Потенциал роста налоговых доходов региональных и местных бюджетов

            НАУЧНАЯ МЫСЛЬ


СЕРИЯ ОСНОВАНА В 2008 ГОДУ


ФИНАНСОВЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ





                ПОТЕНЦИАЛ РОСТА НАЛОГОВЫХ ДОХОДОВ РЕГИОНАЛЬНЫХ И МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ




МОНОГРАФИЯ

Под общей редакцией доктора экономических наук
М.Р. Пинской


znanium.com

Москва ИНФРА-М 2018

УДК 336.2(075.4)
ББК 65.261.4

    П64



      Рецензенты:
        Киреенко А.П., доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой налогов и таможенного дела ФГБОУ ВО «Байкальский государственный университет»;
        Мельникова М.В., доктор экономических наук, доцент, ведущий научный сотрудник отдела экономико-правовых проблем градоведения Института экономико-правовых исследований НАН Украины



         Потенциал роста налоговых доходов региональных и местных П64 бюджетов : монография / М.Р. Пинская, С.В. Богачев, Н.Н. Башкирова [и др.] ; под общ. ред. М.Р. Пинской. — М. : ИНФРА-М, 2018. — 147 с. + Доп. материалы [Электронный ресурс; Режим доступа http://www.znanium.com]. — (Научная мысль). — www.dx.doi. org/10.12737/monography_59675cd64be1b1.64896702.


         ISBN 978-5-16-012282-3 (print)
         ISBN 978-5-16-105986-9 (online)


         В монографии исследованы актуальные проблемы стимулирования потенциала роста налоговых доходов региональных и местных бюджетов в России. Сформулированы рекомендации по расширению потенциала роста налоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
         Монография адресована экономистам, юристам, менеджерам, руководителям и специалистам федеральных служб, администраций регионов и муниципалитетов, а также преподавателям, аспирантам, магистрантам экономических вузов и факультетов, слушателям системы повышения квалификации.


УДК 336.2(075.4)
ББК 65.261.4




                                            Материалы, отмеченные знаком

), доступны

в электронно-библиотечной системе Znanium.com


Данная работа выполнена с использованием справочной правовой системы «КонсультантПлюс»

ISBN 978-5-16-012282-3 (print)
ISBN 978-5-16-105986-9 (online)

© Коллектив авторов, 2018

    ОГЛАВЛЕНИЕ


Авторский коллектив..........................................5

Введение.....................................................6

Глава 1. АНАЛИЗ ФАКТОРОВ, ОПРЕДЕЛЯЮЩИХ НАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ РЕГИОНАЛЬНЫХ И МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ.......................9
1.1. Теоретические и методологические подходы к формированию региональных и местных бюджетов..............................9
1.2. Состав налоговых доходов региональных и местных бюджетов и структура налоговой базы территории: сравнительный анализ.........16
    1.2.1. Состав налоговых доходов региональных бюджетов...........16
    1.2.2. Состав налоговых доходов местных бюджетов................20
    1.2.3. Структура налоговой базы региональных и местных бюджетов.23
1.3. Планирование налоговых поступлений в региональные и местные бюджеты...................................................40
1.4. Методика рейтинговой оценки субъектов Российской Федерации по степени активности в наращивании собственных налоговых доходов
бюджетов............................................................43
1.5. Мониторинг налоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации как основа анализа налоговых рисков региона...............47

Глава 2. РАЗРАБОТКА МЕР ПО РАСШИРЕНИЮ НАЛОГОВОЙ БАЗЫ РЕГИОНАЛЬНЫХ И МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ........................63
2.1. Меры, направленные на расширение налоговой базы регионов и муниципалитетов...................................................63
2.2. Резервы роста налоговых доходов региональных бюджетов..........76
2.3. Резервы роста налоговых доходов местных бюджетов...............88

Глава 3. РАЗРАБОТКА ПОРЯДКА ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ НАЛОГОВЫХ ЛЬГОТ............................................108
3.1. Разработка порядка оценки выпадающих бюджетных доходов регионов и муниципалитетов в связи со льготным налогообложением.....108
3.2. Оценка эффективности налоговых льгот..................117
3.3. Разработка предложений по мониторингу и оценке эффективности налоговых льгот............................................128

Список использованной литературы...........................138

у ц Приложения.............................................145


А.  Методики расчета налоговых поступлений
по налогу на прибыль организаций в различных субъектах Российской Федерации.............................................145-1
Б. Рейтинговая оценка субъектов Российской Федерации .......................................................145-6
В.  Рейтинговая оценка налоговых рисков субъектов Российской Федерации............................................145-39
Г. Проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в часть вторую НК РФ»....................145-52


