Организация и правовые основы финансового обеспечения и ведомственного финансового контроля учреждений и органов ФСИН России в условиях реформирования уголовно-исполнительной системы

ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ 
Академия права и управления 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Д.А. Гришин, Л.В. Павлова 
 
 
 
 
ОРГАНИЗАЦИЯ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ  
ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ  
И ВЕДОМСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ  
УЧРЕЖДЕНИЙ И ОРГАНОВ ФСИН РОССИИ  
В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРОВАНИЯ  
УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ 
 
 
 
Учебное пособие 
 
 
 
 
 
 
 
Рязань  
2010 
 

ББК 67.409.201 
 
Г85 

Рецензенты: 

А.Р. Корнилов, кандидат юридических наук (Рязанский 

государственный университет имени С.А. Есенина); 

В.Н. Закопырин, кандидат юридических наук (Рязанский 

филиал Московского университета МВД России). 

 
Гришин Д.А., Павлова Л.В.  
Организация и правовые основы финансового обеспечения и ведомственного финансового контроля учреждений и 
органов ФСИН России в условиях реформирования уголовно-исполнительной системы : учеб. пособие. – Рязань : Академия ФСИН России, 2010. – 87 с.  
ISBN 978-5-7743-0399-1 

 
 
В учебном пособии рассмотрены актуальные вопросы финансового обеспечения деятельности органов и учреждений ФСИН России 
и ведомственного финансового контроля, освещены общетеоретические вопросы финансового права, отражена специфика деятельности 
уголовно-исполнительной системы в указанной сфере. Особое внимание уделено организационно-управленческим и правовым основам 
финансовой деятельности уголовно-исполнительной системы в современных условиях. 
Пособие предназначено для курсантов и слушателей ведомственных образовательных учреждений ФСИН России, адъюнктов, преподавателей юридических факультетов вузов, а также практических работников уголовно-исполнительной системы.  

 
ББК 67.409.201 
ISBN 978-5-7743-0399-1  
© Гришин Д.А., Павлова Л.В., 2010 
© Академия ФСИН России, 2010 

Г85 
 

Оглавление 

Введение……………………………………………………………… 
4 
Глава 1. Правовые и организационно-управленческие основы 
финансового обеспечения учреждений и органов Федеральной 
службы исполнения наказаний в современных условиях 

 

1.1. Правовое регулирование финансового обеспечения функционирования учреждений и органов уголовно-исполнительной системы…. 
 
6 
1.2. Организация управления в системе финансового обеспечения 
учреждений и органов Федеральной службы исполнения наказаний в 
условиях реформирования уголовно-исполнительной системы ………… 

 
 
24 
Глава 2. Теоретические и организационно-правовые основы 
ведомственного финансового контроля в уголовно-исполнительной 
системе 

 

2.1. История и современное состояние финансового контроля в 
уголовно-исполнительной системе России………………………………... 
 
37 
2.2. Правовое регулирование государственного ведомственного 
финансового контроля в уголовно-исполнительной системе России……. 
 
46 
2.3. Организация контрольно-ревизионной работы как основного 
метода финансового контроля в учреждениях уголовно-исполнительной 
системы………………………………………………………………………. 

 
 
54 
Заключение………………………………………………………………….. 
73 
Приложения………………………………………………………………….
76 

ВВЕДЕНИЕ 

 
Впервые вопросы совершенствования деятельности органов и 
учреждений Федеральной службой исполнения наказаний (ФСИН 
России) были рассмотрены на высшем государственном уровне – заседании Президиума Государственного совета Российской Федерации, проходившем в феврале 2009 г. в г. Вологде, по итогам которого 
принят ряд принципиальных решений и с учетом последующих поручений Президента Российской Федерации Д.А. Медведева поставлены масштабные задачи, направленные на дальнейшее реформирование системы исполнения наказаний, совершенствование существующей уголовно-судебной политики и практики исполнения наказания в 
виде лишения свободы. 
В настоящее время продолжается осуществление мер в этом направлении1. 

Благодаря тому, что за последние годы объем финансирования 

учреждений и органов ФСИН России вырос более чем в 12 раз, это 
позволило в совокупности с другими мерами добиться определенных 
позитивных сдвигов в развитии УИС, улучшить условия содержания 
осужденных и лиц, содержащихся под стражей, в том числе их размещение, питание, вещевое и медицинское обеспечение. Однако состояние уголовно-исполнительной системы (УИС) еще нельзя назвать 
удовлетворительным2. 
К сожалению, служба в УИС не считается престижной. Заработная плата работников УИС в крупных городах и промышленно развитых регионах России существенно отстает от среднего дохода населения. Несоответствие денежного довольствия объему, сложности и 
характеру работы – основной мотив для увольнения работников этого 
ведомства. В период реформирования УИС вопросы правового и организационного обеспечения финансовой деятельности являются наиболее актуальными и практически значимыми.  

