Прокурорский надзор

ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ 

САМАРСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

С. В. Владимиров 

 

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР 

 
 

Учебное пособие 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Самара 2023 

УДК 347.963 
ББК 67.721стд1-91 

В57 

 

 
Рассмотрено и одобрено на заседании методического совета Самарского 

юридического института ФСИН России. Протокол № 11 от 19 июня 2023 г. 

 
Рецензенты: 
Яковлев Р. В. – старший помощник Самарского прокурора по надзо-

ру за соблюдением законов в исправительных учреждениях Самарской  
области, младший советник юстиции; 

Кубанов В. В. – доцент кафедры уголовного процесса и криминали-

стики Самарского юридического института ФСИН России, кандидат 
юридических наук, доцент.  
 

Владимиров С. В. 

В57 Прокурорский надзор: учебное пособие / С. В. Владимиров. – Самара: 
Самарский юридический институт ФСИН России, 2023. – 83 с.  

ISBN 978-5-91612-404-0 

 

Издание предназначено для изучения дисциплины «Прокурорский надзор». 

Содержание учебного пособия имеет практико-ориентированный характер и отражает 
все основные разделы дисциплины «Прокурорский надзор». В нем рассмотрены 
вопросы возникновения и развития органов прокуратуры, принципы деятельности 
прокуроров, определен перечень направлений деятельности прокуратуры, раскрыто  
их содержание. 

Подготовлено на основе современного законодательства, материалов практики 

прокурорского надзора, реализации других функций прокуратуры, использования 
комплекса организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры 
РФ. 
Соответствует 
актуальным 
требованиям 
федерального 
государственного 

образовательного стандарта. 

Пособие предназначено для студентов, курсантов, аспирантов, преподавателей 

юридических вузов и факультетов, работников правоохранительных органов, а также 
для всех тех, для кого знания о прокуратуре представляют профессиональный интерес. 

 
 

УДК 347.963 
ББК 67.721стд1-91 

 
 

ISBN 978-5-91612-404-0 
© Владимиров С. В., 2023 
© Самарский юридический институт 

ФСИН России, 2023 

ВВЕДЕНИЕ 

 

Изучение курса «Прокурорский надзор» входит в учебные програм-

мы всех юридических вузов. Без изучения этой дисциплины подготовка 
квалифицированных специалистов будет неполной. 

Основная цель настоящего пособия заключается в создании условий 

для успешного усвоения теоретических положений учебной дисциплины 
«Прокурорский надзор» и современного законодательства о прокурорском 
надзоре в России. Прокурорский надзор – это, прежде всего, система знаний 
о правовой и социальной природе прокурорского надзора, правовом 
статусе прокуратуры, а также целях, задачах, функциях, направлениях, 
формах и методах ее деятельности. В рамках этой дисциплины изучаются 
вопросы о месте прокуратуры в системе органов государственной власти 
и особом назначении прокуратуры – осуществлении надзора за точным  
и единообразным соблюдением Конституции Российской Федерации  
и исполнением действующих на территории России законов.  

В учебном пособии «Прокурорский надзор» рассматриваются поня-

тие, содержание и система прокурорского надзора как вида государственной 
деятельности; исторические этапы становления отечественной прокуратуры; 
предмет, цели, задачи, методы и пределы прокурорского надзора, 
полномочия прокурора, акты прокурорского реагирования; вопросы  
о понятии, природе, целях и задачах прокуратуры; месте прокуратуры  
в системе государственно-правовых институтов России; правовые основы  
и принципы организации и деятельности современной отечественной прокуратуры; 
функции и основные направления деятельности прокуратуры; 
вопросы государственной службы и кадрового обеспечения в органах  
и учреждениях прокуратуры.  

Кроме того, отдельное внимание уделено проблемам устройства 

отечественных прокурорских органов и учреждений: раскрывается система 
и структура территориальных и специализированных органов прокуратуры, 
их состав.  

В учебном пособии представлен широкий спектр нормативно-

правовых источников, включающий в себя основные приказы и указания 
Генерального прокурора РФ, а также учебной литературы по современным 
проблемам прокурорского надзора в РФ.  
 

