Государственная и муниципальная служба

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
 
Федеральное государственное бюджетное 
образовательное учреждение высшего образования 
ОМСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ 
им. Ф.М. ДОСТОЕВСКОГО 
 
 
 
 
 
 
 
  
О. В. Гокова 
 
 
ГОСУДАРСТВЕННАЯ 
И МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА 
 
Учебное пособие 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Омск 

 
2018 

 

 
 

УДК 342 
ББК 67.401я73 
 
Г599 
 
Рекомендовано к изданию редакционно-издательским советом ОмГУ 
 
Рецензенты: 
д-р экон. наук, профессор кафедры экономики и финансовой политики 
ОмГУ им. Ф.М. Достоевского Л.А. Родина; 
канд. экон. наук, доцент кафедры государственного, муниципального 
управления и таможенного дела ОмГТУ А.В. Негодуйко 
   
 
Гокова, О. В.  
Г599   
Государственная и муниципальная служба : учебное 
пособие / О. В. Гокова. – Омск : Изд-во Ом. гос. ун-та, 
2018. – 140 с. 
ISBN 978-5-7779-2229-8 
Отражены основные разделы курса «Государственная и муниципальная 
служба»: теоретические основы и история государственной 
и муниципальной службы, система государственной и муниципальной 
службы в РФ, особенности ее прохождения, правовой статус государственных 
гражданских и муниципальных служащих, кадровая работа, 
особенности профессиональной этики государственных и муниципальных 
служащих, принципы и правила делового этикета. 
Большое внимание уделено рассмотрению основных тенденций 
развития, принципов построения и функционирования системы государственной 
и муниципальной службы, анализу основных моделей государственной 
службы в современных зарубежных странах, а также 
изучению особенностей административной этики и морально-нравственного 
облика современного государственного служащего. 
Предназначено для бакалавров специальности «Государственное 
и муниципальное управление», также может использоваться в учебном 
процессе по иным специальностям и направлениям с углубленным 
изучением проблем организации и функционирования государственной 
и муниципальной службы в РФ, в системе дополнительного профессионального 
образования, при повышении квалификации и переподготовке 
государственных и муниципальных служащих. 
УДК 342 
ББК 67.401я73 
 
ISBN 978-5-7779-2229-8 
© Гокова О. В., 2018 
© ФГБОУ ВО «ОмГУ 
им. Ф.М. Достоевского», 2018 

ОГЛАВЛЕНИЕ 
 
ПРЕДИСЛОВИЕ .........................................................................................5 

Глава 1. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОЙ 
И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ 
1.1. История развития государственной службы в России 
и за рубежом ..................................................................................................7 
1.2. Правовые основы государственной и муниципальной 
службы в РФ ................................................................................................15 
1.3. Структура и принципы функционирования системы 
государственной и муниципальной службы РФ.......................................29 
Вопросы для обсуждения......................................................................38 
Задания ...................................................................................................38 

Глава 2. ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННЫХ 
ГРАЖДАНСКИХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ 
2.1. Основные права и обязанности государственных граж- 
данских и муниципальных служащих .......................................................40 
2.2. Ограничения и запреты, связанные с государственной 
гражданской и муниципальной службой ..................................................44 
2.3. Требования к служебному поведению государственных 
гражданских и муниципальных служащих...............................................48 
Вопросы для обсуждения......................................................................49 
Задания ...................................................................................................50 

Глава 3. ПРОХОЖДЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ 
И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ 
3.1. Поступление на государственную гражданскую и муни- 
ципальную службу ......................................................................................53 
3.2. Служебное время и время отдыха.................................................57 
3.3. Государственные гарантии и служебная дисциплина 
на государственной и муниципальной службе.........................................59 
3.4. Прекращение государственной гражданской и муници- 
пальной службы...........................................................................................62 
Вопросы для обсуждения......................................................................65 
Задания ...................................................................................................65 

