Москва
ЮСТИЦИНФОРМ
2009

М. И. Петров

КОММЕНТАРИЙ
К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ

от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ

«О ДОПОЛНИТЕЛЬНЫХ МЕРАХ 
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКИ 
СЕМЕЙ, ИМЕЮЩИХ ДЕТЕЙ»

(в ред. федеральных законов от 23 июля 2008 г. № 160-ФЗ 
и от 25 декабря 2008 г. № 288-ФЗ)

Петров, М. И.
 
Комментарий к Федеральному закону от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ 
«О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имею-
щих детей» (в ред. федеральных законов от 23 июля 2008 г. № 160-ФЗ 
и от 25 декабря 2008 г. № 288-ФЗ) (постатейный) / М. И. Петров — М. :  Юс-
тицинформ, 2009. — 248 с. — (Серия «Комментарий специалиста»).
ISBN 978-5-7205-0970-5.
В издании приводится постатейный комментарий к Федеральному за-
кону от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государ-
ственной поддержки семей, имеющих детей». Текст комментария пред-
ставлен с учетом последних изменений законодательства и отразил в 
себе все основные направления реализации адресного подхода в ока-
зании дополнительных мер государственной поддержки как одного из 
показателей эффективности системы социального обеспечения, а так-
же создания комплекса норм, определяющего, кроме того, состояние 
общества и перспективу его прогрессивного развития.
В издании подробно раскрыты основные направления государст вен-
но-правового регулирования в области материальной поддержки мате-
ринства, отцовства и детства, механизм реализации права на дополни-
тельные меры государственной поддержки, включающий в себя порядок 
подачи заявления о распоряжении материнским (семейным) капиталом, 
его рассмотрения и принятия по нему решения, а также перечень направ-
лений распоряжения материнским (семейным) капиталом и условия рас-
поряжения этим капиталом по выбранному направлению.
Текст комментария представлен с учетом новых принципов формирова-
ния государственной поддержки населения, актуализирован с учетом рас-
пределения финансовых обязательств среди бюджетов всех уровней.
Издание предназначено для работников учреждений социальной сферы, 
юристов организаций, предприятий, а также для широкого круга читателей.

УДК 369(094.072)
ББК 65.272
          П30

ISBN 978-5-7205-0970-5

П30

УДК 369(094.072)
ББК 65.272

© ЗАО «Юридический Дом «Юстицинформ», 2009

ИЗДАТЕЛЬСТВО «ЮСТИЦИНФОРМ» 
(юридическая, экономическая и иная деловая литература;
журналы «Право и экономика», «Вестник Арбитражного суда города Москвы»)

Главный редактор В.А. Вайпан

Подписано в печать 25.05.2009. Бумага офсетная. 
Формат 60х90/16. Гарнитура «Ньютон». Печать офсетная. Печ.л. 15,5.
Доп. тираж 100 экз. Заказ №

ЗАО «Юридический Дом «Юстицинформ»
111024, г. Москва, ул. Энтузиастов 2-я, 5. Тел.: (495) 232-12-42. Email: pravoecon@jusinf.ru; 
info@jusinf.ru (по вопросам маркетинга и приобретения книг). WWW: http://www.jusinf.ru

Отпечатано в ОреховоЗуевской типографии
Московская обл., г. ОреховоЗуево, ул. Дзержинского, 1

Комментарий
к Федеральному закону
от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ
«О дополнительных мерах 
государственной поддержки семей, 
имеющих детей»

Настоящий Федеральный закон устанавливает дополнительные 
меры государственной поддержки семей, имеющих детей, в целях 
создания условий, обеспечивающих этим семьям достойную 
жизнь.

