Земельное право

О. И. Крассов

НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2013

Земельное право

4е издание, переработанное и дополненное

Рекомендовано
Учебнометодическим объединением по юридическому образованию
высших учебных заведений в качестве учебника
длястудентоввузов,обучающихсяпонаправлению«Юриспруденция»
и специальности «Юриспруденция»

УДК 349.4(470+571)(075.8)
ББК 67.407.1(2Рос)я731
К78

Сведения об авторе
Олег Игоревич Крассов — доктор юридических наук, профессор
юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова. Автор более
140 книг, в том числе монографий, учебников и комментариев.

Крассов О. И.
К78
Земельное право : учебник / О. И. Крассов. — 4е изд., перераб. и доп. — М. : Норма : ИНФРАМ, 2013. — 608 с.

ISBN 9785917682297 (Норма)
ISBN 9785160052366 (ИНФРАМ)

В соответствии с требованиями государственного образовательного
стандарта в учебнике на основе действующего законодательства, в первую очередь Земельного кодекса РФ, освещаются система правового
регулирования земельных отношений в России, право собственности
на землю, иные права на земельные участки, вопросы управления в
сфере использования и охраны земель, ответственность за нарушения
земельного законодательства. Анализируется правовой режим всех категорий земель: сельскохозяйственного назначения, населенных пунктов, промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания,
телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, обороны, безопасности и земель иного специального назначения. Рассматриваются основы градостроительного, горного, лесного и водного права.
Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов,
работников законодательных и исполнительных органов власти, суда,
прокуратуры и арбитражного суда, а также для всех, кто интересуется
вопросами земельного права.

УДК 349.4(470+571)(075.8)
ББК 67.407.1(2Рос)я731

Издание подготовлено при поддержке
справочной правовой системы «КонсультантПлюс»

ISBN 9785917682297 (Норма)
© Крассов О. И., 2007
ISBN 9785160052366 (ИНФРАМ) © Крассов О. И., 2012, с изменениями

Оглавление

Принятые сокращения .....................................................................11

Предисловие .....................................................................................13

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Глава 1. Предмет и система земельного права .................................15
§ 1. Предмет земельного права ................................................15
§ 2. Методы правового регулирования
и принципы земельного права .........................................34
§ 3. Понятие и система земельного права ...............................44
§ 4. Соотношение земельного права
с иными отраслями российского права ............................51

Глава 2. История земельного права ..................................................59
§ 1. Земельный строй России
до Октябрьской революции 1917 года ..............................59
§ 2. Развитие земельного законодательства
после Октябрьской революции 1917 года ........................70

Глава 3. Источники земельного права ..............................................78
§ 1. Понятие и классификация
источников земельного права ...........................................78
§ 2. Конституция Российской Федерации
как источник земельного права ........................................86
§ 3. Международный договор Российской Федерации
как источник земельного права ........................................90
§ 4. Закон как источник земельного права .............................92
§ 5. Указы Президента Российской Федерации,
нормативные правовые акты
федеральных органов исполнительной власти
как источники земельного права ....................................100
§ 6. Законы, нормативные правовые акты
субъектов Российской Федерации, нормативные
правовые акты органов местного самоуправления
как источники земельного права ....................................102

Глава 4. Земельные правоотношения .............................................104
§ 1. Понятие и виды земельных правоотношений ...............104
§ 2. Субъекты, объекты и содержание
земельных правоотношений ...........................................107
§ 3. Основания возникновения и прекращения
земельных правоотношений ...........................................125

Глава 5. Право собственности на землю ........................................127
§ 1. Понятие права собственности на землю ........................127
§ 2. Право частной собственности на землю ........................131
§ 3. Содержание права частной собственности на землю ....137
§ 4. Приобретение права частной собственности
на землю ...........................................................................154
§ 5. Основания прекращения права частной собственности
на землю ...........................................................................167
§ 6. Право публичной собственности на землю ...................175

Глава 6. Права на земельные участки лиц,
не являющихся их собственниками ..................................182
§ 1. Система прав на земельные участки лиц,
не являющихся их собственниками ...............................182
§ 2. Право постоянного (бессрочного) пользования
земельным участком ........................................................184
§ 3. Право пожизненного наследуемого владения
земельным участком ........................................................189
§ 4. Аренда земельного участка .............................................191
§ 5. Право ограниченного пользования
чужим земельным участком (сервитут) ..........................198
§ 6. Право безвозмездного срочного пользования
земельным участком ........................................................202

Глава 7. Управление в сфере использования и охраны земель .......205
§ 1. Понятие и содержание управления
в сфере использования и охраны земель ........................205
§ 2. Государственный кадастровый учет
земельных участков .........................................................207
§ 3. Государственная регистрация
прав на земельные участки и сделок с ними ..................209
§ 4. Территориальное планирование
использования земель .....................................................217
§ 5. Резервирование земель ...................................................222

6
Оглавление

§ 6. Изъятие земельных участков
для государственных или муниципальных нужд ...........225
§ 7. Перевод земель из одной категории в другую ................232
§ 8. Предоставление земельных участков .............................235
§ 9. Земельный контроль .......................................................244
§ 10. Землеустройство ............................................................246
§ 11. Мониторинг земель .......................................................252
§ 12. Полномочия органов исполнительной власти
и органов местного самоуправления в области
рационального использования и охраны земель .........253

Глава 8. Правовая охрана земель ...................................................262
§ 1. Понятие правовой охраны земель ..................................262
§ 2. Правовое обеспечение сохранения, повышения
и восстановления почвенного плодородия земель ........266
§ 3. Правовая охрана земель от загрязнения и заражения ...272
§ 4. Правовая охрана земель
как пространственного территориального базиса .........279

Глава 9. Плата за использование земель.
Оценка земельного участка ..............................................282
§ 1. Плата за использование земель ......................................282
§ 2. Порядок оценки земельного участка ..............................288

Глава 10. Ответственность за нарушения
земельного законодательства .........................................293
§ 1. Сущность земельного правонарушения .........................293
§ 2. Гражданскоправовая ответственность
за нарушения земельного законодательства ..................295
§ 3. Административная ответственность
за нарушения земельного законодательства ..................299
§ 4. Дисциплинарная ответственность
за нарушения земельного законодательства ..................303
§ 5. Уголовная ответственность
за нарушения земельного законодательства ..................305
§ 6. Земельноправовая ответственность
за нарушения земельного законодательства ..................308
§ 7. Возмещение убытков при изъятии земельных участков
для государственных или муниципальных нужд,
ухудшении качества земель, временном занятии
земельных участков, ограничении прав
на земельные участки ......................................................312

Оглавление
7

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

Глава 11. Правовой режим земель ..................................................316
§ 1. Общая характеристика правового режима земель .........316
§ 2. Способы определения правового режима земель ..........322
§ 3. Правовые инструменты определения
внутренней структуры отдельных категорий земель
и правового режима конкретных земельных участков ....334

Глава 12. Правовой режим земель
сельскохозяйственного назначения ................................349
§ 1. Понятие, структура, правовые способы
и инструменты определения правового режима земель
сельскохозяйственного назначения ...............................349
§ 2. Право собственности и иные права на земли
сельскохозяйственного назначения ...............................358
§ 3. Правовое регулирование оборота земель
сельскохозяйственного назначения ...............................369
§ 4. Управление в сфере использования и охраны земель
сельскохозяйственного назначения ...............................371
§ 5. Земельноправовая ответственность
за нарушение порядка использования и охраны земель
сельскохозяйственного назначения ...............................379

Глава 13. Правовой режим земель населенных пунктов.
Градостроительное право ...............................................381
§ 1. Понятие и структура земель населенных пунктов .........381
§ 2. Управление в сфере использования
земель населенных пунктов ............................................400

Глава 14. Правовой режим земель промышленности, энергетики,
транспорта, связи, радиовещания, телевидения,
информатики, земель для обеспечения космической
деятельности, земель обороны, безопасности и земель
иного специального назначения. Горное право ...............407
§ 1. Общая характеристика
правового режима земель промышленности
и иного специального назначения .................................407
§ 2. Правовой режим земель промышленности ....................411
§ 3. Правовой режим земель энергетики ..............................414
§ 4. Правовой режим земель транспорта ...............................419

8
Оглавление

§ 5. Правовой режим земель связи, радиовещания,
телевидения, информатики ............................................428
§ 6. Правовой режим земель
для обеспечения космической деятельности .................430
§ 7. Правовой режим земель обороны и безопасности ........432
§ 8. Правовой режим земель
иного специального назначения ....................................437
§ 9. Правовой режим земельных участков
для разработки полезных ископаемых ...........................439
§ 10. Право пользования недрами .........................................441
§ 11. Государственное управление
в сфере использования и охраны недр .........................455
§ 12. Ответственность за нарушения
законодательства о недрах ............................................461

Глава 15. Правовой режим земель
особо охраняемых территорий и объектов ......................465

§ 1. Понятие и общая характеристика правового режима
земель особо охраняемых территорий и объектов .........465
§ 2. Правовой режим земель
особо охраняемых природных территорий ....................469
§ 3. Правовой режим земель
лечебнооздоровительных местностей и курортов ........484
§ 4. Правовой режим земель
природоохранного назначения .......................................487
§ 5. Правовой режим земель
рекреационного назначения ...........................................489
§ 6. Правовой режим земель
историкокультурного назначения .................................491
§ 7. Правовой режим особо ценных земель ..........................497

Глава 16. Правовой режим земель лесного фонда. Лесное право .....499

§ 1. Понятие, структура и правовые инструменты
определения правового режима земель лесного фонда 499
§ 2. Право собственности на земли лесного фонда
и иные земли, на которых произрастают леса.
Право пользования землями лесного фонда ..................508
§ 3. Виды права пользования землями лесного фонда
и иными землями, на которых произрастают леса ........518
§ 4. Правовое обеспечение охраны и защиты лесов .............531

Оглавление
9

§ 5. Правовое регулирование воспроизводства лесов
и лесоразведения .............................................................534
§ 6. Особенности правового режима земель,
занятых защитными,
эксплуатационными и резервными лесами ...................537
§ 7. Управление в области использования, охраны,
защиты, воспроизводства лесов
и земель лесного фонда ...................................................539
§ 8. Ответственность за нарушения
лесного законодательства ...............................................547

Глава 17. Правовой режим земель водного фонда. Водное право ....550
§ 1. Понятие, структура и особенности
определения правового режима земель водного фонда 550
§ 2. Право собственности на водные объекты.
Право водопользования и его виды ................................561
§ 3. Управление в области использования и охраны вод .....584
§ 4. Правовая охрана водных объектов .................................590
§ 5. Ответственность за нарушения
водного законодательства ...............................................596

Глава 18. Правовой режим земель запаса ......................................599

Рекомендуемая литература .............................................................603

10
Оглавление

Принятые сокращения

БВС СССР (РСФСР, РФ) — «Бюллетень Верховного Суда
СССР» (РСФСР, РФ)
БМД — «Бюллетень международных договоров»
БНА — «Бюллетень нормативных актов федеральных органов
исполнительной власти» (до июля 1996 г. — «Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств» (СССР, РСФСР, РФ))
ВВАС — «Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской
Федерации»
ВВС СССР (РСФСР, РФ) — «Ведомости Верховного Совета»
(СССР, РСФСР), «Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета» (СССР, РСФСР, РФ)
ВдК РФ — Водный кодекс Российской Федерации
Ведомости РФ — «Ведомости Верховного Совета Российской
Федерации»
ВКС РФ — «Вестник Конституционного Суда Российской Федерации»
ВЦИК — Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет
ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации
Госгортехнадзор — Федеральный горный и промышленный
надзор России
ГсК РФ — Градостроительный кодекс Российской Федерации
ЖК РФ — Жилищный кодекс Российской Федерации
ЗК РФ — Земельный кодекс Российской Федерации
КВВТ РФ — Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации
КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
ЛК РФ — Лесной кодекс Российской Федерации
Минприроды России — Министерство природных ресурсов и
экологии Российской Федерации
Минсельхоз России — Министерство сельского хозяйства Российской Федерации
Минэкономразвития России — Министерство экономического
развития Российской Федерации

НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации
РГ — «Российская газета»
Роскомзем — Комитет Российской Федерации по земельным
ресурсам и землеустройству
САПП РФ — «Собрание актов Президента и Правительства
Российской Федерации»
СЗ РФ (СССР) — «Собрание законодательства Российской Федерации» (СССР)
СНК — Совет народных комиссаров
СП (СССР, РСФСР) — «Собрание постановлений Правительства Российской Федерации» (СССР, РСФСР)
СПС — справочная правовая система
СУ РСФСР — «Собрание узаконений РСФСР»
ТК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации
УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации
ЦИК — Центральный исполнительный комитет
ЦК ВКП(б) — Центральный комитет Всесоюзной коммунистической партии (большевиков)

12
Принятые сокращения

Предисловие

Земельное право относится к числу древнейших отраслей права
не только в России, но и в других странах. Со времен Киевской Руси известно поземельное феодальное право. Во все времена государство регулировало поземельные отношения. Со второй половины XIX в. существовали поземельное право и крестьянское земельное право, являвшееся частью крестьянского обычного права.
После Октябрьской революции 1917 г. возникло советское земельное право.
С начала 90х гг. XX в., когда в нашей стране началась земельная реформа, земельное законодательство кардинально изменилось. Формирование рыночных отношений, экономические реформы отразились на содержании земельного законодательства.
Государственная собственность на землю перестала быть исключительной. Сейчас существует частная и публичная (государственная и муниципальная) собственность на землю. Действует ряд
законодательных актов, которые регулируют земельные отношения.
Настоящий учебник представляет собой изложение учебного
курса «Земельное право», который преподается в высших учебных заведениях. Содержание курса отражает современное состояние развития земельного законодательства и теории земельного
права.
Учебник состоит из Общей и Особенной частей.
В Общую часть включены такие темы, как предмет и система
земельного права, история земельного права, источники земельного права, земельные правоотношения, плата за использование
земель, и др. Рассматриваются, в частности, следующие правовые
институты: право собственности на землю; права на земельные
участки лиц, не являющихся их собственниками; управление в
сфере использования и охраны земель; правовая охрана земель;
ответственность за нарушения земельного законодательства.
В Особенной части освещается правовой режим отдельных категорий земель сельскохозяйственного назначения, земель населенных пунктов, промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, обороны, безопасности и земель
иного специального назначения, земель особо охраняемых территорий и объектов, лесного и водного фондов, земель запаса. Также
в учебнике рассматриваются вопросы градостроительного, горного, лесного и водного права.

14
Предисловие

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Глава 1. Предмет и система земельного права

§ 1. Предмет земельного права

Земельные отношения как предмет земельного права и их состав.
Широкое разнообразие регулируемых правом общественных отношений приводит к необходимости дифференциации национального права на внутренние структурные подразделения, которые
играют самостоятельную роль в сфере правового регулирования.
Такими основными подразделениями традиционно считаются отрасли права.
Каждой отрасли права соответствует своя особая определенная
сфера общественных отношений, которая регулируется ею. Важнейшим материальным признаком отграничения отраслей права
друг от друга являются различия общественных отношений, их
особенности, на основе которых определяются предметы правового регулирования отраслей права. В теории права предмет правового регулирования традиционно определяется как система общественных отношений, обладающих определенным единством, которое выражается в их качественной однородности. Значение
предмета правового регулирования в том, что именно он является
главным, объективно существующим материальным критерием
разграничения норм права по отраслям.
Путем выявления состава общественных отношений, их особенных черт и признаков, значения и роли в жизни общества определяется предмет правового регулирования отрасли права, очерчивается сфера ее действия. Характер общественных отношений, которые регулируются правом, определяет юридическое содержание
отрасли права, выражающееся в применении особых правовых категорий, правил поведения, способов правового регулирования.
Поэтому отрасли права различаются между собой в зависимости от
их юридического содержания.
Для определения предмета земельного права прежде всего нужно выявить состав общественных отношений, которые регулируются данной отраслью. Для этого следует проанализировать нормы земельного права. Так можно установить те общественные отношения, которые входят в состав предмета отрасли.
Критерием, с помощью которого выявляется состав данных отношений, является особый главный объект этих отношений —
земля. В ст. 6 ЗК РФ указано, что объектами земельных отношений
являются земля как природный объект и природный ресурс, земельные участки и части земельных участков. Точнее говоря, объектами земельных отношений являются земли, как правило, отдельные категории земель, земельные участки и их части. Общественные отношения, возникающие по поводу земель, земельных
участков и их частей, называются земельными отношениями.
Земля в широком смысле этого слова становится объектом земельных отношений не изза того, что она объект природы, природный ресурс или составная часть окружающей природной среды, а вследствие ее использования людьми, воздействия на нее
различными способами, присвоения плодов и применения иных
ее полезных свойств. Общественные отношения — это не отношение человека к вещам, объектам природы и иным предметам материального мира, а отношения между людьми по поводу этих материальных предметов. Объективно существующие земельные отношения обусловлены конкретными волевыми актами людей, их
поведением. Эти отношения не возникают сами по себе, они являются результатом бесчисленного количества разнообразного взаимодействия между конкретными лицами, которые проявляют
свою волю как участники хозяйственного и иного использования
земли, присвоения тех благ, которые она дает людям. Поэтому все
земельные отношения имеют волевой характер. Данное обстоятельство определяет их сущность.
Земельное право регулирует земельные отношения, и именно
они составляют его предмет, как следует из содержания п. 1 ст. 2 и
п. 1 ст. 3 ЗК РФ. Для того чтобы понять, что представляют собой
земельные отношения и каков их состав, прежде всего нужно уяснить, какой смысл имеет понятие «земля» в действующем законодательстве.
Земля — основа жизни и деятельности любого человеческого
общества. Она представляет собой один из главных объектов хозяйственной деятельности человека. Почва — плодородный слой
земли — используется в сельскохозяйственном производстве и
лесном хозяйстве. В недрах земли содержатся запасы полезных ископаемых, необходимые для экономического развития общества.
Водные ресурсы — важнейшее условие существования людей, жи16
Общая часть

вотного и растительного мира — также находятся на земле. Она является местом обитания животного мира — возобновляемого природного ресурса. Земля — один из важнейших компонентов окружающей природной среды.
В истории человеческого общества земельные отношения всегда играли большую роль и занимали особое место в системе общественных отношений; земля была одним из объектов ожесточенной борьбы. Огромное экономическое, политическое и социальное значение земли в жизни общества обусловлено тем, что она в
течение многих веков служила первоначальным источником всякого богатства1; и в современном мире земля не утратила огромной
экономической роли. Значение земельных отношений постоянно
возрастает.
С точки зрения права земля рассматривается в двух аспектах:
как политическая и как экономическая категория. В первом случае
земля определяется как территория, т. е. пространственный предел
осуществления государственной власти или власти, реализуемой в
границах административнотерриториальных образований. Регулирование данных отношений происходит главным образом в рамках конституционного (государственного) и административного
права. Во втором случае земля рассматривается как объект хозяйственной деятельности, собственности, пользования, правовой охраны, что требует иного подхода к правовому регулированию складывающихся в этой связи отношений2.
В законодательстве отсутствует юридическое определение понятия «земля». Охарактеризуем его с позиций теории земельного
права.
Принципиальным моментом является то, что земля — природный объект и природный ресурс. Природный объект — условная правовая категория, применение которой позволяет индивидуализировать определенную часть окружающей природной среды (в данном
случае — земли), с тем чтобы с позиций права было возможно признать процессы использования и охраны земель в качестве предмета
правового регулирования, объекта правовой охраны3.

Глава 1. Предмет и система земельного права
17

1 См.: Аксененок Г. А. Земельные правоотношения в СССР. М., 1958. С. 8.
2 См.: Сыродоев Н. А. Земельное право: курс лекций. М., 2009. С. 5.
3 В ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7ФЗ «Об охране окружающей среды» (СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133) есть иные определения понятий «природный объект» и «природные ресурсы». Однако эти понятия лишены юридического
смысла, они не могут быть использованы в правоприменительной практике и не соответствуют представлениям, разработанным в теории экологического права.

Правовая категория «природный объект» отличается от категории «природный ресурс». Природный ресурс представляет собой определенную совокупность запасов природных веществ, природной
энергии, территориальной сферы, которые потребляются обществом для удовлетворения своих нужд или признаются в качестве таковых. Характерными чертами земли как природного ресурса являются ее производительная способность, т. е. плодородие почв,
наличие свободных земель, которые могут быть использованы для
размещения производственных и иных объектов, для застройки
и т. п. Применение этой правовой категории дает возможность отразить в праве специфику правового регулирования эксплуатации
природного ресурса (земель), обусловленную его природноэкономическими свойствами, закрепить и урегулировать особенности
использования запасов веществ, энергии, иных полезных свойств,
которыми он обладает.
Наиболее важные юридически значимые признаки земли как природного объекта и природного ресурса заключаются в следующем.
Земля существует без какихлибо усилий со стороны человека как
всеобщее условие и предмет человеческого труда. Земля — территориальный базис жизни и деятельности людей, естественное средство производства. Это важное свойство земли отражено в ст. 9 Конституции РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как
основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Земля относится к числу неуничтожимых природных объектов.
Можно уничтожить плодородный почвенный слой, покрывающий
землю, однако землю как пространственный территориальный базис уничтожить нельзя. В связи с этим земля как место существования человеческого общества в обозримом будущем обладает
признаком незаменимости.
В отличие от растительного и животного мира — возобновляемых ресурсов природы, земля не обладает таким свойством. Однако естественное плодородие почв может быть восстановлено с помощью специальных методов, т. е. при правильной, научно обоснованной обработке почвы.
Очень важным обстоятельством является также то, что земля
ограничена в пространстве. Человеческое общество существует на
определенной территории, обычно очерченной границами соответствующего государства. Любой человек владеет земельным

18
Общая часть