Технология антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов

Федеральная служба исполнения наказаний

Вологодский институт права и экономики

ТЕХНОЛОГИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ 

НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ 

Практические рекомендации

Вологда

2015

УДК 328.185:34.06
ББК 67.408.116
        Т38

Авторы:
Е. В. Свинин, Ю. А. Перебинос, Е. В. Кузнецова, И. В. Брыз
галова, Я. И. Тихонов.

Рецензенты:
Н. А. Мельникова – доц. каф. административно-правовых

дисциплин ВИПЭ ФСИН России, канд. юрид. наук;

В. В. Шаханов – зам. начальника каф. государственно
правовых дисциплин Владимир. юрид. ин-та ФСИН России, 
канд. юрид. наук

Технология антикоррупционной экспертизы норматив
ных правовых актов : практические рекомендации / [Е. В. Свинин и др.] ; Федер. служба исполнения наказаний, Вологод.  ин-т 
права и экономики. – Вологда : ВИПЭ ФСИН России, 2015. – 
39 с. : табл.

ISBN 978-5-94991-328-4

В рекомендациях рассматривается комплекс теоретико
методологических и практических вопросов организации и проведения антикоррупционной экспертизы, а также оформления ее 
результатов. 

Адресованы сотрудникам, ответственным за проведение ан
тикоррупционной экспертизы, курсантам, слушателям, адъюнктам и соискателям, профессорско-преподавательскому составу 
образовательных учреждений ФСИН России, а также всем, кто 
интересуется вопросами юридической техники и технологии антикоррупционной экспертизы российского законодательства.

УДК 328.185:34.06
ББК 67.408.116

ISBN 978-5-94991-328-4       © ФКОУ ВПО «Вологодский институт права и экономики 
 
 
 
Федеральной службы исполнения наказаний», 2015

Т38

Содержание

Введение ................................................................................................. 3

1. Антикоррупционная экспертиза 
в российском законодательстве ..................................................... 5

2. Понятие технологии антикоррупционной экспертизы 
нормативных правовых актов ...................................................... 10

3. Порядок проведения антикоррупционной экспертизы 
нормативных правовых актов ...................................................... 14

4. Методика выявления коррупционных факторов 
в российском законодательстве ................................................... 20

5. Оформление результатов  
антикоррупционной экспертизы ................................................. 35

Заключение ......................................................................................... 38

Введение 

На современном этапе борьба с коррупцией занимает значи
мое место в функционировании государственного механизма. 
Благодаря активной правотворческой деятельности была создана прочная правовая основа противодействия этому негативному явлению. В числе средств, направленных на профилактику 
проявлений коррупции, особо следует выделить антикоррупционную экспертизу.

Институт антикоррупционной экспертизы направлен на со
вершенствование законодательства, его очищение от так называемых коррупциогенных факторов – условий, создающих правовые основания для совершения тех или иных коррупционных 
действий.

Практика антикоррупционной экспертизы нормативных 

правовых актов и их проектов стала привычной деятельностью 
для федеральных и региональных органов власти. Вместе с тем 
существует ряд теоретико-методологических проблем, которые 
снижают потенциал антикоррупционной экспертизы. Наиболее 
значимой среди них является проблема понятия и техникоюридической характеристики коррупциогенных факторов. К 
сожалению, методика проведения антикоррупционной экспертизы, утвержденная постановлением Правительства Российской 
Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, определяет коррупционные факторы лишь в общем виде, что на практике вызывает многочисленные вопросы. В целях устранения неопределенности во 
многих федеральных и региональных органах власти были разработаны свои методические рекомендации, в результате чего 
практика выявления коррупциогенных факторов отличается 
широким разнообразием.

Настоящие практические рекомендации посвящены анализу 

технологии антикоррупционной экспертизы, что предполагает 
рассмотрение  комплекса теоретико-методологических и практических вопросов ее организации и проведения, а также оформления результатов.

1. Антикоррупционная экспертиза 
в российском законодательстве

Практика проведения антикоррупционной экспертизы нор
мативно-правовых актов и их проектов требует детального правового регулирования, однако соответствующий институт законодательства является сравнительно новым.

