Особые экономические территории в России

С. Л. Орлов, Г. Г. Иванов





                ОСОБЫЕ ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ТЕРРИТОРИИ В РОССИИ





Монография






3-е издание






Москва

Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°»



2021

  УДК 332.122(470+571)
  ББК 65.9(2Рос)8
       0-66


Рецензенты:
       И. М. Рассолов — доктор юридических наук, заведующий кафедрой информационного права и цифровых технологий Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина;
       Л. А. Брагин — доктор экономических наук, профессор кафедры торговой политики РЭУ им. Г. В. Плеханова.



        Орлов С. Л.

0-66 Особые экономические территории в России: Монография / С. Л. Орлов, Г. Г. Иванов. — 3-е изд. — М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°», 2021. — 252 с.
          ISBN 978-5-394-04252-2
          В монографии рассматриваются важнейшие теоретические и практические аспекты модели пространственного развития России как фундаментальной основы современной системы стратегического планирования. Наиболее пристальное внимание уделено формированию особых (свободных) экономических зон, территорий опережающего социально-экономического развития, системы свободных портов и инновационных научно-технологических центров. При этом особое значение авторы придают рассмотрению процесса создания территорий опережающего социально-экономического развития и системы свободных портов в Дальневосточном макрорегионе.
          Представленная книга — одна из первых в России комплексных разработок по заявленной тематике, в целом достаточно многогранна и может представлять интерес для научного сообщества и специалистов в области национальной и региональной экономики, а также может быть использована аспирантами и студентами магистратуры, обучающимися по направлениям подготовки «Государственное и муниципальное управление», «Экономика».

                                    © Орлов С. Л., Иванов Г. Г., 2019, с изменениями
© ООО «ИТК «Дашков и К°», 2019,


ISBN 978-5-394-04252-2

с изменениями

ОГЛАВЛЕНИЕ


ВВЕДЕНИЕ............................................5
Глава I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СОВРЕМЕННОГО ОБЛИКА ПРОСТРАНСТВЕННОГО
РАЗВИТИЯ РОССИИ....................................11
    1.1.    Законодательство о стратегическом планировании как правовая основа разработки новой концепции территориального развития страны..................11
    1.2.    Концепция стратегии пространственного развития России: понятие и основные элементы структуры.....23
    1.3.    Формирование системы правовых актов о создании особых экономических территорий, применяемых в Российской Федерации................39
    1.4.    Значение и общая характеристика предоставления льгот резидентам особых экономических территорий..57
    1.5.    Таможенная процедура свободной таможенной зоны в правовых актах Евразийского экономического союза.70
Глава II. ФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ ОСОБЫХ (СВОБОДНЫХ) ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗОН
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.............................88
2.1     История создания особых экономических территорий: зарубежный опыт и значение для мирового сообщества.88
    2.2.    Законодательная базаи классификационная модель особых (свободных) экономических зон в Российской Федерации............................101
    2.3.    Социально-экономическое значение развития ОЭЗ (СЭЗ) в России и проблемы их формирования.....118

3

Глава III. ТЕРРИТОРИИ ОПЕРЕЖАЮЩЕГО СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ И ИХ ЗНАЧЕНИЕ ДЛЯ ФОРМИРОВАНИЯ НОВОГО ПРОСТРАНСТВЕННОГО ОБЛИКА РОССИИ.................134
    3.1.     Законодательное обеспечение процесса создания территорий опережающего социально-экономического развития 134
    3.2.    Характеристикаэкономической деятельности и особенности системы государственного менеджмента на территориях опережающего социально-экономического развития, созданных в Дальневосточном федеральном округе.149
    3.3.    Территории опережающего социально-экономического развития в монопрофильных муниципальных образованиях Российской Федерации (моногородах)..............163
    3.4.    Правовое обеспечение создания свободного порта Владивосток и его значение для развития современных морских портов и припортовых территорий.........180
Глава IV. РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ИННОВАЦИОННЫХ НАУЧНО-ТЕХНОЛОГИЧЕСКИХ ЦЕНТРОВ В РОССИИ .... 195
    4.1.    Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации и её значение для ускорения создания инновационных центров...........................195
    4.2.    Российское законодательство о создании и развитии инновационных научно-технологических центров.............205
    4.3.    Особенности нового технологического уклада и перспективы формирования инновационных территориальных кластеров в России..............224
ЗАКЛЮЧЕНИЕ......................................236
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК........................240

4

        ВВЕДЕНИЕ


     В современной России вследствие прогнозируемой на долгие годы мировой политической и экономической нестабильности, объективной необходимостью следует считать построение современного механизма стратегического управления и планирования, способного ещё более упрочить национальную целостность российской территории.
     Исторически сложившиеся управленческие приоритеты, важнейшими из которых являются планирование (прогнозирование), а также организация, мотивация и контроль, реализуются как единое целое, и без каждой из указанных частей современный алгоритм развития, в особенности на государственном и макрорегиональном уровне, вряд ли может существовать в принципе. Однако в современной модели глобального развития, в евразийском и национальном российском сегментах, приоритет должен быть отдан именно планированию, в первую очередь системному стратегическому и программно-целевому. От процесса планирования берёт начало развитие всех макроэкономических и прикладных процессов, поиск ресурсов, подбор и расстановка кадров исполнителей для решения конкретных социально-экономических задач.
     Становление современного облика России невозможно без глубокого изучения системы стратегического планирования, её теоретических основ и важнейших составляющих, предшествующих всему процессу долгосрочных прогнозов. Следует подчеркнуть, что вплоть не недавнего времени серьёзной законодательной базы и сколь-нибудь значимого нормативного обеспечения разработки стратегических планов государства, региональных и муниципальных органов не существовало. Отдельные документы по данному вопросу были утверждены ещё в 1990-х годах прошлого столетия и не отражали сущность и особенности стратегического планирования на современном этапе. Особенно это стало ощущаться после мирового

5

финансового кризиса, затронувшего Россию в 2008-2010 гг. В связи с этим появилась необходимость пересмотра ранее принятых разрозненных актов и перехода к единой общероссийской системе стратегического планирования по всей вертикали — от федеральных исполнительных органов до муниципальных образований в различных субъектах страны.
     В настоящее время основополагающим законодательным актом в области стратегического планирования является федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации», утверждённый в июне 2014 г. Принятию этого важнейшего документа предшествовали многочисленные дискуссии и согласования, продолжавшиеся на протяжении нескольких лет. Сