Методы, механизмы и организационные структуры управления экономическим развитием макрорегионов России

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ЕСТЕСТВЕННЫХ НАУК
ИНСТИТУТ РЕГИОНАЛЬНЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИССЛЕДОВАНИЙ








МЕТОДЫ, МЕХАНИЗМЫ
И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ СТРУКТУРЫ УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ МАКРОРЕГИОНОВ РОССИИ





                Монография





Под научной редакцией д.э.н., проф. Топилина А.В., д.э.н., проф. РостанцаВ.Г.





                Монография подготовлена при финансовой поддержке Российского фонда

фундаментальных исследований, проект 19-010-00262








Москва - 2021

УДК 332
ББК 65.9(2Рос)
    М54

     Рецензент: д.э.н., профессор, Рождественская И.А.
     Рекомендовано к печати Ученым Советом Института региональных экономических исследований (ИРЭИ) и Секцией экономики и социологии РАЕН.

Монография подготовлена при финансовой поддержке Российского фонда фундаментальных исследований, проект 19-010-00262.



            Методы, механизмы и организационные структуры М54   управления экономическим развитием макрорегионов


       России: Монография / Топилин А.В. (научный редактор), Ростанец В.Г.     (научный редактор), Бурак П.И.,
       Кабалинский А.И., Хомяченко О.Н., Базиян К.Н. - М.: Издательство «Научный консультант», 2021. - 164 с.


            ISBN 978-5-907477-37-7


     Монография посвящена проблемам управления и долгосрочного планирования экономики макрорегионов России. Рассмотрена необходимость и возможность формирования в макрорегионах постоянно действующих органов управления и стратегического планирования, работающих на принципах межрегионального и межмуниципального сотрудничества. В книге освещены как теоретикометодические аспекты проблемы, так и первый практический опыт макрорегионального планирования, накопленный к настоящему времени в нашей стране.
     Монография может представить интерес для работников региональных администраций, занимающихся решением задач экономического развития и межрегионального сотрудничества, а также исследователей и специалистов, изучающих современные тенденции пространственного развития экономики России и её регионов.

УДК 332
ББК 65.9(2Рос)



ISBN 978-5-907477-37-7

   © Коллектив авторов, 2021
   © Оформление. Издательство «Научный консультант», 2021

            СОДЕРЖАНИЕ



     Введение...........................................5
     Глава 1. Макрорегионы как важнейший элемент территориальной структуры экономики.....................8
      1.1      Формирование макрорегионов в результате процессов территориального разделения труда и специализации производства. Критерии выделения макрорегионов и их сущностные характеристики..........8
      1.2.     Краткая социально-экономическая характеристика и современные тренды развития макрорегионов РФ.......19
      1.3.     Необходимость (объективная потребность) управления развитием макрорегионов в рамках национальной экономики...............................49
     Глава 2. Практика управления макрорегионами в современной России. Опыт 1990-2020гг.................57
      2.1.     Краткая история создания органов управления макрорегионами в современной России..................57
      2.2.     Анализ деятельности федеральных министерств по управлению макротерриториями Российской Федерации..63
      2.3.     Анализ деятельности аппаратов полномочных представителей президента РФ в федеральных округах....77
      2.4.     Анализ деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ...........................82
      2.5.     Анализ деятельности межрегиональных органов законодательной власти................................92
     Глава 3. Попытки организации стратегического планирования развития макрорегионов России............100
      3.1.     Стратегии социально-экономического развития федеральных округов как первый опыт стратегического планирования на макрорегиональном уровне в условиях рыночных отношений....................................100
      3.2.     Практика разработки макрорегиональных целевых комплексных программ..........................105

3

Глава 4. Перспективы развития системы управления макрогегионами РФ......................................124
      4.1.     Перспективные цели и задачи управления макрорегионами России в современных условиях. Инструменты управления макрорегионами (стратегические планы, экономические стимулы, институты развития).....124
      4.2.     Предложения по созданию межрегиональных органов управления макрорегионами РФ.................135
      4.3.     Формирование институтов стратегического планирования в макрорегионах. Принципы и порядок их работы............................................141
      4.4.     Система документов стратегического планирования в макрорегионах. Иерархия плановых документов, состав, структура, набор показателей.........................147
    Заключение.........................................155
    Список литературы..................................157

4

            ВВЕДЕНИЕ



     Важнейшими элементами территориальной структуры экономики Российской Федерации являются макрорегионы -крупные пространства с явно выраженным единством природноклиматических условий и              социально-экономических
характеристик. Как отмечается в Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года, двенадцать российских макрорегионов выступают в качестве центров экономического роста страны и сохранят это качество в долгосрочной перспективе. Развитие и оптимизацию межрегиональных связей субъектов РФ в рамках макрорегионов можно рассматривать в качестве драйвера экономического и инновационного     роста,   консолидации экономического
пространства страны. В силу своей значимости, макрорегионы должны являться объектом управления со стороны государства, а их развитие - регулируемым и соответствующим запросам общества.
     В данной монографии обобщены результаты исследований в рамках научного проекта РФФИ №19-010-00262 «Методы, механизмы и организационные структуры управления экономическим развитием макрорегионов», реализованного в 2019-2021 гг.
     Целью исследований в рамках проекта являлась разработка теоретических и методических вопросов, а также практических предложений по организации управления экономическим развитием макрорегионов России (включая процедуры стратегического планирования и прогнозирования их развития), рекомендаций по созданию для этих целей межрегиональных структур (институтов) управления и координации, конкретизация состава, структуры, полномочий и функций таких структур.
     В соответствии с целью исследования подробно рассмотрены методические и практические вопросы организации управления, в том числе стратегического планирования, социальноэкономическим развитием 12 макрорегионов России, как в части определения и обоснования целей и задач управления, структуры, иерархии и состава долгосрочных плановых документов, так и в части формирования в макрорегионах постоянно действующих коллективных органов управления и планирования,

5

функционирующих на принципах межрегиональной кооперации и сотрудничества.
     Состав изучаемых вопросов определил и структуру монографии. В трех главах книги последовательно рассматриваются сущностные характеристики и критерии идентификации макрорегионов (что в настоящее время продолжает оставаться предметом научных дискуссий); роль макрорегионов в экономической жизни России; опыт первых попыток регулирования развития макрорегионов со стороны федеральных властей и ассоциаций субъектов РФ; состояние нормативнометодической базы и действующий массив документов стратегического планирования на макрорегиональном уровне.
     В заключительной четвертой главе монографии подробно раскрыты и обоснованы предложения авторов по формированию в российских макрорегионах коллективных органов управления на базе ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ. Предложен набор перспективных целей и задач, на реализацию которых должна быть направлена работа макрорегиональных органов управления. Выстроена иерархия (архитектура) комплекса документов стратегического планирования, которые целесообразно разрабатывать в рамках макрорегионов. Сформулированы рекомендации по составу и структуре системы показателей и индикаторов, которые целесообразно использовать при разработке документов стратегического планирования для российских макрорегионов.
     Монография подготовлена авторским коллективом в составе:
     Топилин А.В. д.э.н. проф.- общая редакция, гл. 1,4.
     Ростанец В.Г. д.э.н. проф. - общая редакция, введение, гл.2,3,4, заключение.
     Бурак П.И. д.э.н. проф., вице - президент РАЕН - гл. 2,4.
     Кабалинский А.И. к.э.н. - гл. 2, п.3.2.
     Хомяченко О.Н. к.э.н.- п.1.2, 4.1.
     Базиян К.Н.- п.3.2, 4.4.
     Авторы благодарят депутата Государственной Думы Российской Федерации Левченко С.Г., поделившегося опытом своей работы в 2015-2019 гг., в качестве губернатора Иркутской области, в коллективном органе макрорегионального управления - Координационном совете при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном 6

округе по социально-экономическому развитию Байкальского региона.
     Авторы выражают благодарность сотрудникам Института региональных экономических исследований к.э.н. Хомяченко О.Н. и Базиян К.Н. за участие, в качестве соавторов, в подготовке ряда разделов монографии и большую организационно-техническую помощь при её публикации.

7

ГЛАВА 1. МАКРОРЕГИОНЫ КАК ВАЖНЕЙШИЙ ЭЛЕМЕНТ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ СТРУКТУРЫ ЭКОНОМИКИ.

1.1 Формирование макрорегионов в результате процессов территориального разделения труда и специализации производства. Критерии выделения макрорегионов и их сущностные характеристики.