Резкое сокращение рождаемости и средней продолжительнос-
ти жизни как последствие социально-экономических реформ кон-
ца XX — начала XXI в. обусловило деформацию демографического 
и социального состава общества, подрыв трудовых ресурсов как ос-
новы развития производства, ослабление фундаментальной ячейки 
общества — семьи. Так, к началу 2001 г. численность населения Рос-
сийской Федерации составила около 145 млн человек. С 1993 г. ес-
тественная убыль населения находится на стабильно высоком уров-
не (0,7—0,9 млн человек в год). За 1992—2000 гг. численность насе-
ления сократилась в 65 из 89 субъектов РФ. Естественный прирост 
населения в 2000 г. был отмечен лишь в 15 субъектах РФ, в число ко-
торых входят некоторые субъекты РФ, расположенные в восточной 
части страны и на Северном Кавказе, а также Республика Калмы-
кия. В 1999 г. превышение числа умерших над числом родившихся 
составило в целом по стране 930 тыс. человек, в 2000 г. — 958 тыс. че-
ловек. Депопуляция — устойчивое превышение числа умерших над 
числом родившихся — затронула в разной степени практически всю 
территорию Российской Федерации и почти все этнические груп-
пы. Одной из причин депопуляции является низкая рождаемость. 
В 2000 г. родилось 1267 тыс. человек, что на 722 тыс. человек, или в 
1,6 раза, меньше, чем в 1990 г. Снижение уровня рождаемости на-
чалось с конца 60-х гг. Современные параметры рождаемости в два 
раза меньше, чем требуется для замещения поколений: в среднем 
на одну женщину приходится 1,2 рождения при 2,15, необходимых 

Комментарий к ФЗ от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных 
мерах государственной поддержки семей, имеющих детей»

для простого воспроизводства населения. В ряде регионов, распо-
ложенных в центральной части России, суммарный коэффициент 
рождаемости составляет около одного рождения на женщину. Ха-
рактер рождаемости в РФ определяется массовым распростране-
нием малодетности (1-2 ребенка), сближением параметров рожда-
емости городского и сельского населения, откладыванием рожде-
ния первого ребенка, ростом внебрачной рождаемости1.
В этих условиях важнейшей задачей, возведенной до уровня на-
ционального интереса, выступает необходимость формирования 
дейст венной системы мер социальной защиты и поддержки семьи, 
материнства и детства, создания благоприятных условий для их жиз-
недеятельности. В числе приоритетов стимулирования рождаемос-
ти и укрепления семьи Концепцией демографического развития РФ 
были определены:
формирование системы общественных и личностных ценностей, 
ориентированных на семью с двумя детьми и более;
повышение материального благосостояния, уровня и качества 
жизни семьи;
создание социально-экономических условий, благоприятных для 
рождения, содержания и воспитания нескольких детей, включая ус-
ловия для самореализации молодежи, в том числе получение обще-
го и профессионального образования, работа с достойной заработ-
ной платой, а также возможность обеспечить семью соответствую-
щими жилищными условиями.
Идея материального стимулирования повышения рождаемости 
была озвучена и в Послании Президента РФ Федеральному Собра-
нию РФ от 10 мая 2006 г. Как отмечено в Послании, государство обя-
зано помочь женщине, которая родила второго ребенка и на долгое 
время выбывает из трудовой деятельности, теряя свою квалифика-
цию. Необходимость разработки эффективных программ поддержки 
материнства, детства и семьи, совершенствования системы выплаты 
пособий гражданам, имеющим детей, в том числе повышения раз-
меров пособий и обеспечения их адресности, была взята за основу 
концепции построения настоящего Закона.

1  Концепция демографического развития Российской Федерации на пери-
од до 2015 г. одобрена распоряжением Правительства РФ от 24 сентября 2001 г. 
№ 1270-р // СЗ РФ. 2001. № 40. Ст. 3873.

