Земельное право

В Ы С Ш Е Е  О Б Р А З О В А Н И Е
В Ы С Ш Е Е  О Б Р А З О В А Н И Е

У Ч Е Б Н И К
У Ч Е Б Н И К

Е.С. Болтанова

ЗЕМЕЛЬНОЕ
ПРАВО

ЗЕМЕЛЬНОЕ  ПРАВО

Москва
РИОР 
ИНФРА-М

Е.С. БОЛТАНОВА

УчЕБНИК

Рекомендовано 
Московской государственной юридической академией 
в качестве учебника для использования в учебном процессе 
образовательных учреждений, реализующих образовательные программы 
высшего профессионального образования 
(дополнительного профессионального образования) 
по направлению «Юриспруденция» и специальностям  
«Юриспруденция» и «Правоохранительная деятельность»

Второе издание

Оригинал-макет подготовлен в Издательском Центре РИОР

Подписано в печать 30.05.2013.
Формат 60×90/16. Гарнитура Newton.  Бумага офсетная. Печать офсетная.
Усл. печ. л. 28,0. Уч.-изд. л. 26,69.
Тираж 700 экз. (2-й завод — 201–700 экз.). Заказ №
Цена свободная.

ТК 104500  – 6023 – 200213

ООО «Издательский Центр РИОР»
127282, г. Москва, ул. Полярная, д. 31В
info@rior.ru;  www.rior.ru

ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»
127282, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1.
Тел.: (495) 380-05-40, 380-05-43;  Факс: (495) 363-92-12 
E-mail: books@infra-m.ru;   www.infra-m.ru

УДК 349.4(075.8)
ББК 67.407я73
 
Б79

Р е ц е н з е н т :
Федеральное государственное образовательное бюджетное учреждение 
высшего профессионального образования «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)»

Болтанова Е.С.
Земельное право: Учебник. — 2-е изд. — М.: РИОР: ИНФРА-М, 
2014. — 443 с. — (Высшее образование: Бакалавриат).

ISBN 978-5-369-01202-4 (РИОР)
ISBN 978-5-16-006850-3 (ИНФРА-М)

В учебнике рассматриваются общие положения земельного права и земельного законодательства, правовой режим отдельных категорий земель, земельное законодательство зарубежных стран и т.д., анализируются действу ющее 
земельное законодательство Российской Федерации и судебная практика.
Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и факультетов, практикующих юристов, а также всех интересующихся вопросами 
земельного права.

УДК 349.4(075.8)
ББК 67.407я73

ISBN 978-5-369-01202-4 (РИОР)
ISBN 978-5-16-006850-3 (ИНФРА-М)
© Болтанова Е.С.

Б79

ВВЕДЕНИЕ

Земля является важнейшим для человечества природным ресурсом. Ценность и значимость земли определяют острую необходимость принятия адекватного земельного законодательства. 
С 1990х гг. законодательство, регулирующее земельные отношения, 
претерпевает коренные изменения, связанные со стремлением государства реформировать земельный строй России. В по следние годы 
был принят целый ряд нормативных правовых актов, которые составили правовую основу современного земельного законодательства. 
Нельзя сказать, что земельная реформа проходит гладко и безболезненно, но ее проведение вызвано объективной необходимостью. 
Земельное право как отрасль права является самостоятельным 
элементом правовой системы России и в свою очередь представляет собой систему правовых норм, регулирующих общественные 
отношения по использованию, управлению, охране земельных 
ресурсов. В то же время нельзя не учитывать, что как все природные ресурсы, так и отношения по их использованию, управлению, охране тесно связаны между собой. Земля, недра, леса, 
вода, животный мир зависимы друг от друга, и невозможно их 
использовать без земельных ресурсов. В настоящее время необходимо обстоятельно исследовать, изучать не только проблемы и 
положения земельного законодательства и земельного права, но 
также нормы и урегулированные ими отношения иных отраслей 
природоресурсного законодательства: горного, лесного, водного, 
фаунистического (законодательства о животном мире), а также 
законодательства об охране окружающей среды.
Настоящее издание учебника подготовлено с учетом Примерной программы курса «Земельное право России» для юридических факультетов университетов и юридических вузов, одобренной 
Советом по правоведению Учебнометодического объединения 
университетов России.
Учебник состоит из двух частей: общей и особенной.
В общей части рассматриваются: предмет, метод, система, 
источники земельного права, земельные правовые отношения, 