 
 
 

Тема 1. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА 

 

1.1. Понятие и значение прокуратуры РФ  

 
Термин 
«прокуратура» 
происходит 
от 
латинского 
глагола 

«procurare», что означает «заботиться», «предотвращать», «обеспечивать», 
«ухаживать», «заведовать». Возникновение прокуратуры как особого  
института государственной власти относится к XIII–XIV вв. В это время 
во Франции складывается специальный орган публичного обвинения  
в лице так называемых officiers du roi, avocats du roi, gens du roi (слуг  
короля, адвокатов короля, людей короля). Изначально это были лица, выбираемые 
королем или иным крупным сеньором для представительства  
в суде, главным образом, по уголовным делам. Позже на них была также 
возложена обязанность наблюдения за законностью.  

Как самостоятельный централизованный государственный институт 

прокуратура оформляется при Наполеоне I. Французский закон от 20 апреля 
1810 г. окончательно отделил прокуратуру от адвокатуры, придал ей иерархическое 
устройство со строгой субординацией низших чинов вышестоящим, 
дополнительно возложил на нее функцию представительства правительства 
по всем судебным делам, а также обязанность осуществлять 
надзор за деятельностью суда. Руководство прокуратурой было возложено 
на министра юстиции. К началу XIX в. под французским влиянием этот 
тип устройства прокуратуры стал господствующим практически на всем 
европейском континенте. Таким образом, исторически возникновение 
прокуратуры как особого института государственной власти обусловлено 
специализацией адвокатской деятельности.  

Хотя сам институт прокуратуры был заимствован Петром I из Шве-

ции, прототипом отечественной модели прокуратуры также послужила 
прокуратура Франции. Собственно термин «прокуратура» в современном 
мире распространен мало. В романских государствах этот институт чаще 
всего именуют «публичным министерством» (Ministerio Publico – в Италии, 
Ministere public – в Испании), в Германии – «службой государственного 
поверенного» (Staatsantwaltschaft). В США аналог прокуратуры именуется «
атторнейской службой» (Attorneys’ service).  

Действующее российское законодательство определяет прокуратуру 

как единую централизованную систему органов, осуществляющих надзор 
за соблюдением Конституции Российской Федерации (далее – Конституция 
РФ) и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод  
человека и гражданина, уголовное преследование, а также иные функции.  

Такое определение означает, что:  
1. Прокуратура, прежде всего, является легитимным органом, то есть 

ее устройство, организация и компетенция определяются в соответствии  

с Конституцией РФ, Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре 
Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) и иным  
федеральным законодательством, регулирующим ее деятельность.  

2. Для достижения стоящих перед прокуратурой РФ как органом гос-

ударства задач она наделена государственно-властной компетенцией, которая 
закрепляется федеральным законодательством и реализуется через 
систему полномочий ее должностных лиц – прокурорских работников  
в установленном порядке.  

3. Прокуратура РФ имеет территориальный масштаб своей деятель-

ности. Будучи федеральным органом власти, она распространяет свою  
деятельность на всю территорию РФ.  

4. Прокуратура РФ является централизованной системой органов, 

включающей в себя Генеральную прокуратуру РФ, территориальные  
и специализированные органы, а также совокупность научных, научно-
исследовательских, консультативных, образовательных и издательских 
учреждений.  

5. Прокуратура РФ осуществляет свою деятельность в строго опре-

деленных действующим законодательством формах и видах. Закон о прокуратуре 
к ним относит: осуществление прокурорского надзора, реализацию 
уголовного преследования, участие в судах и в заседаниях представительных 
органов государственной власти и местного самоуправления,  
координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, 
участие в правотворческой деятельности, международное  
сотрудничество, а также рассмотрение и разрешение обращений, содержащих 
сведения о нарушениях закона.  

6. При реализации возложенных на нее задач она обладает институ-

циональной и функциональной независимостью, которая обеспечивается 
отдельным предметом ведения (прокурорской деятельности), особым порядком 
назначения на должность и освобождения от должности прокурорских 
работников, принудительным порядком реализации прокурорских 
полномочий.   

Отмеченные признаки характеризуют прокуратуру преимуществен-

но как одну из частей российского государственного аппарата. Помимо 
указанных особенностей, отечественная прокуратура как специализированный 
орган имеет ряд специфичных черт, характеризующих ее и раскрывающих 
ее значение как особого государственно-правового института.  

Во-первых, она является преимущественно надзорным органом. 

Ст. 1 Закона о прокуратуре называет основным направлением ее деятельности 
надзор за соблюдением Конституции РФ и действующих на территории 
России законов.  

Во-вторых, прокуратура является правоохранительным органом. Это 

означает, что она является одним из органов государства, специально 

предназначенных для осуществления правоохранительной функции присущими 
ей методами. К числу таких методов можно отнести реализацию 
уголовного преследования, поддержание государственного обвинения  
в суде, координацию деятельности иных правоохранительных органов по 
борьбе с преступностью. Следует иметь в виду, что не вся деятельность прокуратуры 

охватывается 
содержанием 
правоохранительной 
функции.  

В частности, участие прокурора в работе представительных органов власти 
или правотворчестве едва ли возможно отнести к реализации данного 
направления деятельности.  

В-третьих, прокуратура представляет собой орган надзора центральной 

(федеральной) власти за деятельностью местных и региональных органов 
публичной власти. Другим словами, она выступает в качестве инструмента, 
позволяющего сохранять единое законодательное пространство федеративного 
государства, средства укрепления вертикали центральной государственной 
власти.  

В-четвертых, специфика прокуратуры заключается в том, что она яв-

ляется или может являться участником большинства возникающих правоотношений (
главным образом, охранительных). Практически все действующее 
процессуальное законодательство предусматривает возможность участия 
прокурора при рассмотрении и разрешении того или иного правового спора.  

Таким образом, основное значение современной российской прокура-

туры как органа государственной власти усматривается в обеспечении единого 
законодательного пространства федеративного государства путем  
использования надзорных и правоохранительных методов, а также возможностью 
участия в качестве представителя государства в возникающих правовых 
спорах. 

 

1.2. Предмет и содержание прокурорского надзора 

 
Прокурорский надзор – это специфическая деятельность государ-

ственных федеральных органов прокуратуры, состоящая в проверке 
точности соблюдения Конституции РФ и исполнения законов, действующих 
на ее территории. 

Прокурорский надзор – это самостоятельный, специфический вид 

государственной деятельности. Эту деятельность не могут осуществлять 
кроме прокуратуры никакие другие государственные, общественные 
и иные организации и учреждения, любые должностные лица. 

Целями прокурорского надзора являются: обеспечение верховен-

ства закона; единства и укрепления законности; защиты прав и свобод 
человека и гражданина; защиты охраняемых законом интересов общества 
и государства. 

Задачами прокурорского надзора являются своевременное выявление 

нарушений закона; своевременное устранение нарушений закона; предупреждение 
нарушений закона. 

Самостоятельность прокурорского надзора определяется содержа-

нием этой деятельности, которая состоит в проверке точности соблюдения 
Конституции РФ и исполнения требований законов, соответствия иных правовых 
актов закону и устранении выявленных правонарушений. 

Специфичность прокурорского надзора. Органы прокуратуры занимают 

особое место в государственной системе РФ. Имея функциональное отношение 
к каждой из 3 ветвей власти, они, тем не менее, не относятся полностью 
ни к одной из них. Это специфическое положение прокуратуры в государственном 
устройстве позволяет уравновешивать ветви власти и обеспечивать 
их оптимальное функционирование, порождает и специфичность прокурорского 
надзора. 

Предмет прокурорского надзора – это общественные отношения, возни-

кающие между органами прокуратуры и субъектами общественных отношений, 
вовлеченных в эту деятельность (федеральные министерства, агентства, 
органы исполнительной власти, органы местного самоуправления и др.). 

Субъектами правоотношений в сфере прокурорского надзора с одной 

стороны всегда выступает должностное лицо – прокурор. В качестве других 
субъектов выступают федеральные министерства, службы, агентства и иные 
федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) 
и исполнительные органы субъектов РФ, органы местного самоуправления, 
военного управления, контроля, их должностные лица, органы 
управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций,  
а также органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, дознание 
и предварительное следствие; судебные приставы; администрации  
органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые 
судом меры принудительного характера, администрации мест содержания 
задержанных и заключенных под стражу. 

Признаки прокурорского надзора. Прокурорский надзор осуществляется 

специальными субъектами – прокурорами; является видом публичной государственной 
деятельности; характеризуется наличием у прокуроров специальных 
полномочий; осуществляется независимо от любых органов, должностных 
и физических лиц. 

Под термином «прокурорский надзор» понимают: специфический вид 

государственной деятельности, самостоятельную отрасль юридической 
науки, а также учебную дисциплину. 

Прокурорский надзор как наука представляет собой отрасль право-

вых знаний, в основе которой лежит законодательство, регламентирующее 
деятельность прокуроров по осуществлению надзора, используемые 
ими формы, методы и средства. Предметом изучения данной 

науки являются прокурорско-надзорные правоотношения, закономерности 
их возникновения и развития, проблемы повышения эффективности 
надзорной деятельности и т. д. 

Прокурорский надзор как учебная дисциплина представляет собой 

учебный курс, изучаемый в соответствии с государственными образовательными 
стандартами в высших и средних специальных учебных заведений 
юридического профиля. 

 

1.3. Соотношение прокурорского надзора с другими видами  

контроля и надзора 

 
В литературе нет однозначных подходов к соотношению понятий 

«контроль» и «надзор». Контрольная деятельность является составляющей 
частью управленческой деятельности, частью управления как отдельного 
общественного явления. Контрольное направление как часть управленческой 
деятельности заключается в получении информации, анализе и ее 
оценке, определении необходимых форм и средств реагирования на недостатки 
и нарушения. В литературе традиционно выделяют различные 
формы и виды контроля: общий и специальный; предварительный, текущий 
и последующий; ведомственный и межведомственный; сплошной  
и выборочный; прямой и косвенный и т. д.  

На сегодняшний день в РФ действуют свыше 50 только федеральных 

органов контроля. Основными среди них являются: Счетная палата РФ, 
Уполномоченный по правам человека в РФ, Контрольно-ревизионное 
управление Минфина России, инспекции Федеральной налоговой службы, 
органы государственного технического надзора, государственного противопожарного 
надзора, санитарного и ветеринарного контроля и т. п.  
В зависимости от принадлежности к той или иной ветви власти их относят 
к следующим основным типам контроля: контролю органов исполнительной 
власти, парламентскому, президентскому и судебному контролю.  

Понятие «надзор» в основном используется для определения следую-

щих видов деятельности: а) судебный надзор – вид судебной деятельности 
по пересмотру вступивших в законную силу решений нижестоящих судебных 
инстанций; б) административный надзор – наблюдение органами внутренних 
дел за соблюдением лицом, освобожденным из мест лишения свободы, 
установленных судом временных ограничений его прав и свобод, а также 
за выполнением им определенных обязанностей; в) прокурорский надзор. 
Несмотря на существование различных форм надзора, основное содержание 
этого понятия, как правило, связывают с прокурорским надзором.  

Критерии отграничения прокурорского надзора от иных форм кон-

трольной деятельности.  

1. Прокуратура является организационно независимым органом.  

Органы контроля в основном входят в состав какого-либо самостоятель-

ного органа государственной власти и осуществляют контроль от его имени 
или по его поручению.  

2. Прокурорский надзор всегда носит внешний характер. Поднадзор-

ные органы не подотчетны и не находятся в субординационных отношениях 
с органами прокуратуры. Контроль может носить как внешний, так  
и внутренний характер, а контрольные органы осуществляют управленческие 
функции в отношении проверяемых субъектов.  

3. Прокуратура как орган надзора представляет собой единую централи-

зованную независимую систему органов, в то время как органы контроля 
осуществляют свою деятельность в различных организационных формах, 
являются многочисленными и не образуют единую систему органов.  

4. Органы прокуратуры, не являясь органом управления, при осу-

ществлении надзора не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность, 
в деятельность органов контроля, не подменяют их и не пользуются 
правом принятия или отмены решений. Органы контроля, напротив, 
наделены указанными возможностями.  

5. Организация и деятельность органов прокуратуры как надзорных 

органов определяется Законом о прокуратуре и Конституцией РФ. Правовые 
основы деятельность контрольных органов составляют многочисленные 
акты, в том числе подзаконные.  

6. Предметом надзорной деятельности является соблюдение Конституции 

РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ. Предметом контроля – 
соблюдение и исполнение любых нормативных предписаний, обеспечивающих 
оптимальное функционирование подконтрольного субъекта.  

7. Контрольные органы наделены правом привлечения к материаль-

ной, административной, финансовой, дисциплинарной и иным видам ответственности. 
Надзорные органы в случае обнаружения отдельных составов 
тех или иных правонарушений вправе лишь инициировать вопрос  
о привлечении к ответственности. Самостоятельно привлекать к различным 
видам ответственности они могут лишь в исключительных случаях  
и, как правило, при осуществлении иных, не надзорных функций.  

Контрольные органы и органы прокуратуры реализуют возложенные 

на них полномочия через следующие формы взаимодействия: 1) взаимный 
обмен информацией; 2) взаимное привлечение специалистов при проведении 
различных проверок; 3) проведение проверок силами контрольных 
органов по поручению прокуроров; 4) подготовку и проведение совместных 
координационных совещаний. 

 

1.4. Правовые основы деятельности прокуратуры 

 
Правовые основы деятельности прокуратуры РФ в соответствии со 

ст. 3 Закона о прокуратуре составляют: Конституция РФ, законы РФ, 
международные договоры РФ. 

Среди актов, прямо определяющих правовое положение прокурату-

ры в системе органов государственной власти, высшей юридической силой, 
безусловно, обладает Конституция РФ. Ст. 129 Конституции РФ 
устанавливает: Прокуратура РФ составляет единую централизованную систему 
органов; Генеральный прокурор РФ, заместители Генерального прокурора 
РФ, прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры 
назначаются на должность после консультаций с Советом Федерации  
и освобождаются от должности Президентом РФ; иные прокуроры могут 
назначаться на должность и освобождаться от должности Президентом РФ; 
прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры назначаются 
на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ. 

Основным средством правового обеспечения организации и дея-

тельности прокуратуры является Федеральный закон от 17.01.1992 
№ 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», который определяет 
цели, задачи, основные направления ее деятельности, основные принципы 
ее организации и деятельности, полномочия прокуроров, устанавливает 
порядок формирования органов прокуратуры, закрепляет систему и структуру 
органов и учреждений прокуратуры, а также меры материального, 
социального и финансового обеспечения прокурорских работников; требования, 
предъявляемые к лицам, назначаемым на должности прокуроров; 
порядок прохождения службы.  

Помимо Закона о прокуратуре полномочия прокурорских работни-

ков также закрепляются в материальном и процессуальном законодательстве 
РФ: в уголовно-процессуальном, гражданско-процессуальном, арбитражно-
процессуальном, уголовно-исполнительном, Кодексе об административных 
правонарушениях (КоАП РФ) и др. Кроме того, нормы, касающиеся 
деятельности прокуратуры, содержатся в других законах: Федеральный 
закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции»; Федеральный закон  
от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности»; Федеральный 
закон от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»; 
Федеральный закон от 15.07.1995 № 103-ФЗ «О содержании под 
стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» и др. 

Деятельность органов прокуратуры определяются также междуна-

родными и межгосударственными соглашениями и договорами, такими 
как договоры о правовой помощи, о порядке сношения прокуроров  
с судебно-следственными органами других государств, об экстрадиции и др.  

 

1.5. Роль директив Генерального прокурора РФ  

в деятельности органов прокуратуры 

 
По общему правилу, директивы Генерального прокурора РФ  

не относятся к числу актов, определяющих правовые основы организации 
и деятельности прокуратуры. Вместе с тем они оказывают суще-