Практические проблемы жилищного обеспечения детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, по Федеральному закону от 29.02.2012 г. № 15-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ...

DOI 10.12737/8596

А.И. Головань1

ПРАКТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ЖИЛИЩНОГО 

ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДЕТЕЙ-СИРОТ И ДЕТЕЙ, ОСТАВШИХСЯ 

БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ, ПО ФЕДЕРАЛЬНОМУ 

ЗАКОНУ ОТ 29.02.2012 г. № 15-ФЗ «О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ОТДЕЛЬНЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РФ 

В ЧАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЖИЛЫМИ ПОМЕЩЕНИЯМИ 

ДЕТЕЙ-СИРОТ, ДЕТЕЙ, ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ 

РОДИТЕЛЕЙ»

В связи с принятием Федерального закона от 29.02.2012 № 15-ФЗ

«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской 
Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и 
детей, оставшихся без попечения родителей», который вступил в силу с 
1 января 2013 года, существенно изменились основания, порядок и способ обеспечения жилыми помещениями детей-сирот. 

Ранее на федеральном уровне правовое регулирование в этой сфере 

осуществлялось весьма незначительно. Фактически это были два абзаца 
в ст. 8 базового Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, 
оставшихся без попечения родителей» и одно положение, содержащееся 
в ч. 2 ст. 57 ЖК РФ.

В результате данная область правоотношений по обеспечению жиль
ем детей-сирот в значительной степени регулировалась законодательством субъектов Российской Федерации, которое, как правило, определялось бюджетными возможностями того или иного региона и отношением руководства региона к значимости или, наоборот, не значимости 
данной проблемы.

Неурегулированность многих вопросов обеспечения жилыми поме
щениями детей-сирот на федеральном уровне приводила к грубым и 
массовым злоупотреблениям со стороны должностных лиц регионального и муниципального уровня, которые своими решениями, действия
1 Головань Алексей Иванович, исполнительный директор РОО «Благотво
рительный центр «Соучастие в судьбе», г. Москва

ми или бездействием нарушали права детей-сирот на льготное обеспечение жильем.

Основными новациями Федерального закона от 29.02.2012 № 15-ФЗ 

являются:

- изменение договора, по которому предоставляется жилое помеще
ние детям-сиротам (с договора социального найма на договор найма 
специализированный жилых помещений), и фонда из которого эти помещения должны предоставляться, а как следствие – признание утратившей силу нормы о внеочередном предоставлении жилого помещения 
(в том числе п. 2 ч. 2 ст. 57 ЖК РФ);

- установление единого срока предоставления жилья – 18 лет, с дву
мя исключениями, позволяющими предоставлять жилье сиротам до достижения возраста 18 лет в случае приобретения дееспособности в полном объеме или позже этого срока – при наличии соответствующего 
заявления-просьбы сироты;

- введение института невозможности проживания в ранее занимае
мом жилом помещении, с отсылочной нормой, позволяющей субъектам 
Российской Федерации устанавливать дополнительные обстоятельства 
невозможности проживания в ранее занимаемом жилом помещении;

- установление требований к предоставляемым жилым помещениям;
- введение заблаговременного учета детей-сирот и детей, оставшихся 

без попечения родителей, подлежащих обеспечению жильем, по достижения ими возраста 14 лет путем включения в региональные списки;

- возложение на органы исполнительной власти субъектов Россий
ской Федерации обязанности осуществлять контроль за использованием 
и (или) распоряжением жилыми помещениями, нанимателями (членами 
семей нанимателей) по договору социального найма либо собственниками которых являются дети-сироты.

Несмотря на предоставляемые в последние годы из федерального 

бюджета денежные субсидии регионам на обеспечение жильем детейсирот, ситуация в этой сфере в подавляющем большинстве субъектов 
Российской Федерации остается крайне неблагополучной. При этом в 
последние три года из федерального бюджета регионам на обеспечение 
жильем сирот ежегодно предоставляется 6,23 млрд рублей, а около 20 млрд 
рублей в 2013 году было предусмотрено бюджетами субъектов Российской 
Федерации.

Должностные лица государственных и муниципальных органов 

находят любые поводы, чтобы отказать лицам из числа детей-сирот в 
реализации ими дополнительной гарантии права на жилое помещение.

Помимо недостаточного финансирования из федерального бюджета 

(по расчетам необходимо ежегодно в течении 3–4 лет выделять регионам на эти цели 15–18 млрд рублей, чтобы за это время погасить накопившуюся в предыдущие годы задолженность по обеспечению жильем 

детей-сирот), следует как можно быстрее устранить выявившиеся проблемы федерального законодательства, препятствующие реализации 
права детей-сирот на жилые помещения.

Во-первых, не установлен срок, в течении которого должно предо
ставляться жилое помещение детям-сиротам, достигшим возраста 18 
лет, что позволяет на местах затягивать предоставление жилья.

