Административное право России

С. Н. Братановский, Н. В. Галицкая 

Административное право 
России 

Учебник 

Москва 
2022 

УДК 342.9(47)(075) 
ББК 67.401(2Рос)я73 
 Б87 

Авторы: 
Братановский Сергей Николаевич, д-р юрид. наук, проф., 
Почетный работник высшего профессионального образования,  
Главный научный сотрудник ФГБОУ ВПО «Российский экономический 
университет им. Г. В. Плеханова»; 

Галицкая Наталья Владимировна, канд. юрид. наук, доц. кафедры  
административного и муниципального права ФГБОУ ВПО 
«Саратовская государственная юридическая академия» 

Рецензенты: 

Епифанов А. Е., д-р юрид. наук, проф.; 

Юсупов В. А., д-р юрид. наук, проф. 

Братановский, С. Н. 

Б87 
 
Административное 
право 
России 
: 
учебник 
/ 
С. Н. Братановский, Н. В. Галицкая. — Москва : Директ-Медиа,  
2022. — 304 с. 

ISBN 978-5-4499-3143-6 

Учебник подготовлен в соответствии с программой курса «Адми-

нистративное право» и с учетом требований Министерства образования 
и науки РФ. Он представляет собой систематическое изложение 
административно-правовых институтов, а также проблем теории и 
практики организации и осуществления исполнительной власти в России. 
В издании отражено современное состояние науки административного 
права. Материал приводится с учетом последних изменений в 
законодательстве Российской Федерации. 

Соответствует Федеральному государственному образователь-

ному стандарту высшего профессионального образования третьего 
поколения. 

Для студентов вузов, а также для аспирантов и преподавателей 

юридических вузов, студентов экономических специальностей. 

Может быть рекомендован работникам органов государственной 
власти и местного самоуправления в случае возникновения вопросов, 
связанных с применением норм административного права на практике.   

УДК 342.9(47)(075) 
ББК 67.401(2Рос)я73 

ISBN 978-5-4499-3143-6 
© Братановский С. Н., Галицкая Н.В., текст, 2022 
© Издательство «Директ-Медиа», оформление, 2022 

Оглавление 

ВВЕДЕНИЕ ...........................................................................................................................................7 

Глава 1. СУЩНОСТЬ И ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО 

УПРАВЛЕНИЯ ....................................................................................................................................9 

1.1. Понятие, содержание и виды управления .......................................................9 

1.2. Понятие и сущность государственного  управления ............................. 16 

1.3. Принципы государственного управления .................................................... 23 

1.4. Исполнительная власть и государственное управление: 

взаимосвязь и соотношение ........................................................................................... 29 

Глава 2. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА ......................... 32 

2.1. Предмет административного права ................................................................. 32 

2.2. Метод административного права ...................................................................... 36 

2.3. Cистема административного права .................................................................. 42 

2.4. Место административного права в правовой системе 

Российской Федерации ...................................................................................................... 45 

Глава 3. НОРМЫ И ИСТОЧНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА .................. 51 

3.1. Понятие и структура норм административного права ......................... 51 

3.2. Виды административно-правовых норм ....................................................... 53 

3.3. Реализация административно-правовых норм ......................................... 56 

3.4. Источники административного права ............................................................ 60 

Глава 4. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ ................................... 65 

4.1. Понятие административно-правовых отношений .................................. 65 

4.2. Юридические факты в административном праве .................................... 72 

4.3. Виды административно-правовых отношений ......................................... 73 

Глава 5. ГРАЖДАНЕ КАК СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА ....... 78 

5.1. Основы административно-правового статуса граждан ........................ 78 

5.2. Права и обязанности граждан в сфере  государственного 

управления ............................................................................................................................... 83 

3 

5.3. Особенности правового статуса иностранных граждан 

и лиц без гражданства ....................................................................................................... 91 

Глава 6. ОРГАНИЗАЦИИ КАК СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО 

ПРАВА ................................................................................................................................................. 95 

6.1. Административно-правовой статус организаций и их 

классификация ....................................................................................................................... 95 

6.2. Общественные объединения как субъекты 

административного права ........................................................................................... 104 

Глава 7. ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ  В СИСТЕМЕ 

ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ............................................................................................ 113 

7.1. Место и роль Президента Российской Федерации  в системе 

исполнительной власти ................................................................................................ 113 

7.2. Правовой статус и структура администрации Президента 

Российской Федерации .................................................................................................. 115 

Глава 8. ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ КАК СУБЪЕКТЫ 

АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА ...................................................................................... 122 

8.1. Понятие и правовой статус органов  исполнительной власти ..... 123 

8.2. Виды органов исполнительной власти ....................................................... 129 

8.3. Правительство Российской Федерации ...................................................... 134 

8.4. Федеральные органы исполнительной власти ...................................... 140 

8.5. Органы исполнительной власти субъектов  Российской 

Федерации ............................................................................................................................. 145 

8.6. Структура аппарата и штаты государственных органов 

исполнительной власти ................................................................................................ 150 

Глава 9. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ...... 155 

9.1. Понятие и принципы государственной службы .................................... 155 

9.2. Понятие и классификация  государственных служащих .................. 163 

9.3. Основы общего административно-правового статуса 

государственных служащих ........................................................................................ 165 

4 

Глава 10, ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ 

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ................................................................................................ 170 

10.1. Понятие и принципы государственной  гражданской службы 

Российской Федерации ................................................................................................... 171 

10.2. Должности государственной гражданской службы .......................... 173 

10.3. Права и обязанности государственного  гражданского 

служащего............................................................................................................................... 176 

10.4. Ограничения и запреты на государственной гражданской 

службе ....................................................................................................................................... 180 

10.5. Гарантии государственного гражданского  служащего.................. 182 

10.6. Порядок поступления на государственную  гражданскую 

службу и ее прохождение .............................................................................................. 185 

10.7. Система стимулирования и ответственность 

государственных гражданских служащих .......................................................... 196 

10.8. Прекращение государственной гражданской службы .................... 207 

Глава 11. ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ .................................... 213 

11.1. Понятие и виды форм государственного  управления .................... 213 

11.2. Акты государственного управления .......................................................... 214 

11.3. Виды актов государственного управления ............................................ 218 

11.4. Порядок подготовки, принятия и опубликования актов 

государственного управления ................................................................................... 223 

11.5. Индивидуальные акты государственного  управления ................. 230 

11.6. Административный договор ........................................................................... 233 

11.7. Неправовые формы государственного  управления ......................... 236 

Глава 12. МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ .................................. 239 

12.1. Понятие и виды методов  государственного управления ............. 239 

12.2. Убеждение в административном праве .................................................... 243 

12.3. Понятие, сущность и виды  административного 

принуждения ........................................................................................................................ 248 

5 

Глава 13. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ...................................... 260 

13.1. Понятие административной ответственности .................................... 261 

13.2. Освобождение от административной  ответственности ............... 267 

13.3. Административное правонарушение:  понятие и основные 

признаки ................................................................................................................................. 271 

13.4. Общая характеристика  административных наказаний ................ 281 

13.5. Назначение административного наказания ......................................... 287 

Глава 14. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС ............................................................. 289 

14.1. Понятие и признаки  административного процесса ........................ 289 

14.2. Структура и виды  административного процесса .............................. 290 

14.3. Стадии и принципы  административного процесса ......................... 293 

ЛИТЕРАТУРА ............................................................................................................................... 299

ВВЕДЕНИЕ 

Настоящий учебник — это современное, актуальное издание, 
в котором авторы постарались охватить все быстротекущие 
изменения и новации, органически присущие развитию деятельности 
органов исполнительной власти в различных сферах и 
отраслях динамично развивающегося российского общества и 
государства. Цель данного учебника — оказать помощь студентам, 
аспирантам, преподавателям, слушателям и лицам, самостоятельно 
изучающим эту отрасль публичного права в усвоении 
основных понятий, категорий, положений и институтов административного 
права. 
В учебнике излагаются основные положения административного 
права и административно-правовых институтов, общие 
для всех отраслей и сфер государственного управления. Рассматриваются 
такие вопросы, как сущность, принципы и содержание 
государственного управления и исполнительной деятельности, 
механизм и особенности административно-правового регулирования 
в современный период, административно-правовой статус 
субъектов административного права, виды административного 
принуждения, порядок производства по делам об административных 
правонарушениях и др. 
Материал учебника позволит систематизировать знания в 
области административного права, а также усвоить новое законодательство 
в этой сфере, понять суть административно-правовых 
институтов, а также сформировать представление о том, в каких 
формах и какими методами осуществляется государственное 
управление. 
Административное право — это одна из ведущих отраслей в 
системе публичного права, призванная регулировать особую 
группу общественных отношений, возникающих, изменяющихся и 
прекращающихся в связи и по поводу организации и функционирования 
системы исполнительной власти на всех национально-
государственных и территориальных уровнях в Российской Федерации. 
Административно-правовые нормы касаются жизни каждого 
человека, так как направлены на охрану и защиту прав и 
свобод людей, обеспечение благоприятной среды обитания. 
Среди серьезных проблем, стоящих перед наукой административного 
права, отметим следующие: правильное определение 
места, роли и компетенции органов исполнительной власти, действенность 
методов управления, осуществляемых посредством 

 
7 

кредитов, налогов, сертификации товаров (работ и услуг), политики 
цен, лицензирования предпринимательской деятельности, 
недопущения монопольного положения отдельных предпринимателей, 
уточнение потребностей в территориальных органах 
исполнительной власти, изменение законодательства о государственной 
службе. Все эти вопросы попытались раскрыть авторы 
данного учебника. 
 
 
 

 
8 

Глава 1 
СУЩНОСТЬ И ОСОБЕННОСТИ 
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 

После изучения данной главы студент должен: 
 
знать 
• определение государственного управления как в узком, 
так и в широком смысле; 
• принципы государственного управления; 
• взаимосвязь и соотношение государственного управления 
и исполнительной власти; 
 
уметь 
• оперировать такими специальными категориями, как 
«управление», «организация», «цель управления», «принципы 
управления»; 
 
владеть 
• основами анализа общественных отношений в сфере государственного 
управления. 

1.1. Понятие, содержание и виды управления 

В научной литературе по вопросам управления выделяются 
следующие виды управляемых систем: механические, биологические, 
социальные. В механических системах управление осуществляется 

совокупностями 
машин 
и 
технологическими 
процессами. Объект управления биологических систем — процессы, 
происходящие в живых организмах. Социальные системы 
относятся к наиболее сложным. В основе их функционирования 
лежит 
управление 
общностями 
людей. 
Со 
структурно-
функциональной точки зрения общество — это целостная система 
с иерархией подсистем различной степени сложности и организации. 
Каждая из этих подсистем, являясь компонентом 
системы более высокого уровня, в свою очередь, заключает в себе 
собственные системы, которые тоже подвержены слиянию. 
Управление в тех или иных формах всегда было присуще 
человеческому обществу. По мере развития общества возрастали 
значение управления и осознанность в его необходимости. Вместе 

 
9 

со становлением общества в нем сложились и действуют два типа 
факторов управления — объективные (независимые от сознания) 
и субъективные (сознательные) и, соответственно, два механизма 
управляющего воздействия на общественную систему — стихийное 
регулирование и сознательное управление1. Стихийные регуляторы 
действуют в тех случаях, когда людьми не познаны, и в 
силу этого не используются объективные закономерности развития 
общества. 
К ним, например, можно отнести закономерности развития 
рыночных отношений, когда имеют место многочисленные становления 
и переплетения различных, нередко противоположных 
друг другу сил и явлений, актов спроса и предложения, сумм и 
продаж и т. д. В основе таких закономерностей в конечном счете 
лежит закон стоимости, выступающий в качестве управляющей 
силы производства товаров (услуг) и распределения труда.  
И, наоборот, с познанием этих закономерностей управление приобретает 
качественно новый тип организации общественной 
жизни, так как учитывается тенденция развития экономических 
процессов и иных сфер жизнедеятельности общества. Иначе 
говоря, с понятием управления, как специфического социального 
явления, мы непременно связываем сознательное начало, волю и 
знание человека2. 
Управление имеет место там, где осуществляется коллективная, 
совместная деятельность людей. Всеобщий характер 
управления вытекает из объективной необходимости в регулировании, 
координации, согласовании усилий людей в решении 
поставленных перед ними задач. Управление становится общественно 
необходимой функцией независимо от уровня и степени 
объединения людей в процессе совместной деятельности. Иначе 
говоря, непременным условием функционирования любого трудового 
коллектива является управление, так как это связано с 
установлением порядка, организованности, разделения труда 
между работниками, определением места человека в коллективе 
и его функцией, формированием общей цели и производственных 
задач. 

1 См.: Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. М.: Политиздат, 
1973. С. 23. 
2 См.: Уваров В. Н. Государственная служба и управление. Петропавловск, 
СКЮА, 2004. С. 10. 

 
10 

                                                 

Управление находится в ряду явлений второй (искусственной) 
природы, возникших и резвившихся в течение всей истории 
человеческой цивилизации. Оно создано людьми в целях сознательной 
саморегуляции своей жизнедеятельности и также важно 
для обеспечения их потребностей и интересов, как семья и собственность, 
мораль и право, способ производства, и государство, 
знание и информация и другие общественные институты. 
Отсюда «связанность» управления с уровнем развития и организации 
человеческого потенциала, всей его зависимости от 
состояния общества, его закономерностей и форм, идеалов и 
ценностей. В ходе исторического развития сущность и формы 
управления претерпевали значительное изменение: от управления 
при помощи эмпирического опыта, традиций и обычаев, 
передаваемых от поколения к поколению в первобытном обществе 
до сознательного управления общественными процессами на 
научной основе в современном обществе. 
На существующем в настоящее время этапе человеческой 
цивилизации 
управление 
характеризуется 
исключительной 
сложностью, так как в его орбиту вовлечены миллионы людей с 
их интересами и потребностями, целями и поступками. От управления, 
в конечном счете, зависит состояние общества и благополучия 
каждого человека и с другой стороны, само управление 
представляет собой сложную систему взаимосвязанных и взаимодействующих 
между собой элементов (внутри системы) и отражает 

многообразие 
взаимосвязей 
управляющей 
системы 
с 
обществом. Все это свидетельствует о том, что управление является 
одной из труднейших и ответственных сфер интеллектуальной 
и практической деятельности3. 
В науке и в учебной литературе сущность управления раскрывается 
через понятие «воздействие». Таким образом, выделяется 
главный признак управления — это активное влияние на 
общественные отношения, на сознание и поведение людей.  
В обобщенной форме можно сказать, что управляющий субъект 
путем воздействия на управляемый объект пытается внести в 
него определенные изменения, преобразования, дать новое 
направление его развитию. Без управляющего воздействия нет 
самого управления. В известном смысле воздействие — это результат 
деятельности, взаимодействия, отношения. 

3 См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. Курс лекций. 
М.: Омега-Л, 2004. С. 42. 

 
11 

                                                 

Для уяснения сущности и понимания управления следует раскрыть 
специфические свойства и возможности управляющего воздействия. 
В качестве исходной потенциальной силы в управлении 
выступают воля и знания человека. Управляющее воздействие, 
прежде чем осуществиться, стать реальностью, возникает в сознании 
человека, проходит в нем путь развития от интуитивного 
ощущения необходимости что-то изменить, от замысла и раздумий 
до конкретных решений, подкрепленных расчетами, материальными 
и кадровыми ресурсами, проектами, моделями и, 
главное, волей — желанием и стремлением сделать дело. А это 
значит, что управляющее воздействие должно содержать в себе 
момент целеполагания. В общественных связях, подвергаемых 
управляющему воздействию, активно проявляет себя воля, сознание 
человека. 
В силу этого объектом социального управления является 
волевое поведение людей. Социальное управление, следовательно, 
воздействует упорядочивающие на субъективную деятельность (
волю, сознание) людей — участников волевых отношений, 
имея своей целью обеспечение соответствия этой деятельности 
общим интересам или интересам определенной группы людей. 
Волевой характер социального управления находит одно из 
своих непосредственных выражений в соподчинении воли людей, 
являющихся участниками управляемых социальных процессов.  
На первый план здесь выдвигается одна управляющая воля. То 
есть во всех вариантах социального управления наблюдается 
навязывание управляемым объектам чужой воли. Иначе говоря, 
управление предполагает, с одной стороны известный авторитет,  
а с другой — известное подчинение, что является залогом эффективной 
производственной жизнедеятельности. 
Управление (управляющее воздействие) имеет организующую 
сущность, то есть это организаторская работа. В этом аспекте 
управление рассматривается в качестве объективно необходимого 
инструмента организации общественной жизни, совместной 
коллективной деятельности людей. Понятие «организация» 
органически связано с понятием «управление», мало того оно 
выражает сущность управления. Организация пронизывает 
управленческую деятельность, охватывает широкую сферу — от 
деятельности предприятий (учреждений, организаций) до высших 
представительных и исполнительных органов и аппарата 
Президента РФ. Другими словами, организация — суть, ядро 

