Система органов исполнительной власти в Российской Федерации

У Р А Л Ь С К А Я
А К А Д Е М И Я
ГОСУДАРСТВЕННОЙ
С
Л
У
Ж
Б
Ы

СИСТЕМА ОРГАНОВ 
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ 
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Учебно-методическое пособие

Составитель: Д.В. Осинцев , 
к. ю. н., доцент

Еьсатеринбург
2002

Рекомендовано к печати 
учебно-методической комиссией УрАГС

Система органов исполнительной власти в Российской 
Федерации: Учебно-методическое пособие/Сост. Д.В. Осинцев, 
Екатеринбург, 2002. -  64 с.

Для слушателей ИППК.

© Осинцев Д. В., сост., 2002 
© Уральская академия 
государственной службы, 2002

О Г Л А В Л Е Н И Е

ГЛАВА 1. ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.................... 2
§ 1. Методологические основания исследования системы
исполнительной власти в РФ.........................................................................................2
§ 2. Функциональные основания формирования
системы органов исполнительной власти в РФ........................................................14

ГЛАВА 2. СИСТЕМА И СТРУКТУРА ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ................................................................................ 26
§ 1. Правительство Российской Федерации..............................................................26
§ 2. Правовой статус федеральных органов исполнительной власти................. 42

ГЛАВА 3. ОБЩИЕ ПРИНЦИПБ1 ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ
ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В СУБЪЕКТАХ РФ................... 50
§ 1. Правовые и организационные основы образования, 
формирования и деятельности исполнительных органов
государственной власти субъектов РФ..................................................................... 50
§ 2. Правовой статус высшего должностного лица 
субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта РФ)..................................................................... 55
§ 3. Основы деятельности высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта РФ...........................................................59

ГЛАВА 1

ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ 
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ 
ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Методологические основания исследования системы 
исполнительной власти в РФ

В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная 
власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
Исполнительная власть, по всей видимости, должна обеспечивать реализацию:
а) внутреннерезультативной публичной функции с «поддержанием образца»; при этом устанавливаются положения образования,, воспроизводства и сохранения государственного аппарата (I), схемы реализации механизмов обеспечения прав и 
законных интересов иных субъектов (2), меры по организации 
системы обеспечения безопасности (3);
б) внешнерезультативной функции с достижением публичных целей;
в) функции внешнего обеспечения деятельности системой 
материальных, информационных и других средств и ресурсов (с 
адаптацией);
г) функции внутреннего обеспечения деятельности (с интеграцией) -  «взаимным приспособлением подсистем с точки зрения их «содействия» эффективному функционированию системы как целого»'.
Первая из указанных функций реализуется путем решения 
организационных и структуроформирующих задач, установления стандартов поведения: нормативных правовых актов и актов 
общего действия, определения функций и способов функционирования управляемых и подчиненных систем, которые позволяют проектировать схемы социальной деятельности как стабиль
* Парсонс Т. Еще раз о стандартных переменных. М.: Изд-во «Академический проект». 2000. С. 644, 645.

2

ные и (или) развивающиеся; вторая -  через правоприменительное оперативно-исполнительное и юрисдикционное воздействие; третья -  через получение необходимой информации, привлечение специалистов, материально-техническое обеспечение 
и т.п.; четвертая -  через создание системы взаимодействия 
субъектов.
Большинство публичных функций реализуется исполнительной властью через методы административно-правового воздействия -  определенные нормами административного права 
системы влияния исполнительной власти (государственной администрации) на социальную среду при помощи дозволений, 
запретов, позитивных обязанностей, транслируемых ими в рамках установленных методик юридических средств (предписаний 
и действий по исполнению содержащихся в них полномочий), в 
целях реализации публичных функций.
Используя приведенную Т. Парсонсом функциональную 
структуру социальной деятельности, методы реализации функций государственной администрации можно разграничить по 
следующим группам.
1) При выполнении внутреннерезультативной функции 
«поддержания образца». В отношениях монофункциональности 
одной системы деятельности используются методы государственно-руководящего воздействш. Происходит задание или 
переопределение функций подчиненной системы. При этом не 
имеет значения, создана ли система стационарно или ситуационно. Например, в условиях чрезвычайного положения только в 
приказном порядке регулируется поведение субъектов, подвластных правоохранительным органам, занятых их ликвидацией' 
При этом как государственные служащие, так и мобилизованные лица заняты решением тождественных задач.
2) При выполнении внешнерезультативной функции достижения цели. В отношениях софункциональности, когда представители государственной администрации и подвластные 
субъекты не имеют общих функций, используются методы го
' Глава 3 ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных си- 
зуаций природного и техногенного характера» от 21 дек. 1994 г. № 68- 
ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3648.

