Социально-экономическая инфраструктура муниципального образования

В.В. Крупенков, Н.А. Мамедова

Социально-экономическая инфраструктура 

муниципального образования

Москва

Инфра-М

2016

В.В. Крупенков, Н.А. Мамедова

Социально-экономическая инфраструктура 

муниципального образования

Учебно-методический комплекс

Москва

Инфра-М; Znanium.com

2016

Крупенков, В.В.

Социально-экономическая инфраструктура муниципального 

образования: Учебно-методический комплекс / В.В. Крупенков, Н.А.
Мамедова. – М.: Инфра-М; Znanium.com, 2016. – 150 с.

ISBN 978-5-16-105174-0 (online)

ISBN 978-5-16-105174-0 (online)
© В.В. Крупенков, Н.А. Мамедова, 2011, 

2016

Оглавление 
 
Глава 1. Механизм правового регулирования  
социально-экономических и организационных  
отношений в территориальной системе России .......... 4 
 
Глава 2. Теоретические основы и практика территориальной  
социально-экономической организации. ........................... 9 
 
Глава 3. Организация муниципальной службы.  
Кадровое обеспечение муниципальной службы ........ 45 
 
Глава 4. Муниципальная экономика. Бюджетно-финансовая  
система муниципальных образований .............................. 52 
 
Глава 5. Стратегия государственной жилищной политики  
и развитие жилищно-коммунального хозяйства  
муниципальных образований ......................................... 59 
 
Глава 6. Промышленная и аграрная политика  
в муниципальных образованиях .................................... 67 
 
Глава 7. Стратегическое планирование и прогнозирование  
социально-экономического развития  
муниципальных образований ......................................... 77 
 
Глава 8. Технологии оценки эффективности деятельности  
органов местного самоуправления ................................ 82 
 
Руководство .......................................................................................... 93 
 
Тест ......................................................................................................... 97 
 
Вопросы для экзаменов ................................................................... 104 
 
Практикум ......................................................................................... 106 
 
Список рекомендуемой литературы ........................................... 150 
 

Социально­экономическая инфраструктура  
муниципального образования 

4 

Глава 1.  
 
 
Механизм правового регулирования 
социально-экономических  
и организационных отношений  
в территориальной системе России 
 
 
 
Наличие неравенства между людьми является непременной чертой человеческого общества на любой стадии его 
развития. Социальное расслоение (дифференциация, стратификация) – это и процесс образования слоев среди населения, и его результат. Это необходимый процесс, обусловленный разделением и распределением труда в общественном 
производстве.  
Социальная стратификация – это иерархическое, ранговое 
расположение социальных групп по принципу неравного доступа к четырем основным благам: доход, власть, образование, 
престиж. Общая модель стратификации выглядит следующим 
образом: бедные, зажиточные, богатые. Крупные общественные 
страты именуют еще классами. Социальная стратификация – 
это совокупность больших социальных групп, расположенных 
иерархически по критерию социального неравенства. 
Социальная структура общества представляет собой совокупность социальных групп. Сложнейшая структура общества, глубокая неравномерность развития, социальное неравенство обуславливают различие интересов социальных слоев. 
Сложившаяся сегодня в России модель социальной стратификации характеризует в высшей степени дифференцированное 
общество. Экономические преобразования должны стать выгодными для всех социальных субъектов, содержать в себе 
реализацию общих интересов.  
Сложнейшая структура общества, глубокая неравномерность развития, социальное неравенство обуславливают разли

Глава 1. Механизм правового регулирования социальноэкономических отношений в территориальной системе России 

5 

чие интересов социальных слоев. Интересы различных социальных групп могут быть разными, схожими, но иногда несовместимыми. Несовпадение интересов отдельных граждан и 
социальных групп обуславливает возможность неоднозначного 
влияния государства на безопасность и благосостояние индивидов. Поэтому важное значение имеет рассмотрение степени 
приоритетности личных, общественных и государственных 
интересов, а также их согласования.  
За относительно короткий исторический период Россия 
по показателям социально-экономической дифференциации 
оказалась на одном из первых мест среди индустриальных 
стран и примкнула к группе развивающихся государств, о чем 
свидетельствует значение коэффициента Джини. Согласно 
классификации, предложенной для стран ОЭСР, существует 
следующая шкала степеней неравенства: экономика с очень 
низкой (коэффициент Джини равен 0,200–0,220), низкой 
(0,240–0,260), средней (0,290–0,310) и высокой степенью неравенства (0,330–0,350)1. Экономики развитых стран характеризуются низкими значениями коэффициента Джини. На рубеже третьего тысячелетия уровень экономического неравенства в России примерно такой же, как в США. Однако следует 
помнить, что душевой ВВП, производимый в США, является 
одним из самых высоких в мире и превышает соответствующий 
российский показатель в 4 раза. В условиях экономического 
роста, роста общего потребления продолжается рост неравенства. Так, если в 1990 г. на наиболее обеспеченную группу россиян приходилась только треть всех денежных доходов, то начиная 
с 1995 г. по сегодняшний день – уже половина. В то же время на 
необеспеченные 40% населения в начале реформ приходилось 
25% совокупного дохода общества, а сегодня – только 15%. Для 
сравнения: на группу самого обеспеченного населения в Европе 
приходится около 40% дохода, в США – 45%; на малообеспе
                                           
