В. Л. Меньшов








            КОНСТИТУЦИОННОЕ

            ПРАВО РОССИИ





Допущено Министерством образования и науки Российской Федерации в качестве учебника для студентов учреждений среднего профессионального образования, обучающихся по специальностям правоведческого профиля















Электронно-

znanium.com

Соответствует



Федеральному государственному образовательному стандарту 3-го поколения





Москва

ИД «ФОРУМ» - ИНФРА-М 2015

УДК 342(075.32) ББК 67.400я723
      М51



Рецензенты: профессор кафедры истории государства и права Военного университета Ю. П. Фещенко; доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Российского нового университета Н. В. Илиевский



      Меньшов В. Л.
М51 Конституционное право России: учебник / В.Л. Меньшов. — М.: ИД «ФОРУМ»: ИНФРА-М, 2015. — 208 с. — (Профессиональное образование).

        ISBN 978-5-8199-0194-6 (ИД «ФОРУМ»)
        ISBN 978-5-16-002389-2 (ИНФРА-М)

        В учебнике раскрыты основные понятия конституционного права России, показаны сущность и особенности Конституции РФ, государственного строя, правового положения личности, приоритетного подхода к соблюдению, охране и защите прав и свобод человека и гражданина, национально-территориального устройства государства, избирательной системы, статуса депутата, основ организации и деятельности органов государства, а также основ местного самоуправления.
        Теоретический материал учебника дополнен схемами, терминологическим словарем, содержащим определение основных понятий, списком рекомендуемой литературы, а также контрольными вопросами и заданиями для самостоятельной работы.
        Учебник предназначен для студентов учреждений среднего профессионального образования юридического профиля.


                                                          УДК 342(075.32) ББК 67.400я723



ISBN 978-5-8199-0194-6 (ИД «ФОРУМ»)
ISBN 978-5-16-002389-2 (ИНФРА-М)


© В. Л. Меньшов, 2015
© ИД «ФОРУМ», 2015

Подписано в печать 10.09.2014. Формат 60 х 90/16.
Гарнитура «Таймс». Усл. печ. л. 13. Уч.-изд. л. 12,9.
Печать офсетная. Бумага офсетная. Доп. тираж 500 экз.

Заказ №

        Предисловие






   Конституционное право РФ является ведущей отраслью российского права. Достаточно сказать, что его нормы представляют собой основные, исходные начала для всех отраслей российского права. Поэтому эти нормы должны обладать прежде всего стабильностью. Наряду с другими качествами, они должны служить определенными ориентирами в регулировании общественных отношений. Конституционное право отличается от других отраслей права еще и тем, что его нормы регулируют практически все общественные отношения, являющиеся предметом указанных отраслей права, но только их «верхнюю» часть, «верхний срез».
   Основным источником конституционного права является Конституция РФ, принятая на референдуме 12 декабря 1993 г. В Конституции по-новому решен ряд проблем, которые требовали упорядочения, в связи с изменениями в обществе, произошедшие в начале 90-х гг. прошлого столетия. Так, первая глава Конституции, — «Основы конституционного строя», образно названная «конституцией в конституции», содержит важнейшие для общества, государства и личности фундаментальные устои, реализация которых должна привести к созданию правового государства, и, в конечном счете, утверждению прав и свобод человека и гражданина. В данном учебнике этой проблеме уделено значительное внимание, что нашло отражение не только в материалах, посвященных гл. 1, но и гл. 2 Конституции РФ, которая целиком посвящена указанным правам и свободам.
   Нормы конституционного права закрепляют права и свободы человека и гражданина. Значение этого закрепления определяется тем, что они могут применяться напрямую (равно как и другие нормы Конституции), т. е. имеют прямое действие, их можно и нужно применять везде, где следует ими руководствоваться, в том числе ссылаться на них в суде в случае спора или защиты нарушенного права. Именно поэтому глава Конституции, посвященная правам и свободам, является одной из стабильных — ее невозможно изменить, внести в нее дополнения и изменения в порядке, предусмотренном для гл. 3—8 Конституции РФ.

Предисловие


   В материалах учебника рассматриваются вопросы федеративного устройства Российской Федерации, которая в некотором роде является уникальным федеративным образованием, построенным по смешанному, национально-территориальному принципу.
   В работе рассматривается теория и практика формирования и деятельности органов государственной власти РФ. Срок их полномочий, в том числе Президента РФ как главы государства, порядок вступления его в должность, взаимоотношения с палатами парламента — Федерального Собрания РФ. Рассматриваются законодательный процесс и его стадии; порядок взаимодействия с органами власти субъектов РФ.
   Учитывая, что в соответствии с гл. 7 Конституции РФ судебная власть выделена в самостоятельную ветвь государственной власти, в материалах рассматривается система судов РФ, правовой статус судей, формы судопроизводства.
   Последняя глава работы посвящена конституционно-правовым основам местного самоуправления.