                                                 
1 См.: Об утверждении Отчета о деятельности Федеральной службы исполнения наказаний за 2009 г., плана работы и показателей деятельности Федеральной службы исполнения наказаний на 2010 год: приказ Минюста России от 
29 марта 2010 г. № 71. 
2 См.: О состоянии уголовно-исполнительной системы Российской Федерации: стенограф. отчет о заседании Президиума Государственного совета Российской Федерации 11 февраля 2009 г. г. Вологда // http://www.kremlin.ru/. 

Кроме того, необходимо отметить, что сложившаяся в нашей 
стране ситуация с финансовым контролем не отвечает требованиям 
времени. Его надлежащая организация представляет собой один из 
факторов обеспечения экономической безопасности. В целом система 
государственного финансового контроля должна обеспечивать экономическую безопасность и работать в направлении предварительного, текущего и последующего контроля. Финансовый контроль как 
часть государственного контроля распространяется на все сферы экономической жизни, в том числе на финансовую деятельность УИС. 
Институт финансового контроля достаточно полно исследован в 
науке финансового и административного права1. Тем не менее особенности финансового контроля в УИС изучены не столь обстоятельно. 
Анализ бюджетного законодательства показывает, что объем финансирования УИС из федерального бюджета с каждым годом увеличивается. Например, в соответствии с Федеральной целевой программой «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007–2016 годы)» объем финансирования УИС за счет средств федерального бюджета составляет 
73 501,183 млн руб.2 Одновременно практика ревизионной работы показывает, что увеличение финансовых потоков является предпосылкой 
для возрастания сумм и количества финансовых нарушений. В этих условиях расширяется значение финансового контроля как эффективного 
механизма для их выявления и предупреждения. 
В данной работе раскрываются наиболее актуальные вопросы, 
стоящие как перед финансово-экономическими подразделениями Федеральной службы исполнения наказаний, так и перед подразделениями ведомственного финансового контроля, и предлагаются конкретные меры, направленные на совершенствование правовых аспектов финансового обеспечения УИС в условиях реформирования. 

                                                 
1 См., напр.: Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000; Слотюк А.А. Финансовый контроль: 
проблемы и их решения. М., 2002. 
2 См.: О Федеральной целевой программе «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007–2016 годы)»: Постановление Правительства Рос. Федерации от 5 сентября 2006 г. № 540 // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2007. № 11. С. 2–62. 

Глава 1 
ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННО-УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ  
ОСНОВЫ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ УЧРЕЖДЕНИЙ  
И ОРГАНОВ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ  
ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ 
 
1.1. Правовое регулирование финансового обеспечения функционирования 
учреждений и органов уголовно-исполнительной системы 
  
Реализация одной из основных обеспечивающих функций уго
ловно-исполнительной системы России, а именно функции финансового обеспечения ее деятельности, невозможна без установленных 
компетентными государственными органами правовых норм, детально регламентирующих как материальный, так и процессуальный аспекты ее осуществления. Финансово-экономическое обеспечение 
УИС представляет собой, с одной стороны, комплекс мер и мероприятий организационного характера, направленный на формирование, распределение, перераспределение и использование материальных денежных ресурсов ФСИН России, ее территориальных органов 
и учреждений, с другой – совокупность правовых актов и отдельных 
правовых норм, регулирующих отношения, связанные с практическим использованием УИС централизованных и децентрализованных 
денежных фондов. В связи с этим рассмотрение правовых основ финансового обеспечения деятельности Федеральной службы исполнения наказаний, а также специализированных финансово-экономических и финансово-контрольных подразделений ФСИН России является одной из основных задач данного учебного пособия. 

Все методы и приемы, используемые ФСИН России в процессе 

реализации функции финансово-экономического обеспечения, требуют своего закрепления в нормативных документах. Лишь обретая 
правовую форму, они становятся юридически значимыми, то есть 
общеобязательными для исполнения всеми должностными лицами и 
сотрудниками УИС.  

Анализ правовых основ, регламентирующих финансовое обеспе
чение деятельности УИС, не должен носить бессистемный характер. 
С этой целью предлагаем структурировать все источники финансово

го законодательства в зависимости от их отраслевой принадлежности 
и разделить их на три группы: первая – конституционные основы финансового обеспечения органов, выполняющих правоохранительные 
функции; вторая – нормы общего финансового законодательства; третья – ведомственное законодательство, регулирующее организацию 
финансового обеспечения УИС в современных условиях реформирования. 