Глава 4. ОСОБЕННОСТИ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ЭТИКИ 
ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ 
4.1. Основные принципы и виды профессиональной этики ..............67 

4.2. Административная этика как вид профессиональной 
этики.............................................................................................................73 
4.3. Этический кодекс государственного и муниципального 
служащего....................................................................................................77 
4.4. Этикет управленческих взаимодействий на государст- 
венной и муниципальной службе ..............................................................88 
4.5. Дресс-код и имидж делового человека.......................................101 
Вопросы для обсуждения....................................................................113 
Задания .................................................................................................114 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.......................................................................................125 

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ 
И РЕКОМЕНДУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ ............................................126 

Приложение. Примеры конкретных ситуаций и алгоритм их 
решения......................................................................................................133 
 
 

ПРЕДИСЛОВИЕ 

 
 
 
По мере формирования новой российской государственности 
возрастает роль и значение государственной и муниципальной 
службы как правового инструмента, призванного обеспечивать 
реализацию функций государства, эффективная деятельность которого, 
т. е. успешное решение стоящих перед ним экономических, 
политических и социальных задач, во многом зависит от кадрового 
потенциала органов государственной и муниципальной власти. 
В современных условиях важно раскрыть основное содержание 
государственной политики в сфере гражданской службы, 
направленной на создание нормативной правовой базы, системы 
управления государственной и муниципальной службой, формирование 
высококвалифицированного кадрового состава государственной 
и муниципальной службы, обеспечивающего результативность 
и эффективность государственного и муниципального 
управления.  
Данное учебное пособие закладывает фундамент для формирования 
у бакалавров специализированных знаний и навыков, 
представления о функционировании органов государственной власти 
и местного самоуправления, необходимого для эффективного 
осуществления служебных обязанностей, а также формирования 
системных представлений о стратегии, политическом курсе работы 
с кадрами на общегосударственном и региональном уровне. 
В издании отражены основные разделы курса «Государственная 
и муниципальная служба»: теоретические основы и история 
государственной и муниципальной службы, система государственной 
и муниципальной службы в РФ, особенности ее прохождения, 
правовой статус государственных гражданских и муниципальных 
служащих, кадровая работа, особенности профессиональной 
этики государственных и муниципальных служащих, принципы 
и правила делового этикета.  

Учебное пособие составлено в полном соответствии с государственным 
образовательным стандартом направления 38.03.04 
«Государственное и муниципальное управление» по дисциплине 
«Государственная и муниципальная служба» и предназначено для 
бакалавров специальности «Государственное и муниципальное 
управление» и других специальностей и направлений с углубленным 
изучением вопросов государственного управления и местного 
самоуправления. 
 

Глава 1 

 

СИСТЕМА 
ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ 

 
 
 
1.1. История развития 
государственной службы в России и за рубежом 
 
Ранее всего государственная служба возникла в восточных 
районах Китая, Индии, Египта и Междуречья. Практически полное 
отсутствие в данных государствах гарантий личных прав подданных 
и частной собственности на землю, тотальная власть верховного 
правителя и иные факторы предопределили основные 
особенности этого исторически первого вида государственной 
службы. 
Особенности государственной службы в восточных 
странах: 
• «пирамидальная» организация системы государственной 
службы, на вершине которой стоял верховный правитель;  
• отсутствие четко определенной компетенции каждого уровня 
государственной службы и твердо установленных принципов 
должностной субординации; 
• отсутствие нормативного закрепления процедур осуществления 
должностных полномочий, господство личных связей 
и коррупции;  
• отсутствие четко регламентированных окладов чиновников, 
существование системы «кормления» – поборов с управляемых 
территорий; 
• отсутствие у чиновников гарантий от произвольных увольнений 
и понижений в должности.  
В Европе ранее всего институт профессионального чиновничества 
появился во Франции и Германии. Именно в этих странах 
сформировались основные элементы континентальной модели 
государственной службы: централизация, жесткая иерархия, унификация, 
нормативная регламентация.  

