Современные проблемы организации публичной власти

Коллективная монография

Современные 

проблемы 

организации 

публичной власти

(Исследование выполнено за счет гранта 

Российского научного фонда 

(проект № 14-18-00168))

Москва

ЮСТИЦИНФОРМ 

2014

УДК 342.6 
ББК  67.400.6ж Я34
          С56

Авторский коллектив:
Предисловие: Авакьян С.А., доктор юридических наук, профессор
Глава 1: Шевердяев С.Н., кандидат юридических наук, доцент
Глава 2: Авакьян С.А., доктор юридических наук, профессор
Глава 3: Кененова И.П., кандидат юридических наук, доцент
Глава 4: Старостина И.А., кандидат юридических наук, доцент
Глава 5: Ковлер А.И., доктор юридических наук, профессор
Глава 6: Арбузкин А.М., кандидат юридических наук, доцент
Глава 7: Пешин Н.Л., доктор юридических наук, профессор
Глава 8: Шустров Д.Г., кандидат юридических наук, мл.научн. сотр.
Глава 9: Троицкая А.А., кандидат юридических наук, доцент
Библиография: Прудентов Р.В., аспирант

С56          Коллективная монография

Современные проблемы организации публичной власти. 

Монография / Рук. авторского колл. и отв. редактор - д.ю.н., профессор Авакьян С.А. –  М.: Юстицинформ, 2014. – 596 с.

ISBN 978-5-7205-1260-6

Настоящее издание - коллективный монографический 

труд, посвященный проблемам организации публичной власти в современном мире. Работа подготовлена профессорскопреподавательским составом кафедры конституционного и 
муниципального права юридического факультета МГУ имени 
М.В. Ломоносова. 

Общее предназначение работы - проанализировать модели 

публичной власти, и прежде всего, государственной власти и 
местного самоуправления, фундаменты и формы их организации, роль, эволюцию и состояние в наши дни разделения властей 
как ключевого начала во властных отношениях, реальное состояние общегосударственного, регионального и местного уровней 
публичной власти как в России, так и зарубежных странах. 

УДК 342.6 

ББК  67.400.6ж Я34

ISBN 978-5-7205-1260-6                         ©ООО «Юстицинформ», 2014

Collective monograph

Contemporary 

problems 

of organization 

of public authority

This study was performed under a grant by the Russian 

Science Foundation (project No. 14-18-00168)

Moscow

YUSTITSINFORM 

2014

УДК 342.6 
ББК  67.400.6ж Я34
          С56

Authors:
Preface: Avakyan SA, Doctor of Law, Professor
Chapter 1: Sheverdyaev SN, PhD, Associate Professor
Chapter 2: Avakyan SA, Doctor of Law, Professor
Chapter 3: Kenenova IP, PhD, Associate Professor
Chapter 4: Starostina IA, PhD, Associate Professor
Chapter 5: Kovler AI, Doctor of Law, Professor
Chapter 6: Arbuzkin AM, PhD, Associate Professor
Chapter 7: Peshin NL, Doctor of Law, Professor
Chapter 8: Shustrov DG, PhD, ml. Scien. et al.
Chapter 9: Troitskaya AA, PhD, Associate Professor
Bibliography: RV Prudentov, PhD student

С56          Monograph аuthors

Modern problems of organization of public authority: Monograph 
/ Head of the collective of authors and chief editor - Doctor of Law, 
Professor Avakyan SA –  М.: Yustitsinform, 2014. – 596 р.

ISBN 978-5-7205-1260-6

This edition is a collective monographic work on the problems 
of organization of public authority in the contemporary world. The 
monograph is prepared by faculty members of the Department of 
Constitutional and Municipal Law of the Law Faculty of Moscow State 
University named after MV Lomonosov.
The overall purpose of the work is to analyze the model of public 
authority, and, above all, state and local governments, foundations 
and forms of organization, role, evolution and contemporary shape of 
the separation of powers as a key principle in power relations, the real 
state of public authority at national, regional and local levels both in 
Russia and abroad.

УДК 342.6 
ББК  67.400.6ж Я34

ISBN 978-5-7205-1260-6       ©Limited Liability Company «Yustitsinform» 2014

Настоящее издание посвящено проблемам организации пу
бличной власти в современном мире. Общее предназначение работы - проанализировать модели публичной власти, и прежде всего, 
государственной власти и местного самоуправления, фундаменты 
и формы их организации, роль, эволюцию и состояние в наши дни 
разделения властей как ключевого начала во властных отношениях, 
реальное состоянии общегосударственного, регионального и местного уровней публичной власти. 

