История государственного и муниципального управления

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ  
БЮДЖЕТНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ  
«ФИНАНСОВЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ  
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»  
(ФИНАНСОВЫЙ УНИВЕРСИТЕТ)

Л.В. Адамская, А.Ж. Зубец, Н.Л. Красюкова

ИСТОРИЯ 
ГОСУДАРСТВЕННОГО 
И МУНИЦИПАЛЬНОГО 
УПРАВЛЕНИЯ

Учебное пособие

МОСКВА
2023

ISBN 978-5-00172-388-2

УДК 35
ББК 67.3
 
А28
Авторский коллектив:
Л.В. Адамская, к.с.н., доцент, кафедры «Государственное 
и муниципальное управление»;
А.Ж. Зубец, к.э.н, доцент кафедры «Государственное 
и муниципальное управление»;
Н.Л. Красюкова, д.э.н., доцент, профессор кафедры «Государственное 
и муниципальное управление»

Рецензенты:
А.А. Степанов, д.э.н., проф. (МГИМО МИД России); 
В.А. Тупчиенко, д.э.н., проф. (Национальный исследовательский 
ядерный университет — МИФИ)

А28
Адамская Л.В. 
История государственного и муниципального 
управления: Учебное пособие / Л.В. Адамская, 
А.Ж. Зубец, Н.Л. Красюкова. — М.: Прометей, 2023. — 
 326 с.

ISBN 978-5-00172-388-2
В учебном пособии, авторами которого являются члены кафедры «
Государственное и муниципальное управление» Финансового 
университета при Правительстве РФ, акцент сделан на изучение 
первоисточников, раскрывающих особенности государственного 
и муниципального управления России на разных этапах развития 
государства, что помогает глубже понять вопросы теории истории 
государственного управления и местного самоуправления. Также 
особенностью данного пособия является включения в него фрагментов 
из монографий и статей из научной периодической печати. 
Обучающиеся, знакомясь с различными взглядами ученых на ход 
государственного управления, учатся вырабатывать свое обоснованное 
мнение о сложных процессах становления и развития государственности 
в нашей стране, а также извлекать уроки, которые 
помогут будущим государственным и муниципальным управленцам 
принимать управленческие решения. 
Пособие адресовано обучающимся по направлению подготовки 
38.03.04 «Государственное и муниципальное управление», 
изучающим курсы «История государственного и муниципального 
управления в России», преподавателям вузов.

©  Коллектив авторов, 2023
© Издательство «Прометей», 2023

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение ......................................................................... 4

Тема 1. Введение в дисциплину «Историю 
государственного и муниципального управления»  .................. 6

Тема 2. Государственное управление в Киевской Руси 
(IX–XII века) ..................................................................28

Тема 3. Феодальная раздробленность и складывание трех 
политических центров .....................................................44

Тема 4. Система государственного и местного 
самоуправления в период татаро-монгольского ига 
и Золотой орды (XIII—XIV века) .......................................72

Тема 5. Возвышение Московского княжества 
и становление единой российской государственности 
(XV–XVI века) ................................................................83

Тема 6. Государственное управление России в XVII веке .......89

Тема 7. Государственное управление России в XVIII веке  ... 110

Тема 8. Государственный аппарат России в первой 
половине XIX века ........................................................ 146

Тема 9. Российское государство  
во второй половине XIX — начале XX века ....................... 154

Тема 10. Государственная система России в период 
Временного правительства (февраль–октябрь 1917) ................. 180

Тема 11. Становление советской системы 
государственного управления (1917–1922) ....................... 204

Тема 12. Система государственного управления СССР 
в довоенный период (1922–1941)  .................................... 227

Тема 13. Государственный аппарат в годы Великой 
Отечественной войны (1941–1945) ................................... 243

Тема 14. Преобразования государственного аппарата 
в послевоенный период (1945–1985) ................................ 277

Тема 15. Становление современной системы 
государственного и муниципального управления ............... 318

ВВЕДЕНИЕ

В учебном пособии представлен документальный материал, 
а также выдержки из научных трудов для самостоятельной 
работы студентов, изучающих дисциплину «История 
государственного и муниципального управления».
Целью издания является глубокое осознание материалов 
рабочей программы данной дисциплины, входящей 
в учебные планы подготовки бакалавров направления 
подготовки 38.03.04 «Государственное и муниципальное 
управление».
Пособие будет способствовать получению первокурсниками 
навыков работы с научной литературой, историко-
управленческими документами, качественной подготовки 
к практическим занятиям и сдаче экзамена. 
Учебное пособие состоит из пятнадцати разделов, кор-
респондирующих с наиболее важными и дискуссионными 
темами дисциплины. Изучение темы связано со знакомством 
обучающихся с текстами исторических источников, 
выдержками из научных работ (монографий, статей) 
ученых прошлых периодов, а также современных исследователей, 
общественных и государственных деятелей, 
в которых раскрываются различные аспекты истории 
государственного и муниципального управления с научной 
точки зрения. 
Также имеются задания, посвященные персонификации — 
изучению вклада государственных деятелей 
в развитие страны на разных исторических этапах, выявлению 
плюсов и минусов их деятельности, выявлению 
личностных и деловых качеств госуправленцев прошлого, 
которые способствовали принятию эффективных государственных 
решений.
Некоторые задания направлены на научение обучающихся 
систематизировать и анализировать исторический 
материал, а также осуществлять сравнительный анализ 
историко-управленческих явлений и процессов. Эти задания, 
как правило, связаны с составлением таблиц и схем.

Авторский коллектив ставил перед собой задачу 
отойти от простого формального изучения фактов отечественной 
истории государственного управления, и попытаться 
вызвать интерес студентов через знакомство 
с историческими источниками и научными трудами, 
представляющих различные взгляды и гипотезы ученых. 
Учебное пособие призвано помочь первокурснику 
выдвигать собственное научно обоснованное мнение 
на исторические события отечественной истории государственного 
управления, извлекать из нее уроки. 

Тема 1.  

ВВЕДЕНИЕ В ДИСЦИПЛИНУ «ИСТОРИЮ 
ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ» 

Задание 1.1. Актуальность изучения истории государственного 
и муниципального управления
Познакомьтесь с выдержкой из документов 1 и 2, 
которые характеризуют важность и особенности изучения 
истории государственного и муниципального управления 
и ответьте на вопросы 

Документ 1 

«История XX столетия доказала, что сильное, правовое 
и демократическое государство является важнейшим 
залогом успеха мировых лидеров. Оно обеспечивает динамизм 
социально-экономического развития, в то же время, 
гарантируя гармоничную деятельность институтов гражданского 
общества. Совершенствование государственных 
институтов — непременное условие успеха социально-экономического 
и политического развития страны, условие 
динамизации развития ее экономики, обеспечения гражданского 
мира и согласия. В данном контексте, формирование 
государственного аппарата, адекватного уровню 
требований современного гражданского общества, — одна 
из глобальных проблем XXI века.
История российской государственности показывает, 
что реформы государственного управления всегда имели 
для страны принципиальное значение, однако, как правило, 
отличались крайней противоречивостью, зачастую сопровождались 
серьезными политическими потрясениями.

В частности, радикальные изменения, происходившие 
с рубежа 1980–90-х годов, привели к коренной перестройке 
социально-политической системы России, неизбежно 
затронув и сферу государственного управления. 
Демонтаж прежде главенствующих партийных структур 
КПСС, а затем и системы Советов объективно потребовал 
ее адаптации к новым социально-политическим 
условиям, рационализации, повышения эффективности 
управленческой деятельности, серьезной перестройки 
аппарата управления, привлечения высоко квалифицированных 
специалистов, соответствующих уровню современных 
требований.
В связи с распадом СССР особое значение получил 
вопрос о коренной перестройке системы управления, прежде 
всего, системы федеративных отношений, федеральных 
и региональных структур исполнительной власти.
Особенно важную роль в процессе решения назревших 
проблем политической модернизации сыграла Конституция 
России 1993 года. С ее принятием всенародным голосованием 
в стране впервые на конституционной основе 
был закреплен принцип разделения властей (ст. 10). 
При этом наряду с законодательной и судебной ветвями 
власти, исполнительная власть также впервые получила 
свое законодательное закрепление. Это обстоятельство 
представляется особенно важным ввиду того, что исполнительная 
власть в рамках нового конституционного пространства 
фактически заняла доминирующее положение 
в структуре власти в России, что предопределило главенствующую 
роль ее последующей модернизации.
Политическая и управленческая практика постсоветской 
эпохи показала, что административная реформа 
объективно являлась одной из наиболее сложных составляющих 
реформирования страны. Не случайно, последующий 
ход преобразований выявил целый ряд проблем 
системного характера, самым непосредственным образом 
влияющих на процессы демократизации. Прежде всего, 
в контексте модернизации системы исполнительной вла-

сти, они были связаны с формированием эффективного 
государства, реализацией публичной политики, снижением 
издержек при взаимодействии граждан и организаций 
с властными структурами, повышением авторитета 
аппарата государственного управления, его работников 
в обществе.
В новых условиях с особой остротой проявилась необходимость 
создания рационально устроенного государственного 
аппарата как важнейшего условия создания 
эффективного государства. Политическая практика буквально 
ежедневно доказывала, что повышение эффективности 
государственного управления возможно обеспечить 
лишь через последовательную реализацию системных 
административных реформ, выступающих в качестве 
основного инструмента модернизации органов государственной 
власти. Однако ход административной реформы 
выявил целый ряд проблемных вопросов. Как представляется, 
в их основе лежала необходимость разрешения 
противоречия между задачами строительства демократического 
общества и потребностью в формировании «сильной» 
исполнительной власти.
Как показывает обращение к истории реформ, адекватно 
решить значительную часть проблем реформирования 
государственного управления не удалось.
Неоднократно в своих выступлениях главы, высшие 
руководители Российской Федерации делали акцент 
на том, что движение общества вперед сталкивается 
с управленческим непрофессионализмом и тормозится 
им. Фактически руководством страны ставился вопрос 
«об осознании завершенности политического этапа реформирования 
и о начале периода стабильного, устойчивого 
развития страны на новой социально-политической и экономической 
основе, востребующей, прежде всего, управленческий, 
а не политический профессионализм». 
В целом значение эффективной деятельности профессиональных 
государственных гражданских служащих 
в жизни современной России возрастала на всех уровнях: 

федеральном, региональном, местном. Совершенствование 
процессов специализации и профессионализма труда 
управленцев требовалось направить на стабилизацию 
общества и его поступательное развитие, на достижение 
взаимопонимания политических сил, гражданского мира 
и согласия.
Однако в новой демократической России, как 
для граждан, так и для организаций — субъектов рыночной 
экономики особенно высокими оказались трансакционные 
издержки неэффективного государственного 
управления. В частности, в рамках периода все большую 
актуальность приобретала задача защиты граждан 
от произвола и непрофессионализма новой российской 
бюрократии. Как показывают данные мониторинга общественного 
мнения, в широких слоях населения за годы 
реформ накопилось немало претензий к качеству работы 
отечественной бюрократии. В частности, особенно остро 
в последнее время не только общественностью, но и руководством 
страны поставлен вопрос о борьбе с коррупцией.
Итак, актуальность отмеченной проблематики признается 
как зарубежными, так и отечественными специалистами, 
указывающими на то, “что состояние государственного 
управления в современной России является 
основной причиной падения ее рейтингов по всем параметрам 
развития”. В данной связи, ряд авторитетных 
ученых даже приходят к особо неутешительному выводу 
о том, что в Российской Федерации: “Самое слабое 
звено — система управления”».

Источник: Карнаушенко Л.В. Исторический опыт 
реформы государственного управления Российской Федерации 
(1993−2004). Автореф. диссертации на соискание ученой степени 
доктора исторических наук, спец. 07.00.02 — Отечественная 
история, Москва, 2010.

Документ 2 

Исследования основных закономерностей развития 
государственного управления показывают, что экономические 
основы преобразований, происходящих в этой 
сфере, часто недооцениваются. Современные прикладные 
работы в области государственного управления в Российской 
Федерации преимущественно ориентируются 
на достижения в области права, политологии, психологии, 
социологии. Лишь в последние несколько лет стало 
заметным влияние институционального подхода к анализу 
развития государственного управления.
Проблематику доминирующего в настоящее время 
подхода к исследованию госуправления можно сформулировать 
как «что надо сделать для повышения эффективности?». 
При этом проблема исследования условий оптимальной 
реализации предлагаемых мер часто остается 
вне поля зрения исследователей.
Положение усугубляется склонностью к копированию 
действий и практики, имевших место в зарубежных 
странах. Налицо недооценка особенностей становления 
систем государственного управления в отдельных странах, 
недостаточное внимание к экономическим аспектам 
становления современных систем и моделей государственного 
управления.
Вместе с тем в период с середины 1980-х годов 
до настоящего времени в мире реализовывался огромный 
объем крупномасштабных и комплексных программ 
реформирования государственного управления. Научными 
и консультационными организациями уделялось 
значительное внимание экономическому анализу причин, 
процесса и последствий реформ в тех или иных странах, 
анализу международного опыта и международным 
сравнениям, как правило, в интересах стран, планирующих 
аналогичные реформы. В частности, коллективом 
Всемирного банка по просьбе правительства Российской 
Федерации была подготовлено исследование «Реформа 

государственного управления: международный опыт». 
Оно представляет собой анализ опыта реформ государственного 
управления в ряде стран различных регионов 
мира, отобранных для показа масштабов и глубины произведенных 
административных изменений.
Один из главных выводов авторов исследования — 
в настоящее время международной конвергенции идей 
в области государственного управления не существует. 
Масштабы реформ, их продолжительность были различными, 
несмотря на то, что основные причины реформ 
и задачи реформирования оказались в целом схожими. 
При этом различия в реформаторской деятельности объяснялись, 
помимо прочего, следующими причинами:
– характеристики основополагающей структуры государственного 
управления;
– фундамент уже выполненной работы (имеющийся 
задел).
Характер и результаты реформирования во многом 
зависят от того, как развивалось государственное управление 
в «дореформенный» период, то есть от предшествующей 
ситуации. Нельзя не отметить, что вопрос о причинах 
выбора тех или иных преобразований системы 
государственного управления в настоящий момент исследован 
недостаточно. Следовательно, изучение экономических 
аспектов изменений в системах государственного 
управления сегодня становится особенно актуальным.
Фундаментальные преобразования в экономической, 
социальной и политической сферах, произошедшие 
в России в 1990-е годы, поставили на повестку дня 
задачу переосмысления роли системы государственного 
управления в обеспечении условий существования 
и развития экономики и общества. С этой точки зрения, 
исследование системы государственного управления, 
систематизация и анализ закономерностей развития 
государственных институтов, не нашедшие до сих пор 
должного освещения в отечественной науке, представляют 
значительный интерес.