Экология и охрана окружающей среды: законы и реалии в США и России = Ecology and Edvironment Protection: Laws and Practices USA and Russia

Москва
ИНФРА-М
2018

ЭКОЛОГИЯ  И  ОХРАНА
ЭКОЛОГИЯ  И  ОХРАНА
ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

 ЗАКОНЫ И РЕАЛИИ США И 
 ЗАКОНЫ И РЕАЛИИ США И РОССИИ
РОССИИ

ÌÎÍÎÃÐÀÔÈß
ÌÎÍÎÃÐÀÔÈß

 Ë.È. ÁÐÎÑËÀÂÑÊÈÉ
 Ë.È. ÁÐÎÑËÀÂÑÊÈÉ

ECOLOGY 
 AND ENVIRONMENT PROTECTION

LAWS AND PRACTICES USA AND RUSSIA

Брославский Л.И.
Экология и охрана окружающей среды: законы и реалии США 
и России = Ecology and Environment Protection: Laws and Practices USA and 
Russia : монография / Л.И. Брославский. – М. : ИНФРА-М, 2018. – 
317 с. — (Научная мысль). – www.dx.doi.org/10.12737/541.

ISBN 978-5-16-006099-6 (print)
ISBN 978-5-16-100400-5 (online)
Монография посвящена сравнительному анализу действующего природоохранного законодательства и практики его применения в России и США. 
В работе выдвинут ряд теоретических положений и вносятся предложения 
по совершенствованию правовой охраны окружающей прирoдной среды 
в России.
Книга расчитана на научных работников, преподавателей вузов, студентов, аспирантов, политических деятелей, работников федеральных, 
региональных и муниципальных органов власти и управления, контролирующих и правоохранительных органов, специалистов промышленности, 
транспорта, строительства, коммунально-бытового обслуживания и других 
отраслей экономики, бизнесменов, стремящихся найти новые cферы 
предприниматeльской деятельности, а также широкого круга читателей, 
интересующихся этой проблематикой и желающих принять активное 
участие в общеcтвенном экологическом движении.

The book examines the current environment protection legislation and its 
enforcement in Russia and USA. On the basis of this comparative analysis, 
L.I. Broslavsky advances a number of legal theories and proposals for the 
improvement of the environmental protection legislation in the Russian 
Federation. 
This book is adressed to scholars and scientists; professors, students 
and post graduate fellows of universities; politicians, lawmakers and judges; 
staff of federal, regional, and municipal agencies and bodies; environmental 
specialists and management dealing with environmental issues in industry, 
agriculture, construction, transportation, services and other spheres of economics; 
businessmen seeking to find new fields of entrepreneurial activity; and finally any 
readers who are interested in this subject matter and might desire to participate 
in public and/or non-profit environmental protection organizations. 
 
УДК 504(075.4)
ББК 20.18:67.407

УДК 504(075.4)
ББК 20.18:67.407
 
Б88

© Брославский Л.И., 2013

Б88

ISBN 978-5-16-006099-6 (print)
ISBN 978-5-16-100400-5 (online)

УКАЗАТЕЛЬ СОКРАЩЕНИЙ

BP — British Petroleum Corporation. 
Cal/EPA (California Environmental Protection Agency) — Агентство по охране 

окружающей среды штата Калифорния/

CAA (Clean Air Act) — Закон о чистоте атмосферного воздуха.
CWA (Clean Water Act) — Закон о чистоте вод.
CERCLA (Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability 

Act) — Закон об устранении последствий, компенсациях и возмещении 
вреда, причиненного окружающей среде. 

ESA (Endangered Species Act) — Закон об охране живой природы.
EDF (Environmental Defense Fund) — Фонд охраны окружающей среды. 
EIS или EIR (Environmental impact statement (report)) — заключение о воз
можности негативного воздействия на окружающую среду в результате реализации определенного проекта (программы).

EPA (Environmental Protection Agency) — Агентство по охране окружающей 

среды.