Во-вторых, необходимо обязать органы опеки и попечительства 

предпринимать самостоятельные меры по включению детей-сирот в 
список, в случае если в установленный срок, законный представитель 
ребенка, этого не сделал.

Третье. В формулировке обстоятельства невозможности проживания 

детей-сирот в ранее занимаемом жилом помещении в случае проживания в таком жилом помещении родителей, лишенных в отношении этих 
детей-сирот родительских прав, следует исключить требование о наличии решения суда об отказе в принудительном обмене жилого помещения в соответствии с ч. 3 ст. 72 ЖК РФ, так как в действующей конструкции это обстоятельство не распространяется на случаи, когда жилые помещения находятся в собственности граждан и когда в муниципальном образовании отсутствуют реальные варианты обмена такого 
жилища.

В-четвертых. Перечень обстоятельств невозможности проживания 

детей-сирот в ранее занимаемых жилых помещениях следует дополнить 
обстоятельствами проживания в жилом помещении лиц:

- являющихся бывшими усыновителями этих детей-сирот, если усы
новление отменено;

- не являющихся членами семьи этих детей-сирот.
Пятое. Следует более четко определить, что считать местом житель
ства детей-сирот применительно к обязанности органов исполнительной 
власти соответствующего субъекта Российской Федерации предоставить сироте жилье. Прежде всего это актуально в случае, если детисироты устроены на воспитание (под опеку, попечительство, в организацию для детей-сирот) из одного субъекта Российской Федерации в 
другой.

Шестое. Следует установить в федеральном законе, что при обеспе
чении лица из числа детей-сирот жилым помещением, его общая площадь рассчитывается с учетом несовершеннолетних детей этого лиц.

Одной из наиболее существенных проблем является обеспечение 

жилыми помещениями граждан, которые относились к лицам из числа 
детей-сирот и достигли возраста 23-х лет и которые до этого возраста не 
были учтены в целях обеспечения их жилыми помещениями. 

В п. 9 ст. 8 Федерального закона от 21.12.1996 г. № 159-ФЗ в редак
ции Федерального закона от 29.02.2012 г. № 15-ФЗ установлено, что 
право на обеспечение жилыми помещениями по основаниям и в поряд

ке, которые предусмотрены настоящей статьей, сохраняется за лицами, 
которые относились к категории детей-сирот и детей, оставшихся без 
попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без 
попечения родителей, и достигли возраста 23 лет, до фактического 
обеспечения их жилыми помещениями.

Кроме того, в ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 29.02.2012 № 15-ФЗ 

указано, что действие положений статьи 8 Федерального закона от 21 
декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной 
поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»
(в редакции настоящего Федерального закона) и Жилищного кодекса 
Российской Федерации (в редакции настоящего Федерального закона) 
распространяется на правоотношения, возникшие до дня вступления в 
силу настоящего Федерального закона, в случае, если дети-сироты и 
дети, оставшиеся без попечения родителей, лица из их числа детейсирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не реализовали 
принадлежащее им право на обеспечение жилыми помещениями до дня 
вступления в силу настоящего Федерального закона.

Разработчики Федерального закона от 29.02.2012 № 15-ФЗ полгали, 

что приведенных норм будет достаточно, чтобы придать закону обратную силу и создать правовые основания обеспечения жилыми помещениями лиц из числа детей-сирот, достигших возраста 23-х лет и ранее не 
учтенных в качестве нуждающихся в жилом помещении. Однако административная и судебная практика складываются по-разному и часто не 
в интересах указанных лиц, что свидетельствует о необходимости уточнения положений закона, который бы не допускал двоякого толкования 
и в полной мере обеспечивал интересы указанных граждан своевременно не обеспеченных жильем как правило не по их вине.

Существенное значение на правоприменение в области обеспечения 

жилыми помещениями детей-сирот имеет практика Верховного Суда 
Российской Федерации и судов общей юрисдикции в субъектах РФ.

Одним из наиболее значимых документов в этом ряду является Об
зор практики рассмотрения судами дел, связанных с обеспечением детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа 
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями (утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 20 ноября 2013 года). Данный Обзор касается в основном правильного применения федерального законодательства, действовавшего 
до 1 января 2013 года.

Однако, в самом Обзоре указано: «Несмотря на то, что с 1 января 

2013 года установлен новый порядок предоставления детям-сиротам 
жилого помещения, судам следует учитывать, что подходы к разрешению вопросов о круге лиц, на которых распространяется действие ст. 8 
Федерального закона от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ (в редакции 

Федерального закона от 29 февраля 2012 года № 15-ФЗ), о месте жительства этих лиц, о своевременности их обращения с требованием 
предоставить жилое помещение, а также о том, когда у органа исполнительной власти возникает обязанность предоставить жилое помещение 
и каким требованиям оно должно соответствовать, остаются прежними».