сударственного управленческого воздействия, которые направлены только на определение способов функционирования систем. В частности, система деятельности, связанная с оборотом 
оружия, обладает собственной функцией -  создание условий для 
самозащиты, но способы ее функционирования определяют органы, выполняющие собственную функцию -  обеспечение общественного порядка и безопасности. При определении способов функционирования вводятся режимы, основанные на сочетании правоограничений, лицензировании, квотировании, сертификации, регистрации единиц оружия и боеприпасов'.
3) При выполнении функции внешнего обеспечения деятельности. В отношениях монофункциональности в рамках различных систем деятельности (участие населения в охране общественного порядка наряду с милицией, выполнение уполномоченными банками функций агентов валютного контроля вместе с Банком России и Правительством России и т.д.), как и в 
предыдущем случае возможно взаимодействие властных и невластных субъектов в отношениях, предшествующих передаче 
функций, а управление либо руководство в рамках созданных 
систем в зависимости от ситуаций. В силу ст.З Закона РФ «О 
частной детективной и охранной деятельности» от 11 марта 
1992 г.^ охранным предприятиям предоставляется право содействовать правоохранительным органам, в том числе на договорной основе. Но после этого обязательным является беспрекословное выполнение указаний ОВД, с которым заключен организационный договор. Тем самым создается одна система деятельности с одной функцией, где возможно государственное 
руководство.
4) При выполнении функции внутреннего обеспечения деятельности. В отношениях софункциональности в рамках одного 
системно-структурного деятельностного образования (различных органов исполнительной власти, административного 
ведомства, органа исполнительной власти) административное 
воздействие не осуществляется, а возможно взаимодействие 
властных субъектов, что предшествует государственному руко
‘ Ст.6-9, 13-22 ФЗ Об оружии от 13 дек. 1996 г. № 150-ФЗ. 
^ в е н д  и ВС РФ. 1992. № 13. Ст.888.

водящему воздействию. Примерами служат рассмотренные выше структуроформирующие соглашения, после заключения которых приобретается одна функция одной системы, следовательно, возможно государственное руководство.
Методы административно-правового воздействия закреплены в компетенции органов исполнительной власти, выраженной 
в полномочиях осуществлять управленческие функции применительно к определенного рода объектам, решать определенные 
вопросы в рамках установленных форм'.
Утверждая акт о компетенции, его автор реализует учредительно-распорядительный способ наделения специальной правоспособностью. При этом используются специальные юридико-технические приемы формулирования полномочий представителей исполнительной власти^, формализуется введение персонифицированного властного субъекта в системы управления и 
руководства.
Так как акт о компетенции адресован конкретному субъекту, он не содержит нормы права, а определяет потенциал, содержание и границы воздействия, что следует из постановления 
Государственной Думы Федерального Собрания РФ «Об обращении в Конституционный Суд РФ» от 11 ноября 1996 г. № 981- 
п, где под нормой права следует понимать общеобязательное 
предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение; под нормативным правовым актом -  письменный официальный документ, принятый 
(изданный) в определенной форме правотворческим органом в 
пределах его компетенции и направленный на установление, 
изменение или отмену правовых норм.
Акты о компетенции утверждаются иными, по форме отвечающими признакам нормативных правовых: федеральными 
законами определен правовой статус налоговых органов РФ, 
федеральных органов правительственной связи и информации, 
налоговой полиции; Указами Президента РФ определен статус

' Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.: Изд-во «Юр. 
лит.». 1972. С. 102.
^ Лукич Р. Методология права. С.234.

ФСО России', ФСБ России’; постановлениями Правительства 
РФ -  положения об иных федеральных органах исполнительной 
власти\ Такие документы не содержат предписаний общеобязательного характера и должны рассматриваться как особые юридические действия, направленные на установление исключительных полномочий по осуществлению публичной деятельности в различных сферах.
К представителям исполнительной власти, думается, 
можно отнести те государственные органы (должностных 
лиц), которые уполномочены применять методы административно-правового воздействия в подведомственной сфере 
или отрасли и не реализуют публичные функции при помощи 
иных приемов влияния.
В структуру компетенции органов исполнительной власти 
могут быть включены следующие полномочия.
Полномочия по нормативному регулированию, которые часто определяются как проведение политики или разработка и 
реализация целевых программ'*.
Полномочия по реализации государственного административного управления чаето выражаются как элемент бланкетной правоспособности. В силу п.5 ст. 10 ТК РФ таможенные органы РФ вправе применять средства таможенного регулирования. Но компетенция содержит конкретные государственновластные полномочия^, и не стоит лишний раз упоминать, что 
субъект может ими обладать.

'С З РФ. 1996 г. № 32. Ст.3901.
^ СЗ РФ. 1998 г. № 28. Ст.3320.
^ Положение о Минфине России. Утв. пост. Правительства РФ от 6 
марта 1998 г. №  273 // СЗ РФ. 1998 г. № И . Ст. 1288. Положение о 
МАП России. Утв. пост. Правительства РФ от 12 июля 1999 г. № 793 // 
СЗ РФ 1999 т. № 29. Ст. 3756. Положение о Госстрое России. Утв. 
пост. Правительства РФ от 24 ноября 1999 г. № 1289 // СЗ РФ. 1999 г. 
№ 48. Ст. 5864.
“ Ст.28 ФЗ «Об образовании» от 13 янв. 1996 г. № 12-ФЗ // СЗ РФ. 1996 
г .№ 3 . Ст. 150.
’ Козлов Ю.М. Органы государственного управления. М.: Изд-во «Юр. 
лит.». 1960. С. 58.

Могут отдельно определяться полномочия по государственной регистрации, правопризнанию, лицензированию, оказанию 
содействия.
ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» не 
установил в отдельных случаях процессуального порядка предоставления лицензий, лицензирующих органов, конкретных 
требований и условий. Следует ли привлекать к ответственности 
лиц, осуществлявших такие виды деятельности без лицензии? 
Указанное полномочие касается органа исполнительной власти 
и может быть реализовано после принятия положения о лицензировании.
Не всегда обоснованно распределяются полномочия органов исполнительной власти. Если в силу ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с 
ним» дела подведомственны учреждениям юстиции, то согласно 
распоряжению мэра Москвы «О создании Московского городского комитета по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 8 апр. 1998 г. № 341-РМ 
эти полномочия переданы органу исполнительной власти субъекта РФ.
Экономико-отраслевая специализация предполагает специфику требований к качеству продукции (работ, услуг). В этой 
связи разграничение полномочий между Госстандартом России 
и другими органами исполнительной власти регулируется положениями о них и взаимными соглашениями'. Совместно с 
Госстандартом России эти функции осуществляют МПР России^, Минпечати России, ГПС МВД России^ и другие ведомства.

' Ст. 12 Закона РФ «О стандартизации» от 10 июня 1993 г. // ВСНД и 
ВС РФ. 1993 г. № 25. Ст. 917., ст.9 Закона РФ «О сертификации продукции (работ, услуг)» от 10 июня 1993 г. // ВСНД и ВС РФ. 1993 г. № 
25. Ст. 966. П. 3 Положения о Госстандарте России.
^ П. 10 Положения о МПР России. Утв. пост. Правительства РФ от 23 
апр. 1994 г. № 375 // СЗ РФ. 1994 г. № 3. Ст.211.
^ Ст.ЗЗ ФЗ «О пожарной безопасности» от 21 дек. 1994 г. № 69-ФЗ // 
СЗ РФ. 1994 г. № 35. Ст. 3649.

Госстрой России', ФСТР России", ФАПСИ России^ Росавиакосмос'* реализуют эти функции самостоятельно.
Для административно-правового статуса Госстандарта России важно 1) наличие межотраслевой компетенции в сфере 
обеспечения единства измерений, стандартизации, сертификации продукции (работ, услуг) при возможности функционального регулирования, 2) отсутствие субординации в связях с координируемыми субъектами, 3) надведомственные юридически 
властные полномочия^. Госстандарт России может обладать исключительной компетенцией при проведении государственной 
политики в этих областях, так как «межотраслевая управленческая деятельность протекает вне рамок конкретных отраслевых 
систем»*.
Отраслевое распределение компетенции не соответствует 
постановлению Правительства РФ «О развитии единой системы 
классификации и кодирования технико-экономической и социальной информации» от 1 ноября 1999 г. № 1212^, Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности, продукции и услуг®. Общесоюзному классификатору Отрасли на‘ Правила подтверждения пригодности новых материалов, изделий, 
конструкций и технологий для применения в строительстве. Утв. пост. 
Правительства РФ от 27 дек. 1997 г. № 1636 // СЗ РФ. 1998 г. № 1, 
Ст.138.
^ Пункты 7, 8 Положения о ФСТР России. Утв. пост. Правительства 
РФ от 7 мая 1994 г. № 458 // СЗ РФ. 1994 г. № 3. Ст.240.
® Указ Президента РФ «О мерах по соблюдению законности в области 
разработки, производства, реализации и эксплуатации шифровальных 
средств, а также предоставления услуг в области шифрования информации» от 3 апр. 1995 г. № 334 // СЗ РФ. 1995 г. № 15. Ст. 1285.
'* Положение о Российском авиационно-космическом агентстве. Утв. 
пост. Правительства РФ от 15 июля 1999 г. № 827 // СЗ РФ. 1999 г. № 
29. Ст. 3767.
* П. 1 Положения о Госстандарте. Утв. пост. Правительства РФ от 7 
мая 1999 г. № 498 // СЗ РФ. 1999 г. № 20.
* Основы управления народным хозяйством. М.: Изд-во «Юр. лит.».
1981. С.9.
’ СЗ РФ. 1999 г. № 45. Ст.5434.
® Утв. пост. Госстандарта России от 6 авг. 1993 г. № 17; 004-93 // Официальное издание Госстандарта России. 1993 г.

родного хозяйства'. Буквально следуя классификаторам, необходимо создать соответствующее число органов исполнительной власти, занятых реализацией государственной политики 
обеспечения качеетва продукции (работ, услуг) в каждой из отраслей.
К сожалению, организаторская практика развивается именно в таком направлении. В Свердловской области надзор за качеством алкогольной продукции осуществляют Минсельхозпрод, Минэкономики и труда, Минторг, Комитет по ценовой 
политике, Управление МАП Роесии, Госторгинспекции, Центр 
Госеанэпиднадзора, Инспекция МНС, Управление ФСНП Роесии, органы внутренних дел, таможенные органы, исполнительные органы местного самоуправления. На основе единых метрологических правил, стандартов (п. «р» ст.71 Конституции РФ) 
должна, видимо, существовать единая еистема сертификации.
Институт лицензирования отдельных видов деятельности 
обладает теми же недостатками. Ведение лицензионных дел на 
транепорте подведомственно Минтрансу России, Ространсин- 
спекции, ГУ ГИБДД МВД России, Главгостехнадзору Росеии. 
Согласно положениям Общероссийского классификатора видов 
экономической деятельности, продукции и услуг, так или иначе 
связанных с транспортным процессом, около одной тысячи. Несомненно, что для лицензирования каждого из них не следует 
создавать лицензионные органы.
Разрешение дел о выдаче лицензий отнесено к ведению органов исполнительной власти . Вопросы нормативно-правового 
регулирования лицензируемой деятельности отнесены к ведению РФ в силу ст.ст. 1 и 5 ФЗ «О лицензировании отдельных 
видов деятельности».
Регулирование прав и свобод человека и гражданина, в том 
числе разрешительное, находится в исключительном ведении 
РФ, а их защита - в совместном ведении РФ и ее субъектов. Отмечается, «что термин «предметы ведения», применяемый в

‘ Утв. пост. Госстандарта СССР от 1 янв. 1976 г. // Официальное издание Госстандарта России. 1993 г.
“ Пост. Правительства РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 11 февр. 2002 г. № 135 // СЗ РФ. 2002 г. № 9. Ст. 928.