В отличие от Континентальной Европы Англия гораздо дольше 
обходилась без профессиональной государственной службы. 
Ее место занимала полулюбительская администрация с нерегулярным 
характером материального вознаграждения. Гражданская 
служба рассматривалась как «почетная обязанность благородных 
людей», а должности – как собственность держателей королевских 
патентов (они продавались, дарились и передавались по наследству).  

Основные принципы правового регулирования государственной 
службы и статуса государственного служащего начали 
складываться в США во второй половине XIX в. До этого времени, 
начиная с первых дней образования федерации, при комплектовании 
государственной службы использовалась «патронажная» 
система (“patronage”). При этом проявлялось два основных подхода 
к государственной службе. 
Первый подход – пренебрежительное отношение к государственным 
служащим. Например, Президент США Э. Джексон 
(1829–1837 гг.) придерживался мнения, что обязанности всех 
должностных лиц так просты, что любой разумный человек может 
считать себя готовым к их исполнению.  
Второй подход заключался в стремлении настолько, насколько 
это только возможно, замещать должности выборным путем, но 
так как было невозможно практически осуществить его применительно 
к второстепенным должностям, то развилась так называемая 
система добычи (spoils system), в которой должность становилась 
дополнительной наградой в случае победы на выборах. Это 
явление прочно вошло в политическую жизнь США со времен 
президентства Э. Джексона.  
В России до татаро-монгольского нашествия развитие государственной 
службы не отличалось от европейского континентального 
варианта, а по некоторым параметрам даже опережало 
Европу. В частности, тенденции к централизации земель вокруг 
Владимиро-Суздальской Руси проявились уже в конце XII – начале 
XIII в., в то время как в Европе аналогичные процессы датируются 
лишь XIV–XV вв. Однако после татаро-монгольского нашествия 
вектор цивилизационного развития России переместился 
в сторону Азии. Не стала исключением и государственная служба. 

В процессе централизации российского государства в XV–
XVI вв. «государева служба» строилась на основе синтеза византийского 
и татаро-монгольского вариантов службы (основа последнего, 
особенно в сфере налогообложения и военной службы, 
была заимствована монголами в средневековом Китае).  
Выделение управленческой деятельности в самостоятельную 
профессиональную сферу, сопровождающееся появлением 
слоя государственной службы, произошло в XV–XVII вв. со становлением 
централизованного русского государства и формированием 
самодержавия. 
В результате реформаторской деятельности императора Петра 
I в России была проведена рационализация системы государственного 
управления и государственной службы и создана полноценная 
государственная служба, правовой основой которой стала 
«Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных...» 
от 24 января 1722 г. (рис. 1). Именно от этой даты и отсчитывают 
начало государственной службы в России. 
Табель о рангах – это закон о порядке государственной службы 
в Российской Империи и Российской Республике (соотношение 
чинов по старшинству, последовательность чинопроизводства). 
Она просуществовала с многочисленными изменениями вплоть 
до ноября 1917 г. (на территориях, подконтрольных белым и казачьим 
правительствам, – до октября 1922 г.).  
Все чины Табели о рангах подразделялись на три типа: военные, 
статские и придворные – и делились на четырнадцать классов. 
К каждому классу приписывался чин. Петровская Табель о рангах 
насчитывала 263 должности, однако позже должности из Табели 
упразднялись, а в конце XVIII в. некоторые исчезли вовсе. Военные 
чины объявлялись выше соответствующих им гражданских 
и даже придворных чинов. Такое старшинство давало преимущества 
военным чинам в главном – переходе в высшее дворянское 
сословие. 
Уже 14-й класс Табели (фендрик, с 1730 г. – прапорщик) 
давал право на потомственное дворянство (в гражданской службе 
потомственное дворянство приобреталось чином 8-го класса 
(коллежский асессор), а чин 14-го класса (коллежский регистратор) 
давал право на личное дворянство). 