        Часть I
        УЧЕНИЕ О КОНСТИТУЦИИ.
        ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ








    Глава 1
    Общая характеристика конституционного права РФ

1.1. Понятие и предмет конституционного права

   На предшествующих этапах развития России конституционное право и соответствующая наука обозначались термином «государственное право». В настоящее время термины «государственное право» и «конституционное право» трактуются как идентичные. Однако есть основания полагать, что эти термины неоднозначны. Само слово «государственное» означает, что это «право государства», т. е. нормы этой отрасли права определяют устройство государства, его форму, систему государственных органов. А содержащиеся в конституциях — главном источнике государственного права — нормы о правах и свободах личности рассматривались как имеющие подчиненное, второстепенное значение.
   Сейчас конституционное право и, прежде всего Конституция РФ, — это право человека, закрепляющее его права и свободы. Недаром во время разработки Конституции РФ предлагалось главу «Права и свободы человека и гражданина» поставить на первое место, придав им еще большее значение. Что касается закрепления статуса государства и его органов, то в новой Консти

Часть I. Учение о Конституции

туции РФ, конституционном праве России эта проблема успешно решена.
   Конституционное право — одна из отраслей системы права Российской Федерации. Как и любая другая отрасль, она представляет собой совокупность правовых норм, призванных регулировать общественные отношения. Общественные отношения, регулируемые нормами той или иной отрасли права, принято именовать ее предметом.
   Уяснение вопроса о предмете отрасли права — необходимая предпосылка правильного понимания тех общих качеств, которые свойственны ее нормам и институтам. Без учета родовой принадлежности нормы к определенной отрасли, к конкретному институту нельзя в полной мере раскрыть ее назначение и роль в правовом регулировании.
   Без знания предмета каждой отрасли права невозможна и правоприменительная деятельность. Первым шагом в юридическом анализе конкретных ситуаций, требующих правового разрешения, должно быть четкое уяснение вопроса о том, нормы какой отрасли подлежат применению. Без правильного решения этого вопроса не может быть обеспечена надлежащая правовая оценка ситуации. Поэтому, приступая к изучению конституционного права, надо прежде всего понять, какая сфера общественных отношений составляет его предмет.
   По сравнению с другими отраслями эти отношения имеют существенные особенности. Конституционное право регулирует отношения, складывающиеся во всех сферах жизнедеятельности общества: политической, экономической, социальной, духовной и пр. Но, чтобы не складывалось впечатление, что конституционное право регулирует все без исключения общественные отношения, заметим, что его нормы регулируют лишь «верхний» слой этих отношений, только базовые, основополагающие общественные отношения.
   Другие отрасли воздействуют на общественные отношения в какой-либо одной области жизни. Так, предмет трудового права составляют трудовые отношения, финансового права — финансовые отношения, гражданского права — имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения и т. д.
   Особенность предмета конституционного права выражается в том, что, будучи основополагающими, регулируемые им общественные отношения выступают фундаментальной основой общества, определяют его единство.

Глава 1. Общая характеристика конституционного права...

7

Рис. 1. Предмет конституционного права

   Единство общества обеспечивается, прежде всего:
   1)    принципами, лежащими в его основе, а также формами организации и функционирования;
   2)    механизмом, посредством которого осуществляется управление всеми сферами жизнедеятельности общества, сохраняется его целостность.
   Конституционное право имеет своим предметом общественные отношения такого рода.
   1.    Конституционно-правовые нормы закрепляют прежде всего основные принципы, которые определяют устройство государства. В них выражается качественная характеристика государства: суверенитет, форма правления, форма государственного устройства, принадлежность власти, субъекты государственной власти и способы ее реализации, общие основы функционирования всей системы политической организации общества.
   Общество не может представлять собой жизнеспособную организацию без единых основ экономической системы: определения допускаемых и охраняемых государством форм собственности, гарантий защиты прав собственников, способов хозяйственной деятельности, охраны труда; без провозглашения определенной системы обеспечения государством социальных потребностей членов общества в области образования, культуры, науки, охраны природы, здоровья и т. п. Нормы конституционного права закрепляют основные принципы, характеризующие организацию общества и в этих областях. Совокупность основополагающих общественных отношений, определяющих устройство государства и общества, обобщается понятием «основы конституционного строя» и закрепляется в гл. I Конституции РФ.
   Таким образом, в гл. I Конституции РФ включены основополагающие принципы, черты, устои, оказывающие решающее влияние на все стороны жизни общества, в том числе на права и