3

Д. Показатели достижения целей и решения задач
программы «Обеспечение функционирования и развитие налоговой
системы Российской Федерации» Государственной программы!
«Управление государственными финансами»..........................145-53
Е. Проект Постановления Об утверждении Методики
оценки выпадающих налоговых доходов от предоставления налоговой льготы.................................................145-56
Ж. Образец сводной формы! оценки потерь бюджета
при использовании налоговых льгот по состоянию
на «___»20______________г.......................................145-62
И. Влияние налоговой политики на социальноэкономическое развитие государств и регионов....................145-63
К. Образец сводной формы! оценки бюджетной эффективности предоставления налоговых льгот по состоянию
на «___»20_________________г....................................145-64

    Авторский коллектив


   Пинская М.Р., доктор экономических наук, доцент, профессор Департамента налоговой политики и таможенно-тарифного регулирования ФГОБУВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» (научное редактирование, введение, параграф 1.2, параграф 1.4, параграф 2.1, параграф 2.2, параграф 2.3, параграф 3.1, параграф 3.2);
   Богачев С.В., доктор экономических наук, профессор, заслуженный экономист Украины (параграф 1.1);
   Башкирова Н.Н., кандидат экономических наук, доцент, доцент Высшей школы государственного аудита ФГБОУ ВО «Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова» (параграф 1.5);
   Данилъкевич М.А., кандидат экономических наук, доцент Департамента налоговой политики и таможенно-тарифного регулирования ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» (параграф 1.3, параграф 2.1, приложение А);
   Косарев И.М., руководитель отдела информационных технологий ООО «Олми-Трейд» (параграф 1.4, приложение Б, приложение В);
   Лапин А.В., кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института проблем рынка Российской академии наук (параграф 2.2, параграф 2.3);
   Максимова Е.Н., кандидат экономических наук (параграф 2.3, параграф 3.3);
   Тихонова А.В., кандидат экономических наук, старший преподаватель Департамента налоговой политики и таможенно-тарифного регулирования ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» (параграф 1.2, параграф 2.2, подпараграф 1.2.3 (в соавторстве с Пинской М.Р.));
   Шередеко Е.В., специалист 1 разряда Отдела обеспечения процедуры банкротства Инспекции Федеральной налоговой службы РФ № 4 по г. Москве (параграф 3.3, приложение Г, приложение Д, приложение Е, приложение Ж, приложение И, приложение К).

    Введение


   Актуальность исследования проблемы поиска и нахождения резервов роста налоговых доходов региональных и местных бюджетов обусловлена той ролью, которую налоги играют в социально-экономическом развитии регионов России. Налоговые поступления обеспечивают наполнение значительной части доходной базы бюджетов территорий, поэтому от эффективного решения задачи увеличения налогов зависит выполнение региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления своих обязательств перед налогоплательщиками.
   Несмотря на разнообразную конъюнктуру и большие различия в региональном развитии, все субъекты Российской Федерации и муниципальные образования сталкиваются со схожими проблемами, связанными с недостатком средств, необходимых для финансирования возложенных на них полномочий. На протяжении длительного периода наблюдается нехватка финансовых ресурсов, которая обусловливает возникающие дисбалансы региональных и местных бюджетов.
   Особенно проблема увеличения налоговых доходов бюджетов территорий обострилась в последнее время в связи с нарастающими кризисными явлениями в экономике.
   Цель работы: разработать рекомендации по нахождению резервов роста налоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
   Для выполнения поставленной цели в первом разделе исследования был проанализирован большой массив статистических данных об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. В работе были исследованы состав и структура налоговых доходов региональных и местных бюджетов, показана динамика налоговых доходов. Существенное внимание было уделено рассмотрению планирования и прогнозирования налоговых поступлений в бюджетную систему, поскольку адекватное прогнозирование налогов, поступающих в местные и региональные бюджеты, играет важнейшую роль в сбалансированности российской бюджетной системы в целом. В 2014 году российская экономика столкнулась с целым рядом проблем, таких как серьезное замедление роста и экономические санкции. Данные проблемы не могут не повлиять на налоговые поступления и требуют пристального внимания при прогнозировании и планировании налоговых поступлений. В результате детального анализа методик планирования и прогнозирования налога на прибыль организаций и земельного налога, имеющихся в ряде субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, было выявлено, что модели планирования и прогнозирования налоговых поступлений значительно различаются в различных