По замыслу законодателя, комментируемый Закон предусмат-
ривает формирование системы мер дополнительного материаль-
ного стимулирования граждан, имеющих детей. Вместе с тем бук-
вальный анализ его положений позволяет отметить, что названные 
меры имеют выборочный характер как по своему содержанию, так 
и по субъектам материального обеспечения. Под дополнительны-
ми мерами государственной поддержки семей, имеющих детей, 
понимаются меры, обеспечивающие возможность приобретения 
жилья, получения услуг в сфере образования, улучшения пенси-
онного обеспечения с учетом особенностей установленных Зако-
ном. Обеспечение реализации указанных мер будет осуществлять-
ся за счет материнского (семейного) капитала — обособленных 
средств федерального бюджета, зачисляемых в бюджет Пенсион-
ного фонда РФ.
Правом на получение указанных мер государственной поддержки, 
могут воспользоваться исключительно три категории граждан:
1) женщины, родившие (усыновившие) второго ребенка начи-
ная с 1 января 2007 г.;
2) женщины, родившие (усыновившие) третьего ребенка или 
последующих детей начиная с 1 января 2007 г., если ранее они не 
воспользовались правом на дополнительные меры государствен-
ной поддержки;
3) мужчины, являющихеся единственными усыновителями вто-
рого, третьего ребенка или последующих детей, ранее не воспользо-
вавшиеся правом на дополнительные меры государственной подде-
ржки, если решение суда об усыновлении вступило в законную силу 
начиная с 1 января 2007 г.
При этом в случае смерти указанных женщин, объявления их 
умершими, лишения их родительских прав, а также в случае со-
вершения умышленного преступления против жизни и здоровья 
ребенка (детей), право на дополнительные меры государственной 
поддержки перейдет к отцу (усыновителю) ребенка (детей) незави-
симо от его гражданства. В случае смерти обоих родителей (усыно-
вителей) ребенка (детей) или единственного родителя (усыновите-
ля) ребенка (детей), объявления их умершими, лишения их роди-
тельских прав, совершения ими умышленного преступления против 
жизни и здоровья своего ребенка (детей) право на дополнитель-

Преамбула

Комментарий к ФЗ от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных 
мерах государственной поддержки семей, имеющих детей»

ные меры государст венной поддержки переходит к ребенку (детям 
в равных долях).
Право на дополнительные меры государственной поддержки мо-
жет быть реализовано не ранее, чем по истечении трех лет со дня 
возникновения права на них, т.е. по достижении ребенком возраста 
трех лет либо прошествии трех лет со дня его усыновления.
Именно в силу данных моментов, комментируемый Закон вы-
звал множество нареканий и получил неоднозначную оценку, среди 
широких слоев населения, юристов, работников социальной сферы, 
непосредственно связанных с практической реализацией деклари-
руемых мер дополнительной государственной поддержки. 
В свою очередь несоответствие наименования настоящего Зако-
на его содержанию имеет место лишь в случае рассмотрения данного 
нормативного акта в отрыве от действующей системы законодатель-
ства РФ, формирующей основу государственной социальной подде-
ржки граждан при рождении и воспитании детей. Преамбула насто-
ящего комментируемого Закона, провозглашая в качестве цели его 
принятия создание условий, обеспечивающих семьям, имеющим 
детей, достойную жизнь, именно на материальном стимулировании 
рождения второго ребенка, определяя в дальнейшем предмет его пра-
вового регулирования. В остальном вопросы воспитания детей, ох-
ватывающие удовлетворение потребностей детей в индивидуальном 
уходе и содержании, остаются за пределами действия его норм и ре-
гулируются положениями иных законодательных актов.
Таким образом, целью принятия настоящего Закона является реа-
лизация адресного подхода в оказании дополнительных мер государс-
твенной поддержки как одного из показателей эффективно сти сис-
темы социального обеспечения, а также создание комплекса норм, 
определяющего, кроме того, состояние общества и перспективу его 
прогрессивного развития.
Настоящей преамбулой законодатель не только определяет мес-
то и роль рассматриваемого Закона в системе нормативной базы, но 
и намечает основные направления государственно-правового регу-
лирования в области материальной поддержки материнства, отцов-
ства и детства. Комментируемым Законом устанавливается механизм 
реализации права на дополнительные меры государственной подде-
ржки, включающий порядок подачи заявления о распоряжении ма-

Статья 1. Законодательство Российской Федерации о дополнительных 
мерах государственной поддержки семей, имеющих детей

теринским (семейным) капиталом, его рассмотрения и принятия по 
нему решения, а также перечень направлений распоряжения мате-
ринским (семейным) капиталом и условия распоряжения этим ка-
питалом по выбранному направлению.