история развития земельного законодательства, управление земельными ресурсами и иные институты российского земельного 
права. Особенная часть посвящена правовому режиму отдельных 
категорий земель: сельскохозяйственного назначения, населенных 
пунктов, специального назначения, особо охраняемых территорий 
и объектов, водного фонда, лесного фонда и запаса.
Автор выражает искреннюю признательность кандидату юридических наук, доценту Ф.Х. Адиханову, кандидату юридичеких 
наук, доценту Н.И. Опилат, доктору юридических наук, профессору В.В. Ровному, кандидату юридических наук Д.В. Шорникову 
и членам кафедры гражданского права Юридического института 
Иркутского государственного университета за высказанные замечания и предложения по содержанию рукописи учебника.

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

АПК РФ  
— Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации
БВС РФ  
—  Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации
БНА  
—  Бюллетень нормативных актов Министерств и 
ведомств (РСФСР, РФ), Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти
ВВС  
—  Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета (РСФСР, РФ)
ВВАС РФ  
—  Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации
ВК РФ  
—  Водный кодекс Российской Федерации
ГК РФ  
—  Гражданский кодекс Российской Федерации
ГПК РФ  
— Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации
ЗК РФ  
—  Земельный кодекс Российской Федерации
КоАП РФ  
—  Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
ЛК РФ  
—  Лесной кодекс Российской Федерации
НК РФ 
— Налоговый кодекс Российской Федерации
РГ  
—  Российская газета
САПП РФ  
—  Собрание актов Президента и Правительства 
Российской Федерации
СЗ РФ  
—  Собрание законодательства Российской Федерации
СЗ СССР  
—  Собрание законов СССР
СП РСФСР  
—  Собрание постановлений Правительства РСФСР
СУ РСФСР  
—  Собрание узаконений и распоряжений рабочего 
и крестьянского Правительства РСФСР
ТК РФ 
— Трудовой кодекс Российской Федерации
УК РФ  
—  Уголовный кодекс Российской Федерации

Общая Часть

Глава 1

КРАТКИЙ ОЧЕРК ИСТОРИИ РАЗВИТИЯ 
ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА  
И РОССИЙСКОГО ЗЕМЕЛЬНОГО СТРОЯ

§ 1. ОСНОВНЫЕ ПОЛОжЕНИЯ РОССИЙСКОГО 
ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА  
ДО 1917 ГОДА

К середине ХVI в. окончательно сложилась феодальная собственность на землю, имевшая сословный характер. Основными 
формами землевладения в этот период были вотчина и поместье. 
Владелец вотчины мог ее продать, заложить, передать по наследству. Владелец поместья имел более ограниченный круг прав. Он 
не мог свободно распоряжаться землей, но она передавалась по 
наследству, могла быть обменена, и поместье могло быть передано 
в качестве приданого дочери. Продажа земли поместья допускалась 
только на основании царского указа. Единый правовой режим 
вотчины и поместий был установлен Указом Петра I от 23 марта 1714 г. «О порядке наследования в движимых и недвижимых 
имуществах». Этот нормативный акт впервые ввел в российское 
законодательство термин «недвижимое имущество».
К середине ХIХ в. в России уже появилось множество форм землевладения: церковное, удельное, кабинетное, майоратное и др.
Земельный строй дореволюционной России во многом был 
определен крестьянской реформой 1861 г. Основными нормативными актами, на основании которых проводилась крестьянская реформа, были Манифест от 19 февраля 1861 г. об отмене 
крепост ного права и Общее положение о крестьянах, вышедших 
из крепостной зависимости. В развитие этих актов были изданы: 
Положение об устройстве дворовых людей, Положение о выкупе, 
Правила о порядке приведения в действие положений о крестья7