Точкой отсчета в официальном признании необходимости 

проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов 
можно считать Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 
2005 г. № 1789-р (в ред. от 10 марта 2009 г.) «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 
годах», в котором «внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов и иных нормативных правовых актов» 
было поставлено в план мероприятий на 2006 и 2007 гг.1

Принятый в 2008 г. закон «О противодействии коррупции» 

закрепил антикоррупционную экспертизу законодательства в 
качестве одной из мер профилактики коррупции2.

Основополагающим актом, устанавливающим правовые 

и организационные основы для проведения экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых 
актов на предмет наличия в них коррупциогенных факторов, 
стал Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и 

1 См.: СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.
2  См.: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ (ред. от 29 де
кабря 2012 г.) «О противодействии коррупции» // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). 
Ст. 6228.

проектов нормативных правовых актов»1. Он содержит понятие коррупциогенного фактора, закрепляет основные принципы 
антикоррупционной экспертизы законодательства. В нем также 
определены цели проведения указанной экспертизы, принципы 
ее организации, субъекты, уполномоченные на проведение экспертизы, и установлен перечень нормативных правовых актов и 
их проектов, подлежащих антикоррупционной экспертизе. 

Субъектами, осуществляющими антикоррупционную экспер
тизу, являются Прокуратура РФ, Министерство юстиции РФ, органы, организации, их должностные лица в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных 
органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Органы прокуратуры при проведении антикоррупцион
ной экспертизы руководствуются  помимо основного закона 
об антикоррупционной экспертизе законодательства также федеральным законом «О Прокуратуре РФ», в который в 2009 г. 
была введена ст. 9.1, содержащая общие требования к данному 
направлению деятельности прокуратуры. Непосредственно 
общий порядок антикоррупционной экспертизы, осуществляемой прокуратурой, определяется приказом Генпрокуратуры 
России от 28 декабря 2009 г. № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых 
актов»2. Организационные и методологические аспекты антикоррупционной экспертизы нормативных актов закреплены 
в Постановлении Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. «Об 
антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и 
проектов нормативных правовых актов», которым утверждены 
правила и методика проведения антикоррупционной экспертизы 
законодательства3.

Среди перечисленных источников особое значение придает
ся методике антикоррупционной экспертизы законодательства. 

1 См.: СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3606.
2 См.: Официальные документы в образовании. 2010. № 7.
3 См.: СЗ РФ. 2010. № 10. Ст. 1084.

Методика – это конкретный план действий на основе метода, создание инструкции, четкого алгоритма; это совокупность методов, 
приемов целесообразного выполнения какой-либо деятельности1. 
Роль методики заключается в том, что она призвана обеспечить 
научный подход к экспертной деятельности и, по сути, установить 
высокие стандарты качества проводимых экспертиз.

Первая методика проведения антикоррупционной экспертизы 

была утверждена постановлением Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 196 и определяла семнадцать коррупционных факторов, классифицированных по трем группам (факторы, связанные 
с реализацией полномочий органов государственной власти и 
органов местного самоуправления; факторы, связанные с наличием правовых пробелов; факторы системного характера).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 

26 февраля 2010 г. № 96 утверждена новая методика проведения 
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов 
и проектов нормативных правовых актов, которая существенно 
изменила типологию коррупционных факторов.

При этом если методика антикоррупционной эксперти
зы является единой для всех субъектов проведения экспертизы, то правила определяют порядок проведения антикоррупционной экспертизы только Министерством юстиции 
РФ. Таким образом, все иные субъекты: федеральные органы 
государственной власти2, государственной власти субъек
1 См.: Каменская Е.В., Рождествина А.А. Независимая антикоррупционная 

экспертиза: Науч.-практ. пособие // СПС «КонсультантПлюс».