EQC (Environmental Quality Council) — Совета по вопросам качества окру
жающей среды.

FIFRA (Federal Insecticide, Fungicide, and Rodenticide Act) — Закон о пести
цидах.

Superfund (Hazardous Substance Response Тrust Fund) — специальный феде
ральный фонд для проведения очистных работ и восстановления качества 
окружающей среды в местах с повышенным уровнем загрязнения вредными 
(опасными) загрязняющими веществами.

NEPA (National Environmental Policy Act) — Закон о национальной поли
тике в области охраны окружающей среды.

NRDC (National Resources Defense Council) — Национальный совет охраны 

природных ресурсов.

OPA (Oil Pollution Act) — Закон о загрязнении окружающей среды в ре
зультате утечки нефти.

PPA (Pollution Prevention Act) — Закон о предотвращении загрязнения 

окружающей среды. 

RCRA (Resource Conservation and Recovery Act) — Закон о консервации и 

утилизации отходов.

CDWA (Safe Drinking Water Act) — Закон о пригодности питьевой воды.
TMDL (Total maximum daily loads) — норматив (лимит) допускаемого об
щего количества загрязняющих веществ, ежедневно сбрасываемых всеми 
источниками загрязнения в конкретный водный объект. 

TSCA (Toxic Substances Control Act) — Закон о контроле токсичных ве
ществ.

ПРЕДИСЛОВИЕ К РУССКОМУ ИЗДАНИЮ

Предлагаемая вниманию читателей монография представляет собой не
ординарное исследование в области сравнительного правоведения, сопоставления эколого-правовых систем, экологического законодательства двух 
стран. В фундаментальном труде дается анализ действующего законодательства России и США, эффективности его реализации. При написании 
использованы оригинальные тексты американских законов, а не их переводы, когда порой искажается или пропадает смысл из-за сложности юридических конструкций, условности терминологии, синонимии понятий. 
Тщательно рассмотрена обширная эмпирика контролирующих, в том числе 
природоохранных и правоохранительных, органов, переработана значительная информация из американской, российской прессы, других средств 
массовой информации. 

Отправным пунктом исследования американской и российской эколого
правовой действительности является доктрина разделения властей, закрепленная в Конституции Соединенных Штатов Америки и Конституции Российской Федерации. С этих позиций анализируется наряду с деятельностью 
американских органов исполнительной власти деятельность органов их законодательной и судебной власти. Следует отметить немалую информативную характеристику функций специальных комитетов по вопросам экологии в парламентах России и США. 

В российской действительности эти размышления о роли, а также, что 

главное, о вековой практике американского парламентаризма, основанные 
на инициативах отцов-основателей и творчестве Ж.Ж. Руссо, наталкиваются 
на определенные трудности, обусловленные менталитетом правящей российской элиты, попытками перетягивания ее представителями властного 
одеяла на себя, скудостью государственного бюджета, пренебрежением в 
ряде случаев проблемами права и экологии. Наше участие на протяжении 
десятилетий в деятельности Высшего экологического совета при Государственной Думе РФ, комитетов Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии позволяет сформулировать вывод о неполном использовании ими своих конституционных и законодательных функций в направлении формирования общественного мнения, проведения публичных 
парламентских расследований, рассмотрения и обсуждения кадровых назначений и перестановок служащих органов исполнительной власти, осуществления за ними и за расходованием финансовых средств результативного парламентского контроля в стремлении обеспечить благополучие и 
процветание России.

В этом контексте важным представляется не столько записанные на бу
маге и электронных носителях нормы права, сколько в течение длительного 
времени наработанное применение устойчивых правовых обычаев, категорическая недопустимость нарушения юридических требований, независимость рассмотрения судебных споров, к которым прибегают граждане, ответственные за свое общество и государство, выполняющие свои обязанности, мечтающие о благоприятной окружающей среде для нынешнего и 

будущих поколений, знающие свои экологические права, привыкшие и умеющие без страха перед начальством пользоваться ими1. 