Большое значение для формирования единой и стабильной админи
стративной и судебной практики имеет правовая позиция Верховного 
Суда Российской Федерации по конкретным делам, которая отчасти
«закрывает пробелы в законодательстве».

Так, например, в Определении Верховного Суда РФ от 29 января 

2014 г. по делу № 88-АПГ13-8 изложена позиция относительно срока 
предоставления жилых помещений детям-сиротам. В определении указано: 

«По смыслу закона, жилые помещения специализированного жи
лищного фонда для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, предоставляются указанным гражданам по общему правилу 
немедленно по достижении ими 18 лет, а также в случае приобретения 
ими полной дееспособности до достижения совершеннолетия.

Таким образом, жилые помещения специализированного жилищного 

фонда для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, 
должны предоставляться немедленно после наступления предусмотренных в Федеральном законе от 21.12.1996 № 159-ФЗ и законодательстве 
субъектов Российской Федерации обстоятельств.

Отдельного заявления о предоставлении гражданину жилого поме
щения по договору найма специализированного жилого помещения, 
помимо заявления о включении в Список, не требуется, за исключением 
случая, предусмотренного в абзаце третьем п. 1 ст. 8 Федерального закона от 21.12.1996 №159-ФЗ, когда в заявлении лицо из числа детейсирот и детей, оставшихся без попечения родителей, само просит 
предоставить ему жилое помещение по окончании обучения, лечения, 
службы в армии и в других перечисленных в Законе случаях».

В Определении Верховного Суда РФ от 22 апреля 2014 г. по делу

№ 7-КГ14-2 (дело Кротовой) заявлена четкая позиция высшего судебного органа страны по проблеме повсеместно сложившейся в регионах 
очередности обеспечения жильем детей-сирот и ссылок на несвоевременное предоставление жилья в связи с отсутствием необходимых
средств на эти цели.

Судебная коллегия Верховного Суда РФ в указанном определении 

отмечает:

«Ни ст. 8 Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ, ни иные ста
тьи указанного Закона не устанавливают очередность внутри данного 
списка в качестве условия предоставления жилого помещения по дого

вору найма специализированного жилого помещения соответствующей 
категории граждан.

Указание на то, что формирование списка детей-сирот осуществля
ется в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, само по себе не означает, что предоставление жилых помещений 
специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений должно осуществляться в соответствии 
с какой-либо очередностью.

По своей сути формирование субъектом Российской Федерации 

списка означает констатацию уполномоченным на то органом наличия 
предусмотренных федеральным законом оснований для реализации указанной категорией лиц права на предоставление жилого помещения по 
договору найма специализированного жилого помещения.

Формирование списков детей-сирот, которые подлежат обеспечению 

жилыми помещениями, может иметь своей целью определение потребности в соответствующих объемах ежегодного финансирования (объем 
субвенций), выделяемого на цели обеспечения жильем детей-сирот и 
детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и 
детей, оставшихся без попечения родителей.

При этом отсутствие надлежащего финансирования на цели обеспе
чения жилыми помещениями детей-сирот не может служить основанием для отказа в обеспечении указанной категории граждан жильем по 
договору найма специализированного жилого помещения».

В Определение Верховного Суда РФ от 12 августа 2014 г. по делу 

№ 86-КГПР14-7 указано, что: «Наличие права на выплату ежемесячной денежной компенсации за поднаем одного жилого помещения, 
предусмотренного законом субъекта Российской Федерации, не исключает и не может исключать право на обеспечение жилым помещением специализированного жилищного фонда детей-сирот, гарантированное федеральным законодательством».

Важной и практически значимой представляется позиция Верховно
го Суда РФ о пропуске детьми-сиротами по уважительным причинам 
срока на обращение о включении в список, изложенная в Определении 
Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 29 апреля 2014 г. 
по делу № 64-КГ14-2: «…не обращение истца с заявлением о постановке на учет нуждающихся в жилом помещении было связано с невозможностью такого обращения при наличии незаконно закрепленного за 
ним жилого помещения опекуна».

В Определении от 18 октября 2011 г. по делу № 89-В11-5 Судебная 

коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ отметила, что:
«…постановление …. о закреплении жилой площади препятствовало 
реализации права Смирновой Н.В. на постановку на учет на получение 
вне очереди жилой площади как ребенку-сироте, и возможность реали

зовать данное право у Смирновой Н.В. возникло только после отмены 
данного постановления».

Представляется, что правовая позиция Верховного Суда Российской 

Федерации по конкретным делам не только свидетельствует о наличии 
ряда пробелов в новом порядке обеспечения жилыми помещениями лиц 
из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, но 
и позволяет использовать ее в качестве аргументации необходимости 
скорейшего внесения соответствующих изменений в новую редакцию 
ст. 8 Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных 
гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся 
без попечения родителей», чтобы усилить дополнительную гарантию 
этой категории граждан на жилые помещения.