2 См., напр.: Приказ Минфина России от 12 июля 2010 г. № 70н 

«Об 
утверждении 
порядка 
проведения 
антикоррупционной 
эксперти
зы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов 
Министерства финансов Российской Федерации» // Российская газета. 2010. 
20 авг. (№ 186); Приказ ФСКН России от 7 июля 2010 г. № 271 (ред. от 12 апреля 2013 г.) «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом 
наркотиков» // Там же. 13 авг. (№ 180); Приказ ФСИН России от 18 марта 
2010 г. № 97 «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов 
Федеральной службы исполнения наказаний» // Там же. 5 мая (№ 95).

тов1 и органы местного самоуправления2 – обязаны принять свои 
правила проведения экспертизы.

В настоящее время на федеральном уровне насчитывается 

более 70 нормативных актов, которые с большей или меньшей 
степенью подробности регламентируют порядок антикоррупционной экспертизы ведомственных правовых актов. Как правило, 
данные приказы содержат указание на предмет, цели, субъектов проведения экспертизы, устанавливают порядок и в ряде 
случаев форму заключения, то есть в целом идентичны порядку, утвержденному постановлением правительства, вследствие 
чего закономерно возникает вопрос о необходимости множества 
правовых актов. Уместнее было бы, на наш взгляд, утвердить 
общий порядок проведения антикоррупционной экспертизы законодательства в федеральном органе исполнительной власти, 
предусмотрев возможность принятия ведомственного акта лишь 
в тех случаях, когда антикоррупционная экспертиза в данном органе будет иметь существенную специфику. Типовым положением следует ограничить и правотворческую фантазию субъектов 
при определении порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов органами исполнительной власти 
субъекта. 

Следовательно, в настоящий момент создана основа право
вой базы осуществления антикоррупционной экспертизы законодательства, вместе с тем исследователи отмечают наличие 
ряда существенных недостатков и пробелов в данной сфере.

1 См., напр.: Постановление Законодательного собрания Вологодской обла
сти от 23 сентября 2009 г. № 513  (в ред. от 26 сентября 2012 г.) «О Положении 
о порядке проведения антикоррупционной экспертизы законов области и их 
проектов, постановлений Законодательного собрания области и проектов 
Законодательного собрания области (вместе с Положением о порядке проведения антикоррупционной экспертизы законов области и их проектов, постановлений Законодательного Собрания области и проектов постановлений 
Законодательного собрания области)» // Красный Север. 2012. 6 окт. (№ 188).

2 См.: Постановление Администрации г. Вологды от 23 января 2012 г. 

№ 272 «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы 
муниципальных правовых актов и их проектов» // Вологодские новости. 2012. 
1 февр. (№ 4).

Так, в частности, критикуется узкий объект экспертизы – 

нормативно-правовые акты. По мнению исследователей, на 
практике подчас происходит подмена нормативно-правовых актов организационно-распорядительными. Коррупционный риск 
заключается в том, что последние, формально не обладая признаками нормативных правовых актов (например, не проходят 
регистрационные или иные учетные и экспертные процедуры), 
но подчас фактически являясь таковыми, могут включать в себя 
коррупциогенные нормы, тем самым создавая возможность последующих коррупционных проявлений. Отсутствие однозначности при квалификации того или иного правового акта как нормативного на практике может привести к тому, что организационно-распорядительные акты, в которых фактически содержатся 
правовые нормы, будут выведены из предмета обязательной антикоррупционной экспертизы, проводимой органами прокуратуры1.

Как отмечают исследователи, существует и проблема обра
щения в суд для внесения изменений в нормативно-правовые 
акты с целью исключения из них коррупциогенных факторов, 
вызванная отсутствием законодательной регламентации такого 
порядка. Порядок обращения в суд определен гл. 24 Гражданскопроцессуального кодекса Российской Федерации («Производство 
по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части») и гл. 23 Арбитражнопроцессуального кодекса Российской Федерации («Рассмотрение 
дел об оспаривании нормативных правовых актов»). В связи с 
этим многие исследователи вполне обоснованно предлагают усовершенствовать процессуальное  законодательство путем внесения в него изменений, касающихся обращения прокурора в суд 
и правовых последствий этого в отношении нормативного акта2.