1 Колодко Г. Вопросы справедливости и экономическая политика в 
постсоциалистических странах // Вопросы экономики. 1999. №1.  
С. 63–69. 

Социально­экономическая инфраструктура  
муниципального образования 

6 

ченное – соответственно, 20% и 16%1. Индекс Джини дает 
представление о том, в пользу каких слоев населения работает 
экономическая система: либо обеспечивается общественное 
благо и доходы распределяются среди граждан относительно 
равномерно, либо выгоду получает относительно узкий круг 
лиц и концентрация доходов носит ярко выраженный характер. Сложившаяся в России социальная структура предполагает значительную устойчивость: закрепление богатства и 
бедности на социальных полюсах общества. На всем протяжении реформ за чертой бедности находилась значительная 
часть населения: от 33,5% в 1992 г. до 13,4% в 2007 г., при пороговом значении данного показателя 7%. Обеднение населения 
является общепризнанным фактом, хотя степень обеднения, 
по разным оценкам, неодинакова. Многие специалисты полагают официальную оценку уровня бедности в стране существенно 
заниженной. 
По 
оценке 
Института 
социальноэкономических исследований Н. Римашевской, 60% населения 
страны живут в бедности2. Определение численности богатых 
в современной России – очень сложный процесс. Это объясняется как низким удельным весом богатых в структуре населения, так и социальными барьерами, ограничивающими доступность данной группы для исследований. Поэтому для анализа часто используются косвенные методы: сведения о 
налогах, об уровне потребления (жилище, автомобиль, бытовая техника, отдых за границей), деятельности различных 
элитарных клубов и прочее. Известно, что емкость высшего 
класса объективно ограничена и составляет 3–5% от численности населения. По различным оценкам, доля богатых россиян 
составляет 5–8%. Сложившаяся сегодня в России модель социальной стратификации характеризует в высшей степени 
дифференцированное общество, на одном полюсе которого 
                                           
1 Социально-экономическая политика и интересы социальных страт. 
Социальные страты и реализация их экономических интересов 
(«Управление персоналом», 2009, №3). 
2 Октябрьский П. Россия сегодня: наши доходы // Вопросы статистики. 2007. №12. С. 34 – 39. 

Глава 1. Механизм правового регулирования социальноэкономических отношений в территориальной системе России 

7 

находится небольшая по численности группа лиц, сосредоточившая в своих руках значительную часть собственности и 
дохода, а на другом – большая часть населения страны, живущая в бедности. 
Наличие и большой удельный вес среднего класса является одним из существенных признаков общества, определяемого как «развитое», «цивилизованное» и т.д. Современному 
типу распределения доходов в развитых странах мира свойственно значительное сокращение удельного веса бедных и 
столь же значительное повышение удельного веса среднего 
класса. В развитых странах средний класс составляет 60% общества, что является источником его стабильности. У нас уровень дохода и потребления этой группы населения не соответствует ее представлениям о достойном существовании и 
социальной справедливости. Под средним классом подразумевается и социальная база, и социальная опора реформ, и 
массовый слой, который должен сформироваться в результате 
их осуществления, стать стабилизирующим фактором в российском обществе. Экономическим и политическим выражением среднего класса является центризм. Именно отсутствием 
стабилизирующего влияния среднего класса на экономические и политические процессы объясняются характерные для 
России резкие повороты истории, скачки из одной крайности 
в другую, предпочтения революционного решения проблем 
эволюционному и многое другое. 
Индекс социальных настроений ВЦИОМ (интегральный 
показатель, отражающий удовлетворение населения своим положением и оптимизм ожиданий) не только не растет (вслед за 
экономическим ростом), а продолжает ухудшаться в течение последних лет1. Складывается парадоксальная ситуация: страна 
богатеет, но общество чувствует себя все хуже. При этом население хорошо осведомлено о статистике экономического роста. 