6

субъектах Российской Федерации, что связано с особенностями социально-экономических условий развития регионов.
   Авторами отчета была разработана методика рейтинговой оценки субъектов Российской Федерации по степени активности в наращивании собственных налоговых доходов бюджетов. Данная методика позволяет проводить межрегиональные сравнения с позиций обеспеченности налоговыми доходами.
   В основу второго раздела научного исследования была положена гипотеза, что расширение налоговой базы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований является основным резервом роста налоговых доходов региональных и местных бюджетов. Выявлено, что из-за недостатков в сфере разграничения полномочий уровней власти в области налоговых льгот возникают негативные эффекты искажения вертикальной налоговой конкуренции. Негативным эффектом такого искажения является появление выпадающих налоговых доходов региональных бюджетов, обусловленное потерей региональными властями контроля над управлением налоговой базой территории. Кроме того, показано, что в связи с созданием в 2012 году института консолидированной группы налогоплательщиков можно наблюдать искажение горизонтальной налоговой конкуренции в виде потери контроля над управлением налоговой базой территории на региональном уровне.
   Проведенный анализ структуры налоговой базы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований позволил разработать предложения, направленные на увеличение налоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, за счет реализации следующих мер:
1) расширение налоговых полномочий региональных органов власти, что может привести к увеличению поступлений по региональным налогам, формирующим доходы региональных бюджетов;
2) увеличение стоимости налогооблагаемой недвижимости;
3) сокращение объема выпадающих налоговых доходов;
4) передача части налоговых поступлений из федерального бюджета в региональные бюджеты;
5) сокращение налогового разрыва (Tax Gap);
6) введение новых налогов, в частности, регионального налога с продаж;
7) увеличение налоговой нагрузки по местным налогам, формирующим доходы местных бюджетов;
8) сокращение количества выпадающих налоговых доходов за счет оптимизации налоговых льгот;
9) повышение качества налогового администрирования.
   Логическим завершением проведенного научного исследования являются рекомендации по оценке выпадающих бюджетных доходов

7

субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в связи со льготным налогообложением, а также предложения по мониторингу и оценке эффективности налоговых льгот. Ряд предложений оформлен в виде проектов нормативно-правовых актов.
   Новизна полученных результатов заключается в развитии методологических подходов к формированию региональной налоговой политики, нацеленной на увеличение обеспеченности консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации налоговыми доходами. С применением интерактивных средств запатентованной информационно-аналитической системы НАС «Налог РФ» проведен анализ факторов, влияющих на формирование налоговых доходов региональных и местных бюджетов и разработаны предложения по расширению налоговой базы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Проведена рейтинговая оценка субъектов Российской Федерации по степени их активности в наращивании собственных налоговых доходов бюджетов, включая оценку налоговых рисков регионов. Разработана и апробирована методика оценки выпадающих налоговых доходов региональных и местных бюджетов, сформулирован комплекс предложений по совершенствованию нормативной правовой базы, регулирующей такую оценку.
   Представленные в монографии результаты позволяют обеспечить увеличение налоговых доходов региональных и местных бюджетов за счет внешних и внутренних резервов роста.

Глава 1

    АНАЛИЗ ФАКТОРОВ, ОПРЕДЕЛЯЮЩИХ НАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ РЕГИОНАЛЬНЫХ И МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ

1.1. Теоретические и методологические подходы к формированию региональных и местных бюджетов