1 См.: Мехтиханова Л.В. Недостатки законодательства об антикоррупци
онной экспертизе, проводимой органами прокуратуры // Мировой судья. 2012. 
№ 7. С. 16 .

2 См.: Кудашкин А.В., Козлов Т.Л. Реализация прокуратурой новых пол
номочий при проведении антикоррупционной экспертизы // Законность. 2010. 
№ 7. С. 33–37.

В научной литературе высказываются также предложения 

совершенствовать не только организационные аспекты проведения экспертизы, но и действующую методику в части, например, 
перечня и порядка расположения коррупциогенных факторов: 
указывается, что данный перечень логичнее было бы утвердить 
законом, а не подзаконным актом.

Независимая антикоррупционная экспертиза и вовсе в на
стоящее время проходит этап становления. На законодательном 
уровне не определены понятия независимой антикоррупционной экспертизы и независимого эксперта, не установлен механизм отбора действующих нормативных актов для проведения 
экспертизы, до сих пор не утверждено положение о статусе независимых экспертов, не избраны критерии оценки результатов 
независимой экспертизы, в том числе при конкуренции нескольких заключений или заключений обязательной и независимой 
экспертиз и т.п.1

Правовое регулирование организации и проведения антикор
рупционной экспертизы законодательства должно носить последовательный и беспробельный характер, дабы не стать основой 
для разрастания коррупции. При этом увеличением числа актов 
проблемы не решатся – необходимо осуществлять комплексный и 
системный подход к регулированию данной сферы деятельности.

2. Понятие технологии антикоррупционной 
экспертизы нормативных правовых актов

Понятие «технология» прочно вошло в общественное созна
ние во второй половине XX в. и стало своеобразным ориентиром 
научного и практического мышления. Его регулятивное воздействие зак лючается в том, что оно побуждает исследователей 

1 См.: Кудашкин А.В. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика: 

Науч.-практ. пособие. М., 2012. 

и практиков во всех сферах человеческой деятельности, в том 
числе и в области образова ния: 1) находить основания результативности процесса; 2) мобилизовать лучшие достижения науки 
и опыта, чтобы гарантиро вать получение требуемого результата; 
3) строить деятельность на интенсивной, то есть максимально 
научной, а не экстенсивной, ведущей к неоправданным затратам 
сил, времени и ресурсов, основе; 4) уделять большое внимание 
прогнозированию и проектированию деятельности с целью сокращения количества процедур возможного корректирования; 
5) использовать новейшие информационные средства в процессе 
их развития, максимально автоматизировать рутинные операции1. 

В толковых словарях русского языка определения термина 

«технология» достаточно типичны. Как правило, он трактуется как: 1) совокупность наук, сведений о способах переработки 
того или иного сырья в фабрикат, готовое изделие; 2) совокупность процессов такой переработки2. 

В юриспруденции технология исследуется в связи с про
блемой обеспечения качества законодательства и юридической 
деятельности. Так, С.В. Бахвалов определяет юридическую технологию как сложную, осуществляемую в конкретно-исторических условиях и в установленном порядке (процедуре) юридическую деятельность по формированию устойчивой правовой 
системы путем подготовки, принятия, обнародования разнообразных правовых решений (актов) с помощью научно обоснованного комплекса принципов, средств, приемов и правил, в соответствии с принятыми планами и имеющимися прогнозами3.

1 См.: Виленский М.Я., Образцов П.И., Уман А.И. Технологи профессио
нально-ориентированного обучения в высшей школе: Учеб. пособие. М., 2004. 
С. 7.

2 См.: Толковый словарь русского языка: В 3 т. / Под ред. Д.Н. Ушакова. 

М., 2001. Т. 3. Р–Я. С. 383; Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. 
Н.Ю. Шведовой. 17-е изд., стер. М., 1985. С. 692; Словарь русского языка: В 4 т. /
Под ред. А.П. Евгеньевой. М., 1984. Т. 4. С–Я. С. 363–364.

3 См.: Бахвалов С.В. Законодательная технология (некоторые проблемы тео
рии и методологии): Дис. … канд. юрид. наук. Ярославль, 2006. С. 33.