нах и др. Отмена крепостного права освободила около половины 
крестьянского населения.
Бывшие крепостные крестьяне наделялись землей (усадебной 
и полевой) за выкуп. Наделение землей производилось в постоянное пользование с условием отбывания повинностей в пользу 
помещика. Выкупить земельный участок крестьянин мог только 
по истечении 9 лет после ее получения. При этом требовалось согласие помещика для выкупа полевой земли. Для урегулирования 
вопросов, возникавших по поводу разграничения помещичьих и 
крестьянских земель, назначались мировые посредники,  которые 
помогали сторонам заключать соглашения (уставная грамота).
Главной формой крестьянского землепользования было надельное землевладение, которое существовало в основном в общинной 
(на большей части территории России) и подворной (в южных и 
прибалтийских губерниях) формах. При подворном землевладении 
расположение и размеры участков отдельных дворов в полевых 
наделах оставались неизменными. В общине все земли распределялись между ее членами. Каждому члену выделялись «полосы» как 
продуктивных, так и непродуктивных земель, которые подлежали 
систематическому переделу.
Существование чересполосицы, передел земель, падение плодородия и иные недостатки общинного землевладения послужили 
основанием для проведения столыпинской аграрной реформы1. 
Принципиальные положения (изменения) земельного строя были 
определены в Указе от 9 ноября 1906 г. «О новом льготном порядке 
выдела из общины» и Законе от 14 июня 1910 г., который утвердил 
этот Указ с некоторыми изменениями.
Эти законодательные акты должны были обеспечить разрушение общины. В общинах, в которых продолжительное время не 
проводились общие переделы земли, общинный порядок землевладения признавался ликвидированным, а земельные участки, 
находившиеся в пользовании отдельных домохозяев, признавались 
их личной собственностью. В тех обществах, где проводились общие переделы земли, домохозяевам было предоставлено право в 
любое время требовать закрепления находящейся в их пользовании 
земли в личную собственность. Домохозяин получал также право 
требовать вместо закрепленных за ним чересполосных участков 
выделения ему земельного участка в виде «отруба» или «хутора». 

1 
Столыпин П.А. (1862–1911) — российский государственный деятель, с 1906 г. — министр внутренних дел и председатель Совета министров, определявший политику 
правительства России. 

При отрубном владении усадьба и пашня находились в разных 
местах, а при хуторном — составляли единый земельный массив. 
Широкое применение получило переселение крестьян из густо 
населенных западных губерний в восточные регионы.
Городские земли могли принадлежать на праве собственности 
частным лицам, казне или городам. Так, пустующие земли считались собственностью города. 
Ход столыпинской аграрной реформы был прерван Первой 
мировой войной и преобразованиями, происшедшими в России 
после Октябрьской революции.

§ 2. ЗЕМЕЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО 
ПОСЛЕ 1917 ГОДА

Основы земельного строя были заложены одним из первых 
законодательных актов Советской власти — Декретом ВЦИК от 
26 октября 1917 г. «О земле»1. Декретом провозглашался переход 
помещичьих имений, равно как и всех земель — удельных, монастырских, церковных со всем их живым и мертвым инвентарем, 
усадебными постройками и всеми принадлежностями, — в распоряжение волостных земельных комитетов, уездных Советов крестьянских депутатов для распределения между крестьянами.
Положения Декрета «О земле» получили конкретизацию в Декрете ВЦИК от 19 февраля 1918 г. «О социализации земли»2, который закрепил отмену частной собственности на землю, а также 
недра, воды, леса и живые силы природы в пределах РСФСР и 
переход земли без всякого (явного или скрытого) выкупа в пользование (трудового) народа.
Хотя Декрет «О социализации земли» провозглашал свободу 
выбора форм землепользования, преимущество отдавалось трудовому коммунистическому артельному и кооперативному хозяйствам перед единоличным.
Распределение земли между трудящимися осуществлялось на 
уравнительнотрудовых началах так, чтобы потребительнотрудовая 
норма, применяясь в данном районе к исторически сложившейся системе землепользования, не превышала трудоспособности наличных 
сил каждого отдельного хозяйства и в то же время давала бы возможность безбедного существования семье земледельца (ст. 12).

1 
СУ РСФСР. 1917. № 1. Ст. 3.
2 
СУ РСФСР. 1918. № 25. Ст. 346.

