Современное пространство России: новые подходы и концепции

С.Л. Орлов





                СОВРЕМЕННОЕ
                ПРОСТРАНСТВО РОССИИ:




НОВЫЕ ПОДХОДЫ И КОНЦЕПЦИИ


Монография


2-е издание, переработанное и дополненное






Москва Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°» 2023

УДК 33
ББК 65.9
     0-66

Рецензенты:
    Л.А. Брагин - д.э.н., профессор, профессор базовой кафедры торговой политики Российского экономического университета имени Г.В. Плеханова;
    А.В. Виленский - д.э.н., заведующий сектором Института экономики Российской академии наук;
    Х.В. Шеожев - д.э.н., профессор, заместитель директора Института региональной экономики и межбюджетных отношений Финансового университета при Правительстве Российской Федерации.

     Орлов, Сергей Леонидович.
0-66 Современное пространство России: новые подходы и концепции : монография / С. Л. Орлов. - 2-е изд., перераб. и доп. - Москва : Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°», 2023. - 242 с.
         ISBN 978-5-394-05238-5.
         В монографии рассматриваются теоретические и практические аспекты формирующейся модели пространственного развития России, представляющей одну из важнейших составляющих современной системы стратегического планирования. Обозначен опорный каркас развития пространства, основу которого может составлять трёхзвенная система перспективных приоритетов территориальной организации страны. Особое внимание автора уделено рассмотрению процессов становления и развития геостратегических территорий, городских агломераций, особых экономических территорий - ключевым звеньям во всей предлагаемой схеме построения элементов пространственного развития на этапе перехода к новой национальной экономической модели развития.
         Представленное издание как одна из немногих многогранных разработок по заявленной тематике может быть использовано и в качестве учебного пособия.
         Для представителей научного сообщества, специалистов в области государственного управления, национальной и региональной экономики, а также аспирантов и слушателей магистерских программ.


                                    © Орлов С. Л., 2022
                                    © Орлов С. Л., 2023, с изменениями ISBN 978-5-394-05238-5             © ООО «ИТК «Дашков и К°», 2023,

с изменениями

            СОДЕРЖАНИЕ



Глава I. Теоретические и правовые основы современного пространственного развития России.......................13
  1.1. Система стратегического планирования как основа для разработки долгосрочных приоритетов пространственного развития.............................13
  1.2. Научно-концептуальные и прикладные основы развития национального пространства.....................29
  1.3. Приоритеты пространственного развития и новая модель экономической политики России............46
Глава II. Стратегические приоритеты и сценарий пространственного развития России.......................58
  2.1. Национальные интересы как методологическая основа формирования пространственного облика России............58
  2.2. Важнейшие приоритеты в национальном пространстве как объективная основа перехода к системе опорного каркаса развития территории России......................70
  2.3. Концептуальная основа сценария пространственного развития России на долгосрочную перспективу.............86
Глава III. Роль и значение приоритетных геостратегических территорий и городских агломераций в системе опорного каркаса пространственного развития......................94
  3.1. Приоритетные геостратегические территории как фундаментальная основа опорного каркаса развития национального пространства.............................94
  3.2. Российская Арктика: макрорегион для защиты национальных интересов и внедрения высоких технологий............................................100

3

  3.3. Городские агломерации России - важнейший потенциал будущего научно-технологического и культурно-образовательного контура страны..........111
Глава IV. Особенности создания и функционирования новых экономических территорий России.................130
  4.1. Ретроспектива основных правовых актов и модель классификации особых экономических территорий........130
  4.2. Социально-экономическое значение развития российских ОЭЗ (СЭЗ) и проблемы их формирования......143
  4.3. Территории опережающего социально-экономического развития и система СПВ как организационный этап создания нового пространственного облика России......158
Глава V. Инновационная составляющая в структуре опорного каркаса пространственного развития...........179
  5.1. Теоретико-правовые основы и особенности создания системы инновационных научно-технологических центров..............................................179
  5.2. Современное состояние и перспективы формирования инновационных территориальных кластеров в России ...179
  5.3. Этапы реализации концепции опорного каркаса: возможные риски и прогнозируемые вызовы.............202
Заключение............................................211
Библиографический список..............................215
Приложение. Особые экономические территории России................225