   К наиболее важным и часто используемым для формирования доходов региональных и местных бюджетов относятся: налоги на недвижимое имущество, местные подоходные налоги с населения, местные налоги на прибыль предприятий, местные налоги на продажи, местные подушные налоги. Охарактеризуем каждый из них с теоретической и практической точки зрения.
   Налоги на недвижимость - это одни из самых старых европейских налогов. Общее логическое основание налогообложения имущества состоит в том, что сам факт обладания им обычно порождает определенные выгоды для его владельца, а также в том, что, по крайней мере, часть стоимости имущества можно рассматривать как доходы от прироста капитала.
   При этом налоги на недвижимость обычно взимаются именно на местном уровне. Это связано с тем, что стоимость недвижимого имущества - это в большей степени переменная запаса, чем переменная потока, каковыми являются доходы, потребление или продажи. И как для всякой переменной запаса, стоимость недвижимости может быть измерена только в определенный момент, ее величина не имеет временной протяженности. Поэтому, в свою очередь, и налог на имущество меньше, чем налог на переменную потока, которая зависит от динамики хозяйственной конъюнктуры, а следовательно, удовлетворяет требованиям принципа соответствия местных налогов задачам территориальных общин.
   Объект налогообложения легко идентифицировать, он имеет территориальную привязку и его нельзя или очень трудно перевести в иную местность (в отличие, например, от прибыли). Учитывая же, что изменение стоимости имущества можно рассматривать как нереализованные доходы от прироста капитала (которые в принципе должны составлять объект подоходного налогообложения, но из-за трудностей практического измерения, как правило, таковым не являются), можно сказать, что налогообложение имущества в некоторой степени согласуется и с принципом заработанного на территории дохода
   Существует точка зрения, что налог на имущество можно рассматривать так же как соответствующий общим налоговым принципам: платежеспособности и выгод от предоставления общественных услуг.
   В первом случае потому, что чем больше накопленное богатство индивидуума, тем, по-видимому, выше и его возможность платить налоги. Во втором случае налог на имущество можно рассматривать как плату за услуги власти по его защите и содержанию. Однако в качестве критики таких утверждений можно указать, что если налог на имущество ста

9

новится крупным по сравнению с другими, то он явно нарушает принцип способности платить и воспринимается как несправедливый. Кроме того, налоги взимаются не только для защиты собственности, а количество предоставляемых общественных услуг больше зависит от числа единиц обслуживания, нежели их стоимости. Поэтому при оценке системы налогообложения в соответствии с получаемыми выгодами система целевых сборов выглядит предпочтительнее альтернативной.
   Одной из главных проблем в организации поимущественного налогообложения является определение стоимости недвижимости. Это связано с тем, что ее объекты бывают самыми разнообразными и получить их достоверную текущую рыночную оценку очень непросто. На практике органы власти вынуждены предписывать налогооблагаемую стоимость имущества (обычно на базе годовой суммы арендной платы или предполагаемой цены продажи), которая может отличаться от рыночной в любую сторону. Следовательно, такая оценка всегда содержит определенный субъективный элемент, причем тем больший, чем менее развит рынок недвижимости и чем выше темпы инфляции. Поэтому налоги на имущество относительно невысоки, они могут восприниматься налогоплательщиками терпимо, однако когда они становятся сравнительно крупными, то тогда вызывают острое недовольство и критику. Поскольку подоходный налог автоматически удерживается бухгалтерией предприятия у источника выплаты, а имущественный налог каждый плательщик обязан вносить сам.
   На практике обычно применяются единые ставки налога на недвижимость и, согласно распространенному мнению, этот налог считается регрессивным (в части налогообложения зданий и сооружений). В этой связи некоторые европейские эксперты считают, что возможные пределы поступлений от налогообложения недвижимости не должны превышать 1-2% ВВП. Естественно, что при таком ограничении они не могут представлять собой главный источник финансирования мероприятий органов местного самоуправления и фактически покрывают в западноевропейских странах около 10% местных расходов [45]. Такая точка зрения является отражением общей тенденции к некоторому сокращению относительного значения налогов на имущество в развитых странах. Так, они составляют в Великобритании 10% государственного бюджета, в США - 9%, Канаде - 8%. В конце 20-х и начале 30-х годов XX в. в США их доля достигала 60-65% (то есть была приблизительно в семь раз больше) [75]. Тем не менее эти налоги по-прежнему составляют во многих государствах основной источник доходов местных органов власти. В частности, доля имущественных налогов в доходах местных бюджетов Канады составляет до 40%, Великобритании - до 30%, Франции -до 20%.
   Подоходный налог с граждан, уже как следует из его названия, хорошо согласуется с принципами платежеспособности и заработанного на территории дохода (учитывая, что большая часть этого налога обычно взимается у источника получения денег). Он традиционно считается одним из наиболее совершенных видов фискальных инструментов, повсе