    Наличие в экономическом пространстве России крупных территорий, обладающих неким внутренним единством и характерными особенностями хозяйственной жизни и, на этой основе, явно отличающихся друг от друга, давно обращало на себя внимание государственных деятелей, мыслителей и ученых.
    Попытки осмысления пространственной структуры экономики России, обоснованного выделения в ней отдельных элементов в целях создания эффективной системы управления территориальным развитием государства прослеживается в работах ученых уже с XVIII века.
    Одна из первых схем экономического районирования России принадлежит выдающемуся русскому ученому В.Н. Татищеву, который предложил в качестве основных административных единиц генерал - губернии и вице-губернии. Всего В.Н. Татищев выделил 16 районов (в Европейской части - 14) на основе различий в их хозяйственной значимости (или специализации). Среди них Московская генерал-губерния, Великорусская (Санкт-Петербург и территория современной Ленинградской области), Донская или Воронежская, Новгородская, охватывающая весь Европейский север и т.д.
    Районированием России занимались и декабристы для решения практических задач управления страной. П.И. Пестель предложил четырехступенчатое районирование - область - округ -уезд - волость, выделив 53 округа, 50 из которых объединялись в 10 областей. При этом для каждой ступени предлагалось соблюдение трех принципов: равновеликость выделяемых административных единиц; возможность наилучшей организации связей между разными частями государства, т.е., развития межрегиональных экономических связей; и наконец, «возможное соответствие народонаселения и земельного пространства».


8

     В отличие от П.И. Пестеля, который предлагал районирование на принципах централизма, Н.М. Муравьев в основу положил принцип федерализма. Им выделено 13 районов или держав, в которые входят уезды и волости. При районировании Н.М. Муравьев придавал большое значение транспорту, особенно речному и каботажному. Большинство районов выделено таким образом, чтобы они имели либо крупные водные пути, либо примыкали к морскому побережью.
     Таким образом, П.И. Пестель и Н.М. Муравьев предлагая свои схемы районирования России, почти двести лет назад, серьезное внимание уделяли вопросам развития хозяйственных связей между различными территориями страны на основе географического разделения труда.
     Существенный шаг вперед в развитии теории территориальной дифференциации производительных сил и экономического районирования России был сделан после отмены крепостного права в период развития капитализма.
     В 1880 году известный ученый и путешественник П.П. Семенов-Тян-Шанский обосновал вариант экономического районирования Российской империи, выделив 19 экономических районов, включающих не только европейскую, но и азиатскую часть России. Большая заслуга Семенова-Тян-Шанского состоит в том, что он выделил Центрально-Промышленный (Московский) и Центрально-Земледельческий районы, впервые указал на транспортную и районообразующую роль реки Волги, что обусловило выделение Поволжья как самостоятельного экономического района¹. Всего на территории европейской России П.П. Семенов-Тян-Шанский выделил 12 экономических районов, сетка которых, по нашему мнению, во многом предопределила современные очертания экономических районов.
     Проблемы совершенствования территориального размещения производительных сил России в 20-е годы XX столетия решались при разработке плана электрификации страны. В плане ГОЭЛРО, наряду с электрификацией, рассматривались вопросы развития всего хозяйства страны и не только по отраслям, но и по следующим 8 крупным районам: Северный, Центрально

¹ Калашникова Т.М. «Экономическое районирование» Из-во Московского университета, 1982, стр. 104

9

Промышленный, Южный, Приволжский, Уральский, Кавказский, Западно-Сибирский, Туркестанский. К ним можно добавить еще два - Восточно-Сибирский и Дальневосточный, которые в рамках плана ГОЭЛРО не рассматривались, поскольку на их территории не предполагалось строительство крупных электростанций.
     В советской научной литературе и управленческой практике крупные территории страны, отличающиеся внутренним единством природных и экономических характеристик, получили название экономических районов. Предложенная в плане ГОЭЛРО «сетка» экономических районов была довольно условной, без четких границ и выделения центров соответствующих районов², не охватывала Восточную Сибирь и Дальний Восток. В период первых пятилеток система крупных экономических районов в СССР неоднократно пересматривалась.
     Современная схема экономического районирования России сложилась на основе научных разработок ученых эконом-географов и экономистов Г.М. Кржижановского, И.Г. Александрова, Н.Н. Баранского, Н.Н. Колосовского. Применительно к территории Российской Федерации, схема Н.Н. Колосовского включает 10 экономических районов: Северо-Западный, Центральный, Волго-Вятский,     Центрально-Черноземный,       Поволжский,
Северо-Кавказский, Уральский, Западно-Сибирский, ВосточноСибирский, Дальневосточный районы, а также Калининградскую область.
     Как показала практика, данная сетка экономического районирования оправдала себя, и в течение многих десятилетий широко использовалась для прогнозирования социальноэкономического развития страны и ее отдельных территорий. Все вышеуказанные экономические районы включены в действующий в настоящее время «Общероссийский классификатор экономических регионов. ОК 024-95» (утв. Постановлением Госстандарта России от 27.12.1995 N 640. ред. от 10.02.2021). Этому способствовал достаточно полный учет в границах выделенных районов всех факторов экономического развития (природно-сырьевых, демографических, производственных, социальных и др.) и

² Минакир П.А., Исаев А.Г., Демьяненко А.Н., Прокапало О.М. Экономические макрорегионы:     интеграционный феномен или              политико-географическая
целесообразность? Случай Дальнего Востока // Пространственная экономика, 2020. Том 46, №1, с.66-99

10

особенностей межрегионального разделения труда, специализации и кооперации производства.
     В современном понимании экономический район представляет собой часть территории страны, отличающуюся некоторым единством природных условий, демографических характеристик населения, специализации и комплексности хозяйства и социальной сферы, имеющую своё специфическое место в экономике страны, и ограниченную административными границами входящих в ее состав субъектов Федерации.
     В условиях перехода России к рыночной экономике, объективные факторы размещения и развития производительных сил, межрегиональных производственных связей сохраняют свою роль и апробированная сетка, включающая 11 крупных экономических районов страны, может быть использована и на современном этапе развития экономики России для дальнейшего совершенствования и консолидации экономического пространства страны.
     С 90-х годов XX века в состав терминологического аппарата региональной экономики, как научной дисциплины, а также в практику управления, вошло понятие макрорегион. Понятие макрорегиона встречалось не только в научной литературе, но и официальных документах. Например, макрорегион Прибайкалье -Дальний Восток упоминается в Стратегии социальноэкономического развития Дальнего Востока, разработанной в 2009 году.³ Официальное закрепление термин макрорегион, как понятие определенной экономической территории, получил в законе «О стратегическом планировании в РФ», принятом в 2014 году. В этом документе макрорегион определен как «часть территории Российской Федерации, которая включает в себя территории двух и более субъектов Российской Федерации, социально-экономические условия в пределах которой требуют выделения отдельных направлений, приоритетов, целей и задач социальноэкономического развития при разработке документов стратегического планирования»⁴.

³ Распоряжение Правительства РФ от 28.12.2009 N 2094-р «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года».

⁴ Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28 июня 2014 года№172-ФЗ.

11

     Вместе с тем, вызывает удивление, что понятие «макрорегион» осталось за рамками классификаций Госстандарта, особенно с учетом того, что последняя редакция ОКЭР относится к февралю 2020 года, а к этому времени данный термин был уже достаточно давно официально конституирован.
     В российской регионалистике к настоящему времени, еще не сложилось общепризнанной трактовки понятия макрорегион. По мнению известных российских ученых-регионалистов Лексина В.Н. и Порфирьева Б.Н., понятие макрорегиона, данное в Законе о стратегическом планировании, не определяет сущностные основания, связанные прежде всего с необходимостью государственного управления территориальными комплексами. Лексин В.Н. и Порфирьев Б.Н. дают свою трактовку понятия «макрорегион», с учетом зарубежного и отечественного опыта создания подобных пространственных структур.
     «Макрорегион - выделенные для достижения конкретной общегосударственной          цели          (геополитической,
внешнеэкономической, природно-охранной и др.) часть или несколько частей территории страны, выходящие за границы одной территориально-административно-территориальной      единицы
(субъекта РФ, земли, штата, провинции и т.п.) и располагающиеся на территории нескольких административных единиц»⁵.
     То есть, эти специалисты рассматривают макрорегион в качестве некого временного конструкта, который служит целям решения государством различных актуальных задач общенационального масштаба.
     По нашему мнению, сущность категории макрорегион весьма близка к сущности категории экономический район, но скорректированной по ряду факторов. Мы рассматриваем макрорегион как территорию, выделяемую на основе общеизвестных признаков экономического районирования, в границах,   скорректированных в силу политической
целесообразности, удобства государственного управления или решения определенных социально-экономических задач общенационального значения.

⁵ Лексин В.Н., Порфирьев Б.Н. Организация статистических исследований и системного мониторинга развития макрорегионов // Регион: экономика и социология. 2016г., №3, с. 327.

12