4

            ВВЕДЕНИЕ



     Начавшаяся в первом десятилетии XXI века мировая финансовая и экономическая нестабильность на глобальном уровне позднее ещё более усугубилась непредсказуемостью периодически возникающих эпидемиологических и природных катаклизмов, а в последнее время - масштабным геополитическим кризисом, символизирующим начало перехода к новому мировому порядку. В современной России вследствие прогнозируемой на долгие годы мировой политической и экономической нестабильности, объективной необходимостью можно считать построение современного механизма стратегического планирования, способного обеспечить национальные интересы и приоритеты, ещё более упрочить суверенитет и защитить целостность российского государства.
     Исторически сложившиеся основные звенья системы управления, важнейшими из которых являются планирование (прогнозирование), а также организация, мотивация и контроль, реализуются как единое целое, и без каждой из этих частей современный алгоритм развития, в особенности на государственном и макрорегиональном уровне, вряд ли может существовать в принципе. Однако в современной модели глобального развития, в интеграционном евразийском и национальном российском сегментах, приоритет должен быть отдан именно планированию, в первую очередь системному стратегическому и программно-целевому. От процесса планирования берёт начало развитие всех макроэкономических и прикладных элементов, поиск ресурсов, подбор и расстановка кадров исполнителей для решения конкретных социально-экономических задач.
     Становление современного облика России невозможно без глубокого осмысления и применения всей системы стратегического планирования, её теоретических основ и важнейших составляющих, предшествующих всему процессу долгосрочных прогнозов. Следует подчеркнуть, что вплоть до недавнего времени серьёзной законодательной базы и сколь-нибудь значимого нормативного обеспечения

5

разработки стратегических планов государства, региональных и муниципальных органов не существовало. Отдельные документы по данному вопросу были утверждены ещё в 1990-х годах и не отражали сущность и особенности современного стратегического планирования. В связи с этим появилась необходимость пересмотра ранее принятых разрозненных актов и перехода к единой общероссийской системе стратегического планирования по всей вертикали - от федеральных исполнительных органов до различных субъектов и муниципальных образований страны.
     В настоящее время основополагающим законодательным актом в области стратегического планирования является Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации», утверждённый в июне 2014 года. Сейчас этот документ логически осмысленно определяет всю конструкцию стратегического планирования и устанавливает своеобразный обязательный теоретический базис, предшествующий разработке долгосрочных планов и являющийся сердцевиной всей системы подготовки экономических прогнозов в России.
     Основой всего процесса текущего планирования и корректировки стратегических планов является Ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Указанный документ обеспечивает определение первостепенных целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности России. При этом разработка стратегий -национальной безопасности и долгосрочного социально-экономического развития - стали важной целевой установкой и для аналогичного документа о пространственном развитии страны на длительный период: для целей практического осуществления, в наиболее приемлемом варианте, на срок, условно, 20-25 лет.
     События, произошедшие в последние годы в мировом сообществе, кардинальным образом изменили представления о соотношении общемировых и национальных приоритетов развития, способствовали повышению ответственности государства за жизнь

6

собственных граждан, углубили и сделали более прозрачными взаимоотношения между властью и бизнесом и, самое главное, более рельефно обозначили первоочередной вектор в деятельности исполнительных органов всех уровней, направленный в соответствии с национальными целями развития на «сохранение населения, здоровье и благополучие людей». Данная установка ещё более конкретизирована и дополнена как важнейший национальный интерес и приоритет в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утверждённой в июле 2021 года, - «сбережение народа России, развитие человеческого потенциала, повышение качества жизни и благосостояния граждан... защита конституционного строя, суверенитета, независимости, государственной и территориальной целостности Российской Федерации, укрепление обороны страны».
     В условиях постоянно возобновляемых внешних вызовов и рисков обозначилась потребность в разработке нового видения экономической политики России, имея в виду возможность более оперативного и тактически грамотного реагирования на мировую турбулентность и внутренние социально-экономические проблемы. Основные критерии этой политики, если их сформулировать наиболее кратко, заключены, как нам представляется, в обязательной реализации следующих задач:
     -      усиление внимания к первоочередным приоритетам деятельности государственной власти во внешней и внутренней политике страны, нацеленной на эффективное противодействие недружественному окружению во имя сбережения населения и улучшения качества жизни народа России;
     -      защита национальных интересов, обеспечение суверенитета, и сохранение территориальной целостности государства;
     -      продолжение развития национального пространства и вовлечение в экономический оборот ранее недостаточно освоенные территории в Сибири, на Дальнем Востоке и в Арктической зоне России.
     Преобразование современной России невозможно без глубокого изучения роли и значения пространственного вектора в посту