 
12 

управления — отражает не только структуру, но и главным образом 
динамический характер управления. 
«Организовывать» означает располагать людей в пространственных (
территория, сооружения) и функциональных (социальные 
роли, виды работ) координатах, соединяя их с орудиями и 
средствами труда, обеспечивать их взаимодействие и взаимообмен 
в труде и общественной жизни, расширять их сознательные 
возможности путем согласования и концентрации усилий. Известно, 
что организация расширяет возможности людей, обеспечивает 
им новое качество. 
Придавая какому-либо общественному процессу определенные 
цели, организуя в нем взаимодействие людей, управление 
призвано, в рамках этих целей и организации, конкретно регулировать 
поведение и деятельность каждого из участников данного 
управляемого процесса. В обществе действует множество социальных 
норм, направляющих и ориентирующих, оценивающих и 
мотивирующих поведение и деятельность людей. Традиции и 
обычаи, исторические уроки и выводы, право и мораль, ценностные 
и социально-технические нормы и многие другие регуляторы 
вступают важнейшими достижениями человеческой культуры, 
помогающими разумнее и экономичнее созидать настоящее и 
будущее. Поэтому, говоря об организующем элементе управления, 
необходимо указать и на его регулирующее свойство. 
При помощи социальных норм в рамках организационно 
оформленных коллективов людей и поставленных перед ними 
целей обеспечивается конкретное регулирование поведения 
каждого человека в управленческом процессе.  
Управление как социальный институт имеет свою организационно 
структурную (административную) систему. В историческом 
аспекте сознательное управление как целенаправленная и 
целеобразующая деятельность людей постепенно стала осуществляться 
в рамках специального создаваемых общественных 
институтов —субъектов управления. Сюда входят государственные 
органы и другие организации, осуществляющие управленческие 
функции в обществе. Роль субъекта управления состоит в 
обеспечении согласованного функционирования системы социального 
управления в целом, различных ее уровней и входящих в 
ее состав управляемых объектов — организационно оформленных 

коллективов 
людей. 
Создание 
и 
функционирование  
организационных (административных) систем осуществляется на 
основе структурных принципов (линейный, функциональный, 

 
13 

линейно-функциональной, программно-целевой и др.). В любой 
организационной (административной) системе структурная и 
функциональная сторона неотделимы друг от друга, тесно взаимодействуют 
между собой, взаимообусловлены и в конечном 
счете влияют на итоговый совместный результат деятельности 
коллектива людей. В связи с этим совершенствование структуры 
и функционирования организаций вы — двигается в число важнейших 
задач науки и практики управления. 
Однако создание организационной структуры социального 
управления — необходимое, но не достаточное условие достижения 
поставленной цели и решения задач управления. Реальность 
управления обеспечивается такими его качествами, как организованность, 
ответственность, подчиненность, сила, воля. Взятые в 
совокупности они образуют новое качество — властность управления, 
т. е. наделение субъекта управленческой деятельности 
необходимыми полномочиями для успешной реализации возложенных 
на него управленческих функций4. 
И действительно властность, власть является основным 
стержнем, сердцевиной управленческого воздействия. При этом 
следует выделить два момента. С одной стороны, тот, кто управляет, 
наделяется властными полномочиями. Объект таких полномочий 
должен быть достаточным для того, чтобы успешно и 
эффективно решать поставленные перед коллективом задачи, 
обеспечивать согласованную деятельность коллектива. С другой 
стороны, как уже было отмечено, управление предполагает подчинение 
участников совместной деятельности воле управляющего 
субъекта (органа управления, руководителя). Подчинение в 
этом случае является необходимым условием реальности осуществления 
управленческих функций и организацию самого 
управленческого процесса. 
Управление как социально необходимый инструмент упорядочения 
общественных отношений в реальной жизни проявляется 

по-разному. 
В 
специальной 
литературе 
управление 
подразделяется на отдельные виды по различным основаниям  
(в зависимости от сфер общественной жизнедеятельности, от 
структуры общественных отношений, от объектов управления  
и т. д.) Многие авторы в качестве основания классификации видов 
управления выделяют сущностные свойства и природу субъекта 

4 См.: Общее административное право: Учебник. Воронеж: Изд-во Воронежского 
гос. ун-та, 2007. С. 23. 

 
14