Статья 1. Законодательство Российской Федерации 
о дополнительных мерах государственной поддержки семей, 
имеющих детей
1. Законодательство Российской Федерации о дополнительных 
мерах государственной поддержки семей, имеющих детей, осно-
вывается на Конституции Российской Федерации, общепризнанных 
принципах и нормах международного права, международных дого-
ворах Российской Федерации и состоит из настоящего Федераль-
ного закона, других федеральных законов, а также из издаваемых 
в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Россий-
ской Федерации. В целях единообразного применения настояще-
го Федерального закона при необходимости могут издаваться со-
ответствующие разъяснения в порядке, определяемом Правитель-
ством Российской Федерации.
2. Органы государственной власти субъектов Российской Фе-
дерации и органы местного самоуправления могут устанавливать 
дополнительные меры поддержки семей, имеющих детей, за счет 
средств соответственно бюджетов субъектов Российской Федера-
ции и местных бюджетов.

1. Комментируемой статьей определяется общая система законо-
дательства РФ, формирующая основу государственной социальной 
поддержки граждан при рождении и воспитании детей, его источни-
ки, структура, общее содержание нормативных правовых актов и их 
соотношение. Законодательство о выплате государственных пособий 
и предоставлении материальной социальной помощи образуют нор-
мативные акты, регулирующие порядок и условия оказания мер до-
полнительной государственной поддержки граждан, имеющих детей, 
источники финансирования государственной социальной политики, 
в части, определенной настоящим Законом, а также ряд иных вопро-
сов обеспечения социально-экономической поддержки населения.
Как уже было отмечено ранее, рассматриваемый Закон входит в 
систему нормативных актов, формирующих основу государственной 
социальной поддержки граждан при рождении и воспитании детей. 
В этой связи концепция построения общественных отношений, со-

Комментарий к ФЗ от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных 
мерах государственной поддержки семей, имеющих детей»

ставляющих предмет правового регулирования настоящего Закона, 
должна определяться исходя из существующих правил пост роения 
такого рода системы, основу которой формируют устойчивые, базо-
вые правовые нормы, определяющие дальнейшие направления го-
сударственной социальной политики. 
Во многом ставшая уже традиционной система законодатель-
ства о социальной поддержке граждан, имеющих детей, в части, 
касающейся дополнительных мер, установленных комментируе-
мым Законом, представлена в виде двух уровней: федерального и 
регионального. На федеральном уровне определяются основные 
направления государственной политики в обозначенной облас-
ти, устанавливаются базисные платежи материальной поддержки, 
определяются основания их начисления, целевое назначение и 
порядок выплат. На долю субъектов РФ, по замыслу законодате-
ля, приходится право устанавливать дополнительные меры подде-
ржки семей, имеющих детей, за счет средств соответственно бюд-
жетов субъектов РФ и местных бюджетов (п. 2 комментируемой 
статьи). Последние, в свою очередь, должны быть отражены в ре-
гиональных нормативных правовых актах, принимаемых с учетом 
местных особенностей.
2. Традиционно основу системы законодательства составляют 
положения действующей Конституция РФ, провозгласившие Рос-
сийскую Федерацию социальным государством, политика которо-
го направлена на создание условий, обеспечивающих достойную 
жизнь и свободное развитие человека. Конституция РФ имеет вы-
сшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей 
территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, 
принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить 
Конституции РФ.
Конституционные нормы, формирующие основу государствен-
ной социальной политики, условно можно представить в виде двух 
самостоятельных групп: определяющие, с одной стороны, основные 
направления государственной поддержки семьи, материнства, от-
цовства и детства; с другой — компетенцию органов государствен-
ной власти и должностных лиц в решении вопросов социального 
обеспечения населения и распределение полномочий с учетом фе-
деративного устройства государства.