7

пательном социально-экономическом развитии страны. Грамотно и обоснованно разработанная стратегия формирования пространства на территории нашего государства придаёт импульс развитию многочисленных регионов и повышает уровень их самодостаточности, связанности и вовлечения в хозяйственную жизнь. По целому ряду объективных факторов - исторических, экономических, социальных, географических, природно-климатических и т. д. - жизненное пространство России неоднородно и, бесспорно, требует внедрения инновационных методов управления территорией на основе соединения современной теории и практики управления пространственным развитием.
     Эти методы только лишь сейчас начали внедряться в деятельность по управлению ареалом проживания, и вплоть до недавнего времени чёткого понимания процесса формирования внутригосударственного социально-экономического устройства фактически не существовало. На огромных просторах России на протяжении 1520 лет после внедрения рыночных механизмов хозяйствования по причине самых разнообразных факторов, как объективного, так и субъективного характера, территориальная система представляла собой многоплановую и крайне запутанную модель, в основе которой прослеживались элементы регионального противостояния, необоснованного лоббирования интересов отдельных субъектов и отсутствие научно обоснованной стратегии развития. Поэтому впоследствии пришлось уточнить практически невыполнимую задачу «выравнивания» уровня социально-экономического развития регионов Российской Федерации, и перейти к созданию начиная с 2005 года во многом положительно зарекомендовавших себя особых экономических зон (ОЭЗ) и других подобных «локомотивов» роста, искать иные способы повышения эффективности пространства.
     Принципиально новый этап преобразований в сфере территориального пространства России начинается десять лет назад, с момента создания Министерства Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики (Указ Президента Российской

8

Федерации от 21 мая 2012 г. № 636 (ред. от 21.01.2020 г.) «О структуре федеральных органов исполнительной власти»). Именно создание этого ведомства уже тогда обозначило кардинальное изменение государственной политики с целью вовлечения в активный социально-экономический оборот Дальневосточного макрорегиона, а несколько позднее и территории Арктической зоны России. Последующее развитие событий, в частности, майский (2018 г.) Указ Президента России о национальных целях и стратегических задачах развития обеспечил дополнительный импульс для перехода от обсуждения и дискуссий по проекту концепции Стратегии пространственного развития к утверждению официально принятого правительственного документа в начале 2019 года (далее также -Стратегия).
     Основополагающие приоритеты для разработки базового варианта Стратегии пространственного развития России, подготовленным Министерством экономического развития Российской Федерации на период до 2025 года, как известно, были определены в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 (в ред. Указа Президента РФ от 21.07.2020 г. № 474) «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года».
     Одним из элементов будущей конструкции пространственного развития, исходя из Стратегии, следует считать научное обоснование принципов и практики формирования геостратегических макрорегионов, городских агломераций и других перспективных территорий. К числу перспективных территориальных образований, кроме тех, что обозначены в Стратегии, автор, в частности, относит т. н. особые (новые) экономические территории. Необходимость разработки конструкции пространственного развития России с учётом функционирования этих экономических территорий была окончательно закреплена в отечественном правовом поле в 2014-2015 гг. после принятия законодательных актов о развитии Республики Крым и города федерального значения Севастополя и создания на их 9

территории СЭЗ, о территориях опережающего социально-экономического развития, о свободном порте Владивосток и др. Этот новаторский подход органично дополнил ранее созданные особые экономические зоны (ОЭЗ).
     В представленной книге указанным территориям уделяется значительное внимание. Некоторые исследователи и специалисты-практики определяют эти образования в качестве т. н. «локомотивов» экономического роста. Следует, однако, констатировать, что в действующей Стратегии пространственного развития России перспективам создания подобных организационно-территориальных структур практически не уделено внимания.
     Современное российское государство в настоящее время всерьёз осознаёт, что без вдумчивого и научно обоснованного освоения территории страны невозможен дальнейший переход к новой национальной экономической модели развития, решение демографических проблем, задач по повышению уровня жизни населения и устранение бедности среди значительного слоя российского общества. Поэтому следует подчеркнуть, что политика, направленная на повышение привлекательности приоритетных геостратегических территорий, Дальневосточного макрорегиона и Арктики, городских агломераций и т. д., - это поступательный и долгосрочный процесс укрепления единого экономического и социального пространства, начало которому положено сравнительно недавно, а продолжать и совершенствовать его должны многие будущие поколения граждан России.
     В этой связи необходимо отметить, что современные научные исследования, а также гуманитарное образование в области экономики, государственного управления, регионалистики требуют знания нынешних особенностей формирования территориального пространства страны, проблем в этой области и перспектив выравнивания уровня жизни населения в пределах отдельных макрорегионов и субъектов Российской Федерации. Одним из важнейших элементов данного процесса можно считать формирование 10