Представленная классификация позволит, на наш взгляд, наибо
лее полно и детально рассмотреть правовые основы организации финансового обеспечения деятельности учреждений и органов УИС.  
Проанализируем первую группу источников права, регламентирующих финансовое обеспечение УИС. К данной группе следует относить отдельные положения Конституции РФ, в соответствии с которыми Российская Федерация является прежде всего демократическим федеративным государством.  
Федерализм как форма и принцип организации государства по содержанию представляет собой совокупность задач, целей, способов, 
конституционно-правовых отношений, норм и принципов, определяющих основное предназначение Федерации – установление пределов 
централизации и децентрализации власти и управления на всей территории страны. В связи с этим определяющим критерием идентификации Федерации считается наличие конституционно установленного 
разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами1. 
Статья 71 Конституции РФ закрепляет объекты, находящиеся в 
исключительном ведении Российской Федерации. При этом отдельные положения этой статьи имеют непосредственное отношение к 
рассматриваемому нами вопросу. 
Обозначенные в п. «е» указанной статьи предметы ведения – установление основ федеральной политики и федеральные программы 
по ряду важнейших направлений развития государства и общества – 
закрепляют право Федерации самостоятельно определять меры и 
специальные подходы в отношении некоторых сторон (аспектов) 
внутриполитической деятельности, что позволяет в полном объеме 

                                                 
1 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. 
В.Д. Карповича. М., 2002. С. 959. 

реализовать интересы Российской Федерации и ее субъектов, то есть 
совокупность принципов и ценностей, определяющих общегосударственную политику, направленных на реализацию общей государственной стратегии развития. Необходимо отметить, что в настоящее время 
в рамках функционирования органов и учреждений УИС реализуются 
несколько федеральных целевых программ (далее – ФЦП), суммарный 
объем финансирования которых на 2010 г. составил около 3 128 млн 
руб. Наиболее значимой среди них является ФЦП «Развитие уголовноисполнительной системы на 2007–2016 годы», на реализацию положений которой в соответствии с Федеральным законом от 2 декабря 
2009 г. № 308-ФЗ «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый 
период 2011 и 2012 годов» выделено 2 310 405 тыс. руб.1  
При этом нельзя не отметить, что все запланированные мероприятия, предусмотренные федеральными целевыми программами 
«Развитие уголовно-исполнительной системы (2007–2016 годы)», 
«Государственная программа вооружения на 2007–2015 годы», «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями  
(2007–2011 годы)», «Восстановление экономики и социальной сферы 
Чеченской Республики (2002 и последующие годы)», «Обеспечение 
безопасности потерпевших, свидетелей и иных участников судопроизводства на 2006–2008 годы», «Комплексные меры противодействия 
злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005–
2009 годы», «Дети России» на 2007–2010 годы, в 2009 г. были проведены ФСИН России в полном объеме. 
Пункты «ж» и «з» ст. 71 Конституции РФ в ведение Российской 
Федерации относят установление правовых основ единого финансового, кредитного рынка, централизации денежной эмиссии, определение основ ценовой политики и образования необходимых организационно-управленческих финансовых служб, в том числе банков федерального государственного подчинения, а также федеральный 
бюджет, федеральные налоги и сборы. 
 Российская Федерация заинтересована в обеспечении единства в 
правовом пространстве, унификации условий финансирования и кре                                                 
1 См.: О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 
2012 годов: Федеральный закон от 2 декабря 2009 г. № 308-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 49. Ст. 5869. 

дитования. Именно это обстоятельство обусловливает то, что финансовое (налоговое и бюджетное), валютное, кредитное, таможенное 
регулирование отнесено именно к компетенции Федерации и достигается посредством принятия соответствующих федеральных законов 
и основанных на них подзаконных нормативных правовых актов Президента и Правительства Российской Федерации. 
Бюджетное и налоговое регулирование затрагивает обеспечение 
целостности и взаимообусловленности практически всех государственных финансовых и кредитных институтов, а также регулируемые 
нормами материального и процессуального права общественные отношения в сфере аккумуляции, распределения, перераспределения и 
использования государством денежных ресурсов. Данная область является в настоящее время одной из наиболее централизованных, так 
как в ней превалируют федеральные нормы, обеспечивающие единство финансовой системы страны. Нормами действующего бюджетного, налогового, валютного, кредитного, инвестиционного законодательства регулируются различные области финансово-правовых отношений, касающихся образования (в основном посредством налогов), распределения и использования (государственное страхование, 
кредитование и финансирование) централизованных и децентрализованных фондов денежных средств. 
Необходимо отметить, что для государственного регулирования 
финансово-кредитной сферы характерен такой основополагающий 
принцип, как верховенство федерального закона, который выражается в жестком закреплении в императивных нормах права четких государственных 
требований, 
которые 
связаны 
с 
контрольнораспорядительной функцией государства в процессе осуществления 
финансовой деятельности. Данные нормы пронизывают как общее 
финансовое законодательство (Налоговый, Бюджетный кодексы РФ и 
др.), так и уголовно-исполнительное законодательство, регулирующее финансовую деятельность органов и учреждений ФСИН России.  
Исключительным предметом ведения Российской Федерации является бюджетная деятельность, которая выражается в нескольких 
последовательных этапах: составление проекта бюджета; его принятие и утверждение; исполнение в течение финансового года (трех 
лет); составление; принятие и утверждение отчета о его исполнении. 