Рис. 1. Табель о рангах 1722 г. (оригинал)1 
 
По манифесту 11 июня 1845 г. потомственное дворянство 
приобреталось с производством в штаб-офицерский чин (8-й класс). 
Дети, рожденные до получения отцом потомственного дворянства, 
составляли особую категорию обер-офицерских детей, причем 
одному из них по ходатайству отца могло быть дано потомственное 
дворянство. 
Александр II указом от 9 декабря 1856 г. право получения 
потомственного дворянства ограничил получением чина полковника (
6-й класс), а по гражданскому ведомству – получением чина 
действительного статского советника (4-й класс)2. 

                                                                 
1 Табель о рангах // Словари и энциклопедии на Академике. – URL: http://dic. 
academic.ru/dic.nsf/ruwiki/10949 (дата обращения: 07.06.2017). 
2 См.: Баринов М.А. Государственная и муниципальная служба: курс лекций. – 
Владимир: Изд-во ВлГУ, 2014. – С. 4–5. 

Петровская Табель о рангах менялась на протяжении почти 
двух веков в результате основных реформ. Названия же ряда гражданских 
должностей превратились в гражданские чины безотносительно 
к реальным обязанностям их обладателя (рис. 2). 
 

 
 
Рис. 2. Табель о рангах XIX в.3 
 
До середины XVIII в. в России государственная служба была 
обязательна для лиц служилого (дворянского) сословия. 
Условия и требования для желающих поступить на государственную 
службу в России в XVIII–XIX вв.: 
1) происхождение: право поступать на службу имели дворяне 
потомственные и дети личных дворян, дети офицеров и чиновников, 
получивших по чинам личное почетное гражданство, дети 
священнослужителей, дети купцов первой гильдии и др.;  
2) образование: различные учебные заведения давали различные 
права на чины и должности;  
3) пол: отдавалось предпочтение лицам мужского пола; лица 
женского пола принимались на службу только по некоторым ведомствам, 
и притом с разными ограничениями, например по почтово-
телеграфному, учебному, медицинскому, контрольному, путей 
сообщения;  
4) возраст: не требовалось достижения совершеннолетия, 
минимальный возраст – 16 лет;  

                                                                 
3 Табель о рангах. 

5) неопороченное поведение;  
6) подданство: допускались изъятия для ведомств учебного, 
горного, телеграфного и др.;  
7) вероисповедание: лица, не исповедующие православной, 
в особенности христианской, веры были или совершенно лишены 
права поступления на государственную службу, или весьма ограничены 
в этом праве.  
Права и преимущества государственных служащих в России 
в XVIII–XIX вв.: 
1) чины (в соответствии с Табелью о рангах); 
2) материальное или денежное вознаграждение за службу, 
которое определялось законодательным путем: денежное вознаграждение 
выдавалось в виде жалованья, столовых и квартирных 
денег и т. п.; 
3) награды, выдаваемые также с Высочайшего соизволения, 
имели несколько видов:  
– высочайшее благоволение; 
– чины; 
– ордена;  
– аренды и пожалование земель; 
– подарки от Высочайшего имени;  
– единовременные денежные выдачи;  
– пенсии.  
Служба прекращалась (увольнение в отставку) или по собственному 
усмотрению должностного лица, или по судебному приговору, 
или вследствие смерти должностного лица. Временное 
прекращение службы или увольнение от должности могло быть 
сделано и в административном порядке вследствие неспособности 
или неблагонадежности чиновников. Это увольнение по 3-му 
пункту без прошения и без объяснения причин, и никакие жалобы 
по поводу такого увольнения не принимались.  
Практически до 1917 г. государственная служба в России 
развивалась параллельно с европейской и азиатской моделями. Однако 
в 1917 г. государственная служба дореволюционной России 
была ликвидирована Декретом ВЦИК «Об уничтожении сословий 
и гражданских чинов» от 2 ноября 1917 г. Характерная черта новой 
власти – соединение законодательных и исполнительных функций.