13 февраля 1919 г. ВЦИК принял Положение о социалистическом землеустройстве и о мерах по переходу к социалистическому земледелию1, где впервые было введено понятие единого 
 государственного фонда (вся земля в пределах Российской Социалистической Федеративной Советской Республики). В соответствии с данным Положением сельскохозяйственный земельный 
фонд подлежал использованию: в первую очередь для нужд советских хозяйств и коммун, во вторую — для нужд трудовых артелей 
и товариществ и для общественной обработки, в третью — для 
добывания средств к существованию единоличных землепользователей (ст. 8).
30 октября 1922 г. постановлением ВЦИК РСФСР был утвержден Земельный кодекс РСФСР2, который называли «Крестьянским 
кодексом», поскольку основное внимание он уделял правовому режиму сельскохозяйственного землепользования. Правовой режим 
иных категорий земель регулировался как Земельным кодексом, 
так и другими нормативными актами: Лесным кодексом РСФСР 
1923 г., положениями «О недрах земли и разработке их» от 7 июля 
1923 г.3, «О земельных распорядках в городах» от 13 апреля 1925 г.4, 
«О землях, предоставленных транспорту» от 28 августа 1925 г.5 и др.
Конституцией СССР 1924 г. установление общих начал землеустройства и землепользования было отнесено к ведению Союза 
ССР. 15 декабря 1928 г. ЦИК СССР утвердил Общие начала землепользования и землеустройства6, которые регулировали основные 
земельные отношения: определялись права трудящихся на землю, 
правила по ведению землеустроительных мероприятий, правовой 
режим отдельных категорий единого государственного земельного 
фонда, правовой режим отдельных категорий земель и др.
В период сплошной коллективизации нормы, регулирующие 
аренду земли и наем труда в единоличных крестьянских хозяйствах, были отменены постановлением ЦИК и СНК СССР от 
1 февраля 1930 г. «О мероприятиях по укреплению социалистического переустройства сельского хозяйства в районах сплошной 
коллективизации и по борьбе с кулачеством»7. Кулаки были лишены права пользования землей.

1 
СУ РСФСР. 1919. № 4. Ст. 43.
2 
СУ РСФСР. 1992. № 68. Ст. 901.
3 
СУ РСФСР. 1923. № 54. Ст. 532.
4 
СУ РСФСР. 1925. № 27. Ст. 188.
5 
СЗ СССР. 1925. № 65. Ст. 477, 478.
6 
СЗ СССР. 1928. № 69. Ст. 642.
7 
СЗ СССР. 1930. № 9. Ст. 105.

В этот период главное значение имело использование сельскохозяйственных земель. Принятый 17 февраля 1935 г. Примерный устав сельскохозяйственной артели1 установил, что земля, 
занимаемая колхозами, закреплялась за ними в бессрочное пользование. Единоличным крестьянским хозяйствам земли отводились за пределами землепользования колхозов, в конце полей 
сево оборотов2.
Согласно Конституции СССР 1936 г. земля, ее недра, воды и 
леса в СССР признавались государственной собственностью, т.е. 
всенародным достоянием. Земля, занимаемая колхозом, закреплялась за ним в бесплатное и бессрочное пользование — навечно. 
Каждый колхозный двор мог иметь в личном пользовании небольшой приусадебный участок и в личной собственности — подсобное 
хозяйство.
В основном земельное законодательство было направлено на 
регулирование коллективных форм землепользования (колхозного землепользования), а также отношений по землепользованию 
граждан — не членов колхозов.
Объединить существующие в различных законодательных актах 
земельноправовые нормы были призваны Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик (13 декабря 1968 г.)3. 
Основы не только упорядочили земельное законодательство, но и 
содержали много новых норм, например, впервые были выделены 
земли водного фонда и населенных пунктов. 22 октября 1970 г. в соответствии с Основами земельного законодательства Союза ССР и 
союзных республик был принят Земельный кодекс РСФСР.

§ 3. СОВРЕМЕННАЯ ЗЕМЕЛЬНАЯ РЕфОРМА

Исключительная государственная собственность на землю, 
сплошная коллективизация сельского хозяйства обнаружили к 
середине 1980х гг. глубокие противоречия в развитии земельных 
отношений. Бесплатный характер использования земли землепользователями имел своим последствием бесхозяйственность. Эти 
причины предопределили необходимость проведения комплекса 
экономических, правовых и иных мероприятий, направленных на 
коренное изменение земельного строя. 

1 
СЗ СССР. 1935. № 11. Ст. 82.
2 
СЗ СССР. 1935. № 34. Ст. 300.
3 
ВВС СССР. 1968. № 51. Ст. 485.