Часть I. Учение о Конституции

свободы человека и гражданина, их объем, возможность реально пользоваться ими. Следует иметь в виду, что ранее вместо понятия «основы конституционного строя» употреблялось другое — «общественный строй», «общественное устройство». Эти понятия имеют определенные различия. Но ясно, что от устройства общества, в конечном счете, зависит устройство государства, положение человека в нем.
   2.    Общество как единый организм, целостная организация не может существовать без его членов, и принципы взаимосвязей государства, общества и гражданина должны быть четко определены. Отношения между людьми, которые составляют сущность каждого общества, касаются всех сторон его жизнедеятельности, очень многообразны по своему характеру.
   Естественно, все эти разнообразные отношения между людьми играют неодинаковую роль в формировании единства общества, его сущности как единой, целостной системы.
   Предмет конституционного права составляют такие отношения, которые определяют принадлежность к гражданству государства, принципы, характеризующие положение человека в обществе и государстве, его основные права, свободы и обязанности. Именно эти отношения служат основой тех социальных связей, которые формируют общество. Они являются исходными для всех остальных сфер общественных отношений между людьми, определяют положение человека в обществе.
   Как уже отмечено, закрепляются не только права, но и обязанности человека по отношению к другим людям и к государству. Конституционное право не только провозглашает права и обязанности, но и создает их гарантии, учреждая такое государство, которое берет на себя обязанность создать условия для благополучия людей. Этому подчинено все устройство государства.
   3.    Предметом конституционного права является форма государственного устройства, его национально-территориальная организация.
   Поскольку одна из основ конституционного строя России — это федерализм, то объективно существует широкая сфера отношений между федерацией в целом и ее субъектами и должны быть разграничены предметы ведения и полномочия между ними. Все это также составляет предмет конституционного права.
   4.    Как отмечалось выше, целостность и единство общества обеспечиваются не только общими принципами его устройства и

Глава 1. Общая характеристика конституционного права...

9

организации, но и соответствующим механизмом управления социальными процессами. В обществе это выражается через систему органов государственной власти и органов местного самоуправления.
   Конституционно-правовые нормы закрепляют основные принципы системы органов государственной власти и органов местного самоуправления; виды органов; правовой статус органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядок их образования; компетенцию; формы деятельности; издаваемые ими акты, систему местного самоуправления. Посредством такой правовой регламентации обеспечивается система управления обществом, определяются основные организационные структуры, задействованные в процессе реализации социально значимых функций общества.
   Поскольку одну из незыблемых основ конституционного строя России составляет народовластие — главный фактор, обеспечивающий формирование политического единства общества, конституционное право призвано регулировать отношения, связанные с системой всех представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
   Таким образом, можно сделать следующий вывод:
   Конституционное право — ведущая отрасль права России, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих общественные отношения, через которые обеспечивается организационное единство общества, т. е. основы конституционного строя Российской Федерации, статус человека и гражданина, федеративное устройство, систему органов государства, органов местного самоуправления.


1.2. Конституционно-правовые нормы и институты

   Познание любой отрасли права немыслимо без уяснения особенностей составляющих ее правовых норм.
   Конституционно-правовым нормам свойственны общие признаки, присущие всем правовым нормам безотносительно к их отраслевой принадлежности. Специфические черты конституционно-правовых норм, обусловленные их отраслевой принадлежностью, в конечном счете определяются предметом самой отрасли.

Часть I. Учение о Конституции

   По сравнению с нормами других отраслей права их отличают следующие черты:
   1.    Содержание, та сфера общественных отношений, на регулирование которых они направлены.
   2.    Источники, в которых они выражены. Основополагающие, наиболее значимые нормы выражены в особом акте, обладающем высшей юридической силой во всей правовой системе, — в Конституции РФ.
   3.    Своеобразие вида норм. В конституционном праве значительно больше, чем в других отраслях, норм общерегулятивного, а не конкретно регулирующего характера. К таким нормам относятся нормы-принципы, нормы-дефиниции, нормы-декларации и т. п. Они рассчитаны на всех правоприменяющих субъектов. Примером такой декларативной нормы может быть ст. 2 Конституции РФ: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью». Эта норма не может быть предъявлена в суде кем-либо для защиты своих требований. Но она важна как указание государству, его должностным лицам постоянно помнить о приоритете человека по отношению к ним.
   4.    Учредительным характером содержащихся в них предписаний. Именно конституционно-правовые нормы первично устанавливают обязательный для создания всех правовых норм других отраслей порядок: определяют формы правовых актов, порядок их принятия и опубликования, компетенцию государственных органов в сфере правотворчества, наименование принимаемых ими правовых актов. Нормы конституционного права определяют и саму систему органов государственной власти.
   5.    Особый механизм реализации. Из многих конституционно-правовых норм вытекают не конкретные правоотношения, а особого вида отношения общего характера или правового состояния (состояние в гражданстве, состояние субъектов в составе Российской Федерации).
   6.    Специфический характер субъектов, на регулирование отношений которых они обращены. Среди таких особых субъектов можно назвать народ, государство, нации и народности, высшие государственные органы. В других отраслях права таких субъектов, как правило, нет.
   7.    Особенности структуры. Для конституционно-правовых норм нехарактерна трехчленная структура, традиционно выделяемая в составе правовой нормы: гипотеза, диспозиция и санк