Большое внимание уделяется в монографии истории общественных эко
логических движений в США, организации и деятельности добровольных 
общественных экологических организаций и применению ими общих и 
специфических правовых средств: активное участие в подготовке законов 
федерации и штатов, предъявление исков, направление органам исполнительной власти требований об отмене незаконных и необоснованных решений, выполнении предписаний законов и подзаконных актов. 

Опыт создания и функционирования экологических организаций весьма 

ценен в настоящее время, когда общественное экологическое движение в 
России находится на очередном подъеме. В 1980-х годах редкий депутат в 
нашей стране не строил свою предвыборную программу на экологическом 
фундаменте, но к концу 1990-х годов экологические общественные объединения начали «сдуваться»: частично в связи с наступающей апатией в обществе, частично из-за отказа со стороны государственных органов исполнительной власти в удовлетворении большинства пожеланий и деструктивных 
требований общественности, частично вследствие возобладания других жизненных приоритетов, лежащих вне интересов окружающей природной 
среды. 

В книге выдвигается ряд теоретических положений — об экологической 

и иных функциях и задачах федеративного государства, нормативно-техническом регулировании и соотношении таких категорий, как нормирование, 
стандартизация и техническое регулирование, где автор особенно профессионально силен и известен: достаточно аргументированно рассмотрены 
положения законов России об охране окружающей среды и техническом 
регулировании. Подробный анализ механизмов нормативно-технического 
регулирования качества водных объектов, атмосферного воздуха, питьевой 
воды может быть использован при специальном рассмотрении этих проблем 
и разработке соответствующих дополнений и изменений в эти законы. 

В работе логично и последовательно приводятся многочисленные адми
нистративные, гражданские и уголовные дела из судебной, административной и общественной практики США, что позволяет читать книгу с интересом, тем более, что она написана профессиональным, четким юридическим, и в то же время — доступным и ясным языком, а достаточно 
сложные юридические категории излагаются понятно и доходчиво. Убедительно показывается, как общественная активность, соблюдение административных процедур, конкурентное поведение партий и иных организаций, 
авторитет государства, его органов и служащих способствуют процветанию 
природы родины. 

Заслуживают внимания предложения автора о необходимости планиро
вания законопроектной деятельности, о подготовке специальных законов 
России об охране вод, о качестве питьевой воды, о мерах по предотвращению утечки нефти, о порядке возмещения экологического вреда и вы
1 Подробнее см.: Боголюбов С.А.. Правотворчество в сфере экологии. М.: Эксмо, 2010. 

С. 528.

плате компенсаций, связанных с восстановлением качества окружающей 
среды.

Эти предложения во многом совпадают с задачами, постепенно решае
мыми законодательными органами государственной власти РФ на основе 
общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров России. В Государственной Думе Федерального Собрания 
РФ составляется график подготовки и рассмотрения федеральных законопроектов — на неделю, на месяц, на весеннюю и осеннюю сессии, годовой, 
на созыв, перспективный.

Поскольку Правительство РФ является основным субъектом законода
тельной инициативы в Федеральном Собрании (где им вносится более трех 
четвертей рассматриваемых и принимаемых Думой законопроектов), 
утверждается твердо контролируемый план законопроектных работ правительства на год, на три года, на перспективу, причем не только для аппарата 
правительства, но и для министерств и ведомств, наделенных возможностями правового регулирования и внесения предложений по поводу разработки нормативных правовых решений. Разумеется, жизнь нередко вносит 
свои коррективы в исполнение этих планов, возникают новые и актуализируются прежние проблемы, требующие срочного законодательного регулирования, ряд вопросов, наоборот, снимается, иногда временно, с повестки 
дня.