Статья 1. Законодательство Российской Федерации о дополнительных 
мерах государственной поддержки семей, имеющих детей

Провозгласив, на конституционном уровне, в числе основных 
направлений государственной политики социальную защиту и под-
держку семьи, материнства и детства (ч. 1 ст. 38 Конституции РФ), 
создание благоприятных условий для их жизнедеятельности (ч. 1, 2 
ст. 39 Конституции РФ) в качестве ключевых целей национального 
развития, законодатель определил базис правового регулирования 
соответствующих общественных отношений, что, в свою очередь, 
предполагает создание для соответствующей категории граждан ус-
ловий, обеспечивающих их достойную жизнь и выполнение ими со-
циальных функций, связанных, в частности, с материнством и де-
тством. Вместе с тем закрепление в Конституции РФ обязанности го-
сударства по защите материнства и детства, семьи не подразумевает 
право этих граждан на получение определенных денежных сумм. 
Реализация государством, через свои органы, конституционной 
обязанности по охране интересов матери и ребенка, укреплению се-
мьи и ее социальной поддержке осуществляется посредством ком-
плекса мер организационного, правового, экономического, соци-
ального характера. Правом их разработки и реализации, по смыслу 
действующей Конституции РФ, наделены органы законодательной 
и исполнительной власти. В отдельных случаях решение названных 
вопросов может входить в компетенцию суда.
Вопрос о конкретных размерах пособий и других выплат, вытека-
ющих из конституционного права на социальное обеспечение, реша-
ется законодателем посредством принятия отдельных нормативных 
актов. Согласно ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ обеспе-
чивает проведение единой финансовой, государственной политики 
в области социального обеспечения. На основании и во исполнение 
Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Пре-
зидента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряже-
ния, обеспечивает их исполнение.
3. Выступая частью мирового сообщества, Российская Федера-
ция предопределила влияние общепризнанных принципов и норм 
международного права на национальную правовую систему (ч. 4 
ст. 15 Конституции РФ). Однако сами по себе международно-пра-
вовые нормы не могут являться регулятором внутригосударствен-
ных отношений, равно как и подменять собой отдельные положения 
национального законодательства в регулировании вопросов обще-

Комментарий к ФЗ от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных 
мерах государственной поддержки семей, имеющих детей»

ственной жизни. При рассмотрении вопросов реализации междуна-
родных договорных обязательств в национальных правовых систе-
мах анализируются установленный государством порядок взаимо-
действия национального права и договорных норм, используемые 
на национальном уровне способы реализации международных до-
говорных обязательств, место, которое отводится международным 
договорам в иерархии источников во внутригосударственном пра-
ве, включая их статус и соотношение с конституцией и обычным 
законодательством, возможность самоисполнимого действия и не-
посредственного применения договорных норм во внутригосудар-
ственной сфере, формы участия субъектов и административно-тер-
риториальных образований государств в реализации государством 
международных договорных обязательств, а также возможное влия-
ние конституционных или иных судов, если они уполномочены осу-
ществлять последующий конституционный контроль, на реализа-
цию таких обязательств1.
Таким образом, включение международных правовых норм в 
систему национального законодательства допустимо при соблюде-
нии установленной процедуры признания их государством. В на-
стоящее время порядок заключения, выполнения и прекращения 
международных договоров определяется Федеральным законом от 
15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Россий-
ской Федерации».
Буквальный анализ положений комментируемой статьи позволя-
ет отметить, что за основу законодательства РФ о дополнительных 
мерах государственной поддержки семей, имеющих детей, приня-
ты две группы международно-правовых норм:
общепризнанные принципы и нормы международного права;
международные договоры РФ.
К общепризнанным принципам и нормам международного пра-
ва, на которых основывается Закон, можно отнести:
Всеобщую декларацию прав человека, принятую Генеральной Ас-
самблеей ООН 10 декабря 1948 г., согласно которой материнство и мла-
денчество дают право на особое попечение и помощь (п. 2 ст. 25);

1  См.: Осминин Б.И. Принятие и реализация государствами международных 
договорных обязательств. М.: Волтерс-Клувер, 2006.