опорного (базового) каркаса пространственного развития России, по мнению автора, способствующего эффективному решению крупных народнохозяйственных задач, улучшению демографической ситуации в стране и повышению уровня жизни населения. Речь в данном случае может идти о такой конструкции, которая, в первую очередь, способна своевременно и адекватно реагировать на возникающие риски в сфере национальной безопасности России.
При подготовке данного исследования автором были проанализированы работы целого ряда отечественных и зарубежных учёных, во многом способствовавших формированию более объективного собственного мнения о средне-и долгосрочных перспективах современного пространственного развития страны. В разработку базовых концепций и теорий территориального развития, научной и учебной литературы по данному вопросу, значительный вклад внесли отечественные учёные - специалисты в области макроэкономики, регио-налистики, экономической географии - Бакланов П.Я., Бухвальд Е.М., Валентей С.Д., Воловик Н.П., Гагарина Г.Ю., Глазьев С.Ю., Гранберг А.Г., Гринберг Р.С., Вардомский Л.Б., Виленский А.В., Демьяненко А.Н., Заусаев В.К., Коломак Е.А., Крюков В.А., Кувалин Д.Б., Кулешов В.В., Курушина Е.В., Лексин В.Н., Макар С.В., Малов М.В., Мау В.А., Махрова А.Г., Минакир П.А., Михеева Н.Н., Мусинова Н.Н., Нефёдова Т.Г., Пилясов А.Н., Плисецкий Е.Л., Порфирьев Б.Н., Приходько С.В., Прокапало О.М., Рубинштейн А.Я., Саушкин Ю.Г., Строев П.В., Татаркин А.И., Трейвиш А.И., Тулохонов А.К., Фаттахов Р.В., Хасбулатов Р.И., Хоменко В.В., Хрущёв А.Т., Шарыгин М. Д. Шаталин Ю.А. Широв А. А., Швецов А.Н. и некоторые другие. Важное значение для научного осмысления направлений экономического развития национального пространства имеют работы известных зарубежных экономистов старшего поколения - Ф. Перру, М. Фридмана, а также современных западных исследователей -А. Венейблса, П. Кругмана, Р. Лукаса, П. Ромера, М. Фудзиты и ряда других. В настоящем издании нашли отражение отдельные фрагменты ранее неоднократно выпускаемой в издательско-торговой 11

корпорации «Дашков и К°» монографии «Особые экономические территории в России» [Орлов, Иванов, 2018-2021 гг.], изначально разработанные лично автором, впоследствии переработанные и дополненные.
     Необходимо отметить, что некоторые авторские разработки и материалы, представленные во втором, переработанном и дополненном издании монографии, использовались в 2020-2022 гг. при выполнении фундаментальных и прикладных научных исследований, выполненных за счёт бюджетных средств по государственному заказу Финансовому университету при Правительстве Российской Федерации. Активное участие в указанных исследованиях принимал и автор монографии. Следует также отметить, что настоящая книга в определённом смысле является продолжением и углублением исследований по региональной и «пространственной» тематике, начатых автором много лет назад в результате анализа материалов о становлении рыночного механизма хозяйствования в Республике Татарстан, а с 2014 года вновь рассматриваемых в связи с прочно взятым курсом на освоение Дальневосточного макрорегиона и Арктической зоны России. В настоящем издании законодательные и нормативные правовые документы, используемые при написании работы, представлены по состоянию на 01.07.2022 г.
     Данное издание, кроме научной аудитории, может быть использовано и в сфере высшего образования, являясь одним из первых в России работ подобного рода, исходя из разнообразия тематики рассматриваемых вопросов и предложений для решения актуальных проблем.

12