Многие перечисленные в книге законопроекты разработаны, вносятся 

на рассмотрение парламента, сопровождаются лоббированием и иными 
оживленными дискуссиями, которым самое место в парламенте, наталкиваясь порой на отрицательные мнения и серьезное сопротивление депутатов, вызванные нежеланием бизнеса делиться доходами, недостаточностью материальной базы, отсутствием порой надлежащих организацинноконтрольных механизмов, пробелами эколого-правового воспитания, 
просвещения и образования должностных лиц и граждан.

Трудно не согласиться с автором по поводу негативного отношения к 

созданию экологического кодекса, судьба которого напоминает судьбу хозяйственного кодекса 1960–1970-х годов; та же расплывчатость целей и 
границ регулирования, аморфность положений и отсутствие конкретных 
предписаний, проблематичность объединения норм природоохранного и 
природоресурсного характера. Как может быть осуществлено извлечение и 
объединение экологических (читай — природоохранных) требований Земельного, Водного, Лесного кодексов РФ, федеральных законов о животном 
мире, о недрах? И для чего? Имитировать усиление охраны окружающей 
среды? Такой способ кодификации экологического (в широком смысле) 
законодательства не представляется перспективным: соединение законов 
об охране окружающей среды, об охране атмосферного воздуха, об экологической экспертизе, о радиационной безопасности, об охране озера Байкал 
и природоресурсных кодексов в огромный единый нормативный правовой 
акт превратит его в невоспринимаемый большинством правоприменителей 
феномен, постоянно изменяемый и дополняемый, что не поддерживается 
правилами правотворческой техники. 

Можно предусмотреть предотвращение утечки в окружающую среду, 

особенно в водные объекты, нефти с возложением ответственности не на 
государство, а на источники выбросов и сбросов путем создания негосударственных фондов, предназначенных для возмещения экологического 
вреда и пополняемых за счет взносов потенциальных загрязнителей, компенсационных сумм и штрафов. Такая превентивная ответственность встречает серьезные возражения предпринимательского корпуса, сталкивается с 
неготовностью правовой системы и общественного мнения. Действовавшие 
в 1990-х годах экологические внебюджетные фонды прекратили, как правило, свое существование из-за нецелевого расходования средств и злоупотреблений. Введенные 20 лет назад платежи за природопользование, за загрязнение объектов окружающей среды первоначально должны были идти 
исключительно на их восстановление, однако жизнь, внося свои коррективы, включила их в бюджеты разных уровней, где они и растворились.

Точно так же следует обратить внимание на предложения автора о вне
сении изменений и дополнений в Гражданский кодекс РФ, касающихся 
ответственности не только обладателей источников повышенной опасности, 
но и физических, юридических лиц — природопользователей за действия 
предыдущих владельцев производственных объектов, причинивших ранее 
ущерб окружающей среде. Такая американская доктрина об экологических 
правонарушителях без вины обсуждается экологами, но пока не находит 
должной поддержки среди российских цивилистов.

В обществе недовольны декларативностью положений законов, которые 

должны обладать прямым действием и не провозглашать лозунги и постулаты, не закреплять доктрины и стратегии, а конкретно регулировать 
общественные отношения через гипотезу, диспозицию и санкцию. Заметим, 
что слепое подражание в количестве разрабатываемых и принимаемых законов не всегда приносит успех ввиду отсутствия должных навыков, высокого правосознания и устоявшихся привычек населения, недостаточного 
количества профессиональных юристов. Дело наживное? Да, решение задачи формирования зрелого общества может растянуться на годы и десятилетия, но гору осилят идущие.

В сфере природопользования актуальна проблема диалектического со
четания рыночных отношений и государственного вмешательства, надзора: 
если США идут к регулируемой, социально ориентированной экономике от 
классического развитого капитализма, то Россия — от государственной плановой системы. В Конституции РФ предусматриваются единство экономического пространства, обеспечение государством достойной жизни человека, справедливость, конкуренция, свобода экономической деятельности, 
частная, государственная и муниципальная формы собственности на землю 
и другие природные ресурсы, природоохранные обязанности каждого гражданина. Преодоление равнодушного и пренебрежительного отношения к 
природе из-за распространяющейся коммерциализации многих жизненных 
процессов является посильной задачей для общества, которое через законы 
может устанавливать «правила игры», а государство наделять необходимыми 
управленческими и контрольными полномочиями.