                                           
1 ВЦИОМ. Пресс-выпуск №650. Индекс социальных настроений 
[Электронный ресурс]. Режим доступа: http://wciom.ru/arkhiv/ 
tematicheskii-arkhiv/item/si№gle/8652.html. 

Социально­экономическая инфраструктура  
муниципального образования 

8 

По результатам исследования, проведенного «Левада-центром» 
в начале 2008 г., улучшение своего материального положения по 
сравнению с прошлым годом отметил 21% опрошенных, не 
произошло улучшения у 59%, а у 17% оно даже ухудшилось1. 
Такая экономическая и политическая стабильность без роста 
личного благосостояния россиян устраивает все меньше. Возросшее благосостояние населения побуждает его предъявлять 
все более высокие требования к качеству жизни и проводимой 
государством социально-экономической политике. 
Формирование рыночных отношений не может не приводить к усилению дифференциации доходов, однако степень социальной дифференциации российского общества сегодня слишком велика. Мировая практика утверждает, что 
опасность социальных конфликтов сводится к минимуму, если разрыв между доходами богатых и бедных не превышает  
8 раз, а доля населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума в численности всего населения 
составляет не более 7%. 
 
 

                                           
1 Левада-центр. Материальное положение: относительные оценки 
[Электронный документ]. Режим доступа: http://www.levada.ru/. 

Глава 2. Теоретические основы и практика  
территориальной социально­экономической организации 

9 

Глава 2.  
 
 
Теоретические основы и практика 
территориальной социальноэкономической организации 
 
 
 
 
Муниципальное образование – территориальное звено 
местного самоуправления 
Территориальная организация – один из самых сложных 
вопросов формирования системы местного самоуправления в 
России. Выбор оптимальных размеров территории, на которой 
должно осуществляться местное самоуправление, зависит от 
многих факторов. Этот вопрос по-разному решался на отдельных этапах становления и развития местного самоуправления в 
России. Так, Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 год) и Закон 
Российской Федерации «О местном самоуправлении в РФ» 
(1991 год) предусматривали осуществление местного самоуправления на территориях существующих административнотерриториальных единиц: сельсовет, поселок, сельский район, 
город, район в городе и т.п. При этом одна самоуправляемая 
единица находилась в административном подчинении другой. 
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 1995 года для описания самоуправляемой территории был введен термин «муниципальное 
образование» и дано его определение: «Муниципальное образование – городское, сельское поселение, несколько поселений, 
объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное 
самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления». 
Порядок образования, объединения, преобразования и 
упразднения муниципальных образований, установления и 

Социально­экономическая инфраструктура  
муниципального образования 

10 

изменения их границ определяется законодательством субъектов РФ с учетом мнения населения. 
При установлении размеров территории каждого конкретного муниципального образования необходимо учитывать две противоположных тенденции. Первая – приближение местной власти к населению. Определяющим фактором 
является наличие местного сообщества, в интересах которого 
и осуществляется местное самоуправление. Его интересы диктуют следующие принципы территориальной организации 
местного самоуправления. 
1. Принцип эффективности самоорганизации, основанный на осознании населением общих интересов и участии в 
их реализации. Эффект самоорганизации снижается с увеличением размеров территории и удалением местной власти от 
населения. 
2. Принцип подконтрольности органов и должностных лиц 
местного самоуправления населению, требующий максимально возможной ограниченности территории, что позволяет населению оперативно реагировать на действия местной власти. 
3. Принцип транспортной (пешеходной) доступности органов местного самоуправления для граждан в течение рабочего 
дня. Данный принцип в соответствии с законами субъектов РФ 
может не применяться на территориях с низкой плотностью 
сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных 
местностях. 
Вторая, противоположная тенденция – укрупнение самоуправляемых единиц, обеспечивающее на территории муниципального образования необходимый экономический потенциал, развитую инженерную и социальную инфраструктуру. Последняя необходима для эффективного решения 
вопросов местного значения и оказания услуг населению. 
Действие отмеченных противоположных тенденций 
предопределяет целесообразность муниципальных образований разных типов, решающих разные вопросы местного значения. Однако Федеральный закон 1995 года не создал необходимых для этого предпосылок. Миллионный город и сель