10

местное практическое использование которого имеет теоретическое обоснование. Из финансовой теории известно, что хотя подоходный налог не нарушает относительные цены товаров, но он оказывает влияние на выбор между трудом и досугом, а потому вносит искажения в поведение экономических агентов, обусловливая возникновение чистых потерь благосостояния [41].
   Что касается принципа соответствия подоходного налога задачам территориальных общин, то подоходный налог более тесно, чем налог на недвижимость, связан с динамикой хозяйственной конъюнктуры. Кроме того, следует учитывать, что люди относительно легко могут перемещать источник получения доходов, если только обнаруживают, что в той или иной местности они вынуждены нести повышенные налоговые обязательства.
   Можно выделить два основных подхода к построению местного подоходного налога:
   -    первый - когда местные власти самостоятельно устанавливают базу и ставки подоходного налога;
   -    второй - когда местный подоходный налог выступает только в виде надбавки к общегосударственному налогу.
   Каждый из них имеет свои преимущества и недостатки.
   Первый подход позволяет лучше приспосабливать подоходный налог к специфическим задачам данной территориальной общины. Однако его трудно реализовать, поскольку самостоятельное исчисление и взимание собственных налогов на уровне органов местного самоуправления может быть очень трудоемкой и дорогостоящей задачей.
   Второй подход проще с технической точки зрения, однако общенациональное регулирование налогооблагаемой базы может иметь очень мало общего с местными интересами.
   Промежуточное положение занимает такой подход, при котором общегосударственное законодательство устанавливает правила определения базы местного подоходного налога, а уже его ставки регулируются местными властями (в установленных пределах или без таковых).
   Ряд ученых, к примеру, В. Кравченко выделяет три модели местного подоходного налога:
•   первая - когда местные органы власти автоматически получают фиксированный процент от подоходного налога в стране;
•   вторая - когда они самостоятельно устанавливают дополнительные местные надбавки к ставкам подоходного налога, который поступает в центральный бюджет;
•   третья - когда на местном уровне самостоятельно устанавливают ставки и базу подоходного налога [37].
   Не отрицая правомерность такого подхода, следует все же отметить, что первая из перечисленных моделей, скорее, относится к средствам финансового выравнивания, чем к местному налогообложению как таковому.

11

   В странах Европейского союза (ЕС) к числу отличительных характеристик региональных и местных систем подоходного налогообложения относятся следующие:
   -    по критерию налоговой базы основное отличие наблюдается между теми странами ЕС, в которых она соответствует налогооблагаемому доходу или налогу, подлежащему уплате центральному правительству, и теми, где налогооблагаемый доход отличается от установленного в централизованном порядке;
   -    по критерию налоговых ставок, в отличие от опыта других государств (например, США), в ЕС нет таких, которые применяют множественные (прогрессивные) налоговые ставки на местном уровне. Большинство стран ЕС используют налоговые скидки на региональном или местном подоходном налогообложении, тем самым привнося определенную степень прогрессивности в пропорциональные налоговые системы [38].
   Несмотря на то что с организацией исчисления и взимания местного подоходного налога существуют определенные проблемы, а также на его неполное соответствие принципам местного налогообложения, некоторые европейские эксперты считают этот налог одним из наиболее важных местных ресурсов [45].
   В финансовой теории оспаривается сама идея взимания отдельного налога на прибыль предприятий (а в развитых странах плательщиками этого налога являются корпорации), ибо в конечном счете «...не корпорации платят налоги, а люди: те, кто работают в корпорации, те, кто вложил в нее капитал, те, кто купил товары, произведенные ею» [46]. Поэтому в принципе считается целесообразным объединение этого налога с подоходным, например, таким образом, чтобы налог на прибыль выступал только в качестве авансовых взносов, сделанных предприятием по подоходному налогу данного акционера. Во многих странах определенные шаги в этом направлении уже сделаны, а именно: либо применяется нулевая (или пониженная) ставка по отношению к прибыли, распределяемой на уровне предприятия на дивиденды, либо уже на уровне акционеров учитывается сумма корпоративного налога, уплаченного ранее с полученных дивидендов.
   Тем не менее пока налог на прибыль существует как отдельный, он может составлять один из важных источников местных финансовых ресурсов. В этой связи следует отметить, что этот налог во многом имеет те же достоинства и недостатки, что и подоходный с граждан. С одной стороны, он хорошо учитывает возможности юридических лиц платить. Поскольку объектом налогообложения является прибыль, характеризуемая традиционно как сумма, которую можно израсходовать без посягательства на капитал, постольку, в отличие от многих других налогов, он не затрагивает (или, по крайней мере, меньше затрагивает) сам источник доходов - капитал предприятия. Однако, с другой стороны, налог на прибыль тесно связан с динамикой экономической конъюнктуры, что неудобно с точки зрения специфики местных задач, искажает равновесные цены товаров посредством разных налоговых ставок в отдельных

12