Важна поднимаемая в монографии проблема взаимодействия и взаимо
дополнения федерального, регионального и местного законодательства. 
Надо иметь в виду, что к современной федерации Россия шла от централизованного самодержавного государства, а Соединенные Штаты — от союза 
государств, от конфедерации; Россия — конституционная федерация, 
а Штаты — договорная. Из этого вытекают, иногда выравниваясь, сглаживаясь, различия в континентальной и англо-саксонсой системах права, конституционном строе, взаимоотношениях граждан, общества и государства, 
функциях федеративного государства и его субъектов, органов самоуправления и государственных органов. Перманентные муниципальная, административная, судебная и прочие российские реформы вносят свою лепту в 
решение проблем разграничения законодательных полномочий центра, регионов, поселений в сфере охраны окружающей среды.

Заслуживают поддержки предложения о повороте подготовки юристов, 

специализирующихся на сфере охраны окружающей среды, в юридических 
вузах к ориентации на практику природоохранных прокуратур, судов, адвокатуры. При сохранении нынешнего глубокого изучения теоретических 
основ юриспруденции нужно больше уделять внимания в учебе навыкам 
уяснения и применения эколого-правовых норм в административном, гражданском и уголовном процессах; как говорил А.В. Суворов, «учить надо тому, 
что нужно на войне» (в нашем случае, на поле борьбы за чистую природу). 
Одновременно с методикой противодействия коррупции целесообразно 
готовить молодежь к созидательной деятельности, оказанию помощи своему 
правовому демократическому государству, состязательности и судебным 
баталиям — словом, к квалифицированному отстаиванию экологических 
истин и умелому преодолению экологических бед. 

В предлагаемой работе можно обнаружить немало других интересных и 

полезных моментов — надо ее изучать; в ней учитываются процессы конвергенции и сближения эколого-правовых систем двух стран, но, естественно, имеются и дискуссионные вопросы, заслуживающие дальнейшего 
критического обсуждения на предмет выявления общего и особенного в 
эколого-правовом развитии цивилизаций.

При изучении книги нередко возникает вопрос, почему где-то все за
коны хорощо работают, а здесь, что ни делается, как ни копируется — не все 
получается? Один солидный депутат — академик даже предлагал быстро 
перевести американские законы и с некоторыми поправками срочно принять и ввести в действие. Увы! Однозначных решений и ответов нет, а попытки автоматически пересадить на евразийскую почву американские привычки не проходят. Внимательное ознакомление с монографией подведет 
проницательного читателя (о котором мечтал еще Н.В. Гоголь) к некоторым 
подходам, причинам и генезису экологических успехов за океаном. Среди 
них — непреклонность реализации требований и неотвратимость санкций 
законодательства, экономическое стимулирование экологически полезной 
деятельности, общественное и государственное поощрение коллективной и 
патриотической заботы о природе, гласная добросовестная конкуренция 
элит.

Книга подготовлена со знанием дела специалистом российского и аме
риканского права: закончивший в 1959 г. юридический факультет Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова автор имеет за 
плечами более чем 30-летний стаж прокурорской, иной практической, 
а также преподавательской и научной работы в СССР и уже в течение 20 лет 
продолжает свою научную деятельность в США. Им опубликован в российских юридических журналах ряд статей по правовым вопросам экологии 
в США, с интересом встреченных российской юридической общественностью.

