределение дохо-
да в обществе может увеличить совокупное благосостояние — таково 
положение, выдвинутое одним из ведущих представителей англосак-
сонской экономической науки А.С. Пигу. В интересующем нас ас-
пекте данная теория, по сути, сводится к тому, что общественный 
сектор появляется в экономике тогда, когда государство начинает 
заниматься перераспределением доходов, в чем реализуется принцип 
социальной справедливости. Данная теория обогащена множеством 
моделей распределения доходов, которые и легли в основу такой эко-
номической категории, как функция распределения доходов.

Развитие современной цивилизации вступило в такую стадию, 

когда все ощутимее проявляется ограниченность природных ресур-
сов планеты для поддержания на ней экологического и демографи-
ческого равновесия. Выживание человечества во многом зависит от 
изменения ценностных ориентиров людей, в том числе от утвержде-
ния солидарного поведения. В этой связи очень важным представ-
ляется обоснование необходимости общественного сектора с точки 
зрения теории, разработанной на основе «дилеммы заключенного». 
В соответствии с этой теорией согласованное кооперативное пове-
дение дает большую выгоду, нежели индивидуальное, осуществля-
емое в личных интересах поведение каждого. Сам по себе коопера-
тивный тип поведения формируется с трудом, потому что никто не 
хочет рисковать в ситуации, когда другие могут быть «безбилетника-
ми» и оказаться в выигрышном положении за чужой счет. В связи с 
этим возникает необходимость механизма принуждения. Механизм 
принуждения в экономике реализуется с помощью двух институтов: 
контрагентного соглашения между экономическими агентами и го-
сударственной власти, т.е. общественного сектора. В настоящее вре-
мя разработаны подтвержденные практикой концепции, которые