Кроме того, к компетенции Федерации следует отнести и осуществление финансового контроля за полнотой и своевременностью поступления в доходную часть бюджета денежных средств, их рациональным распределением и использованием для решения государственных задач, закрепленных в законах о федеральном бюджете. На первой стадии бюджетного процесса, а также на стадии исполнения 
бюджета главная роль отводится законодательством Правительству 
Российской Федерации. При этом на данных стадиях задействуются 
все без исключения федеральные органы исполнительной власти, в 
том числе ФСИН России. От того, насколько эффективно и грамотно 
специализированные финансово-экономические и контрольные подразделения ФСИН России справятся с возложенными на них задачами в рамках бюджетного процесса, зависит эффективность функционирования УИС в целом. В компетенцию Федерального Собрания РФ 
входят принятие Государственной Думой Федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год (с 1 января 
2008 г. – переход на трехлетнее бюджетное планирование) в трех чтениях и его обязательное рассмотрение Советом Федерации с последующим либо одобрением, либо отклонением. 
Важнейшее организационное и правовое значение в сфере бюджетной деятельности отводится единой на всей территории России 
бюджетной классификации, группирующей доходы и расходы бюджетов по однородным признакам, а также источникам финансирования бюджетов, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы. Необходимо отметить, что в 
соответствии с Бюджетным кодексом РФ система исполнения наказаний выделена в самостоятельный подраздел единой для бюджетов 
бюджетной системы Российской Федерации классификации расходов 
бюджетов в разделе «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность». 
В соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации также отнесено уголовно-исполнительное законодательство, так как данная сфера наряду с уголовной и уголовнопроцессуальной отраслями законодательства является наиболее важным и значимым элементом внутренней государственной политики и 
связана с существенными ограничениями прав и законных интересов 

граждан, которые являются высшей ценностью, что закреплено в 
гл. 2 Конституции РФ.  
Таким образом, нормы законодательства, регулирующего финансовую деятельность УИС, имеют конституционную природу, что предопределяет их значимость и обоснованность в правовом государстве.  

Ко второй группе нормативных правовых актов, являющихся ис
точниками законодательства, регулирующего финансовую деятельность ФСИН России, следует прежде всего отнести Бюджетный кодекс РФ и федеральный закон о федеральном бюджете на финансовый год, то есть акты специального бюджетного законодательства.  

В Бюджетном кодексе РФ содержатся дефиниции, определяющие 

основные формы и методы образования, распределения и использования финансовых ресурсов государственных органов и учреждений, 
которые в обязательном (императивном) порядке применяются в 
процессе финансовой деятельности УИС. Данная группа источников 
законодательства подвергалась детальному рассмотрению и изучению такими учеными в области финансового права, как О.Н. Горбунова, М.В. Карасева, Ю.А. Крохина, И.И. Кучеров, Н.И. Химчева, 
Н.А. Саттарова1. В связи с этим считаем целесообразным остановиться лишь на отдельных положениях бюджетного законодательства, 
имеющих существенное теоретико-прикладное значение для финансовой деятельности ФСИН России и ее подразделений в современных 
условиях реформирования. 
Учреждения и органы УИС наряду с большинством других органов, выполняющих правоохранительные функции, являются прежде 
всего получателями средств федерального бюджета, поэтому на них 
распространяются положения Бюджетного кодекса РФ, регламентирующие расходы бюджета Российской Федерации, которые осуществляются посредством бюджетных ассигнований.  
В соответствии со ст. 69 Бюджетного кодекса РФ к бюджетным 
ассигнованиям относятся ассигнования на оказание государственных 
(муниципальных) услуг (выполнение работ), в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на по                                                 
1 См., напр.: Горбунова О.Н. Бюджетное право и процесс. М., 2008; Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2002; Химичева Н.И., 
Покачалова Е.В. Финансовое право: учеб.-метод. комплекс. М., 2007.