Представленная монография — востребованный заметный положи
тельный вклад в юридическую науку. Серьезные издания на близкую тему 
имеют более чем 20-летнюю давность; это «Правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды в США» Николаса А. Робинсона, под редакцией и с послесловием члена-корреспондента РАН, почетного доктора права университета Пейса (Нью-Йорк) О.С. Колбасова. 
(М.: Прогресс, 1990) и «Экологическое право и управление в США» 
И.О.Красновой с предисловием С.А. Боголюбова (М.: Байкальская академия, 1992), которые не уделяли сравнительному анализу должного места 
и, не утрачивая своих информационных и концептуальных достоинств, в 
какой-то мере не отвечают экологическим вызовам ХХI в.

Хочется рекомендовать автору продолжать исследования правовой 

охраны окружающей среды в наших странах, в частности, таких экологоправовых проблем, как сертификация, нормирование, страхование, экономическое стимулирование, эколого-правовое воспитание, международное 
экологическое право. Главное, чтобы ознакомление с соответствующим 
опытом других континентов и развитых зарубежных стран вызывало готовность и желание его понять, творчески осмыслить, конструктивно учесть, 
профессионально перенять и регулярно внедрять с учетом своих национальных традиций и возможностей при постоянном мониторинге того, что 
получается, и непрерывном анализе экологической реальности и правовой 
ситуации.

Доктор юридических наук, профессор,

Заслуженный деятель науки Российской Федерации,

член Российской экологической академии

С.А. Боголюбов,

июль 2012 г.

Мы не получаем эту землю 
в наследство от своих предков, 
мы занимаем ее у потомков! 

We didn’t inherit this land from 
our ancestors, we borrow it from 
our children! 

ВВЕДЕНИЕ

Охрана природы и окружающей среды в современном обществе — 

проблема комплексная: политическая, техническая, экономическая, социальная и правовая. Ее успешное решение позволит претворить в жизнь 
очень важную идею — «не сражайся с природой, используй ее богатства»! 
Охрана окружающей среды все больше рассматривается сейчас как необходимый и один из важнейших элементов более широкой категории — качество жизни. 

Экологические проблемы связаны со всеми сферами жизни общества — 

социальными, экономическими, политико-правовыми: производство и потребление; энергетика и освоение природных ресурсов; научно-технический 
прогресс; создание рабочих мест и подготовка высококвалифицированных 
специалистов; рост народонаселения и удoвлетворение жизненных потребностей людей; образование и формирование моральных (нравственных) 
ценностей современного человека; социальная и расово-этническая структура общества; государственное устройство и система государственных органов и общественных организаций; законодательство и соблюдение, исполнение и применение его норм  и требований. 

Окружающая среда — земли, атмосферный воздух, воды, леса и все, что 

в них содержится, — является основой жизни на Земле. Здоровье и благосостояние каждого человека и общества в целом зависят от качества окружающей среды. Гармония человека и природы — необходимое условие дальнейшего развития цивилизации. Рост населения планеты, развитие экономики, достижения научно-технического прогресса стали причиной 
нарушения этой гармонии, что особенно проявилось в ХХ в. 

Специалисты выделяют ряд экологических явлений, представляющих 

серьезную опасность для человечества и требующих безотлагательных и эффективных действий, направленных на их устранение. Это изменение климата; загрязнение атмосферного воздуха; истощение водных ресурсов, и 
прежде всего недостаток питьевой воды; обезлесение (вырубка леса); нехватка энергоресурсов; разрушение (истощение) озонового слоя Земли; истощение и ухудшение качества земель; все возрастающая уязвимость от 
природных катаклизмов и катастроф1.

Одним из экологических явлений, представляющих серьезную опасность 

для человечества и требующих безотлагательных и эффективных действий, 
является истощение водных ресурсов, и прежде всего недостаток питьевой 
воды. Один миллиард жителей планеты страдают от недостатка безопасной, 
пригодной для питья воды, а более 2 млрд — воды, необходимой для удовле
1  Cм.: Global Crises, Global Solutions / Ed. by D. Lombog. Cambridge University Press, 

2004.