С учетом задач, поставленных перед авторским коллективом, 

монография структурно разбивается как бы на три части, неравномерные по объему, но значимые по сути.

Повествование открывает глава, посвященная теоретическим 

основаниям моделирования системы государственной власти и 
особенностям их конституционно-правового выражения. Здесь 
тщательно проанализированы проблемы теории разделения властей в контексте исторических условий и сложностей культивирования ее содержания на российской почве. Автор уделил пристальное внимание научной дискуссии о разделении властей. Сделаны 
важные выводы о значении социального баланса и политического 
плюрализма для формирования условий и успешной реализации 
принципа разделения властей.

Последующие три главы (гл. 2-4) посвящаются более тщатель
ному рассмотрению организации моделей государственной власти 
в Российской Федерации. Исходя из принципа народовластия, заложенного в Конституции Российской Федерации, предлагается 
учесть в его реализации как возможности государственной власти и 
муниципальной власти, так и пока еще недостаточно оцениваемой 
общественной власти, играющей важную роль в самоорганизации 
гражданского общества в России. Далее проанализированы модели 
власти на федеральном уровне, в субъектах Российской Федерации, а также проблемы взаимодействия федеральных и региональных структур как частей единой государственной власти в Российской Федерации.

Особенностью данной книги является и то, что в ней уделено 

Предисловие

немало внимания формированию общеевропейских подходов к 
созданию наднациональных институтов власти, организации взаимодействия между ними, включая и аспекты разделения властей в 
отношениях между соответствующими органами (гл. 5). Помимо 
этого, делается попытка построить единую классификацию европейских стран с позиций организации государственной власти и 
использования принципа разделения властей (гл. 6).

Немаловажное значение имеет организация муниципальной 

власти, в т.ч. и в плане взаимоотношений между органами местного самоуправления и возможностей использования категорий разделения властей на муниципальном уровне. В данной монографии 
соответствующе проблемы анализируются в специальной главе (гл. 
7) в контексте опыта зарубежных стран и проблем российской организации местного самоуправления.

Наконец, отметим, что в монографии предпринята одна из пер
вых попыток в отечественной литературе показать особенности 
отражения организации публичной власти, принципа разделения 
властей в практике органов конституционного правосудия в России (гл. 8) и зарубежных стран (гл. 9). Авторы в своем анализе не 
просто обобщают судебную практику, но и отражают тенденции 
влияния решений органов конституционного правосудия на формирование моделей организации публичной власти.

Авакьян С.А.,

заведующий кафедрой конституционного и муниципального права 

юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова, 

доктор юридических наук, профессор, 

заслуженный деятель науки РФ 

Предисловие

This edition is dedicated to the problems of organization of public 

authority in the contemporary world. The overall purpose of the work is 
to analyze the model of public authority, and, above all, state and local 
governments, foundations and forms of organization, role, evolution 
and contemporary shape of the separation of powers as a key principle in 
power relations, the real state of public authority at national, regional and 
local levels.

In view of the tasks assigned to the team of authors, this book is divided 

structurally into three parts, unequal in size, but each in fact significant.

The narrative opens with a chapter devoted to the theoretical 

foundations of the modeling of the system of government and especially 
their constitutional expression. Carefully analyzed here are the problems 
of the theory of separation of powers in the context of the historical 
conditions and the complexities of its cultivation of its content on 
the Russian soil. The author has paid close attention to the academic 
debate about the separation of powers. Important conclusions are drawn 
regarding the significance of social balance and political pluralism for 
the formation of conditions and the successful implementation of the 
principle of separation of powers.

The next three chapters (Ch. 2-4) are devoted to a more careful 

consideration of the organization of models of state power in the 
Russian Federation. Based on the principle of democracy enshrined in 
the Constitution of the Russian Federation, it is proposed to implement 
it paying due regard to capabilities of public authorities and municipal 
authorities as well as of yet under-evaluated civil society authorities which 
play an important role in the self-organization of civil society in Russia. 
Further analyzed are models of power at the federal level in the regions 
of the Russian Federation, as well as the problem of interaction between 
federal and regional structures as part of the government in the Russian 
Federation.

A special feature of this book is the fact that it pays significant attention 

to the formation of a common European approach to the creation of 
supranational institutions of government, the organization of interaction 

Foreword

between them, including aspects of the separation of powers between the 
relevant bodies (Ch. 5). In addition, an attempt is made to construct a 
common classification of European countries from the standpoint of the 
organization of state power and the use of the principle of separation of 
powers (Sec. 6).

Equally important is the organization of the municipal authorities, 

including in terms of the relationship between local governments and 
the possibilities of using the categories of separation of powers at the 
municipal level. Those problems are analyzed in a separate chapter of the 
monograph (Ch. 7) in the context of the experience of foreign countries 
and the problems of the Russian organization of local government.

Finally, we note that the book is one of the first attempts in the domestic 

scholarship to demonstrate features reflecting the organization of public 
authority and the principle of separation of powers in the practice of 
constitutional justice in Russia (Ch. 8) and foreign countries (Ch. 9). The 
authors in their analysis do not simply summarize the relevant case law 
but also reflect upon the trends that mark the influence of constitutional 
justice organs on the formation of models of organization of public power.

Avakyan SA,

Head of the Department of Constitutional and Municipal Law

Law Faculty of Moscow State University named after MV Lomonosov

Doctor of Law, Professor,

Honorary Scholar

Foreword

(С.Н. Шевердяев)

§ 1. Теория разделения властей в контексте 
исторических условий и сложности 
культивирования ее содержания на российской 
почве 

Всякая последовательная и ответственная дискуссия о форми
ровании оптимальной модели государственной организации демократического общества неизбежно ведет нас к исходной точке, 
которая служит началом системы координат для понятных сегодня 
каждому измерений качества государства. 

Временем зарождения современных демократий, отличающих
ся в наши дни экономическим процветанием, высоким уровнем 
развития человеческого потенциала и богатством возможностей 
для свободного развития личности, считается время, когда именно такие задачи были ясно сформулированы в качестве основных 
для государства и как таковые всерьез были перед ним поставлены. 
Первенство в этом процессе - Англии, благодаря цепи исторических 
случайностей и закономерностей сбросившей с себя ярмо абсолютизма в XVII веке - не подвергается сомнению. Однако английская 
политическая культура, основанная на беспримерном многовековом пестовании положительных традиций в выстраивании отношений власти, не представляла собой удобный трафарет для перевода 
ее успехов на другие государственные сообщества тех лет. 

Основную идею гарантирования политической свободы с язы
ка английской конституционной традиции на язык, понятный 
остальному миру, перевел Ш. Монтескье. Его творчество, как и 
творчество любого выдающегося деятеля, вряд ли способно было 
охватить все грани универсальных категорий человеческого и социального бытия, наблюдение за которыми было их призванием. 

Глава 1. 
Теоретические основания моделирования
системы государственной власти 
и особенности их конституционноправового выражения

Глава 1. Теоретические основания моделирования системы государственной 
власти и особенности их конституционно-правового выражения

Однако бесспорно оно стало особенно ценным в аспекте, который 
мы поставили здесь во главу угла - оптимальная организация государственной власти для достижения идеалов, которые люди признают для себя наиболее важными. 

Теория разделения властей Ш. Монтескье является не аб
страктной идеей из золотой копилки мировой политической культуры, которую принято через запятую перечислять из вежливости 
среди остальных, нельзя ее воспринимать и как некий дежурный 
атрибут, важный для настройки внешней инфраструктуры государственного механизма. Это - краеугольный камень государственной 
организации всякого демократичного общества как с позиции построения корневой, принципиальной структуры системы органов 
государственной власти, так и с точки зрения правильной постановки задач перед государством в целом. 

Глядя на то, с каким трудом теория разделения властей утверж
дала себе путь в просвещенной Европе XVIII-XIX веков, несложно 
понять недоверие к ней в тогдашней России. Блеск провозглашенного в Декларации прав и свобод человека и гражданина 1789 года 
идеала разделения властей быстро потускнел в тени кровавых кошмаров  последовавшей вскоре Великой французской революции. 
Историки называют это обстоятельство одной из главных причин, 
по которой проекты государственных реформ М.М. Сперанского или Государственной уставной грамоты Н.Н. Новосильцева1, 
которые впоследствии могли бы привести к формированию конституционного государства в России, не нашли в нужной степени 
признания у российских самодержцев. Более продуктивной для 
сохранения идеи существовавшего государственного порядка была 
идея дельнейшего укрепления российского самодержавия. 

Между тем, наша история со всей кристальной ясностью по
казывает, что пребывание государственных мужей в плену иллюзии 
о возможности игнорирования потребности в разделении властей 
имеет свой срок. Поэтому кончина Российской Империи, как и 

1  Разделение властей: Учеб. пособие. 2-е изд., перераб. и доп. /Отв. ред. 

проф. М.Н. Марченко. М.: Изд-во МГУ: Юрайт-Издат, 2004. С. 314; Чернов К.С. 
Государственная уставная грамота Российской империи (к вопросу о российском конституционализме): Автореф. дис. …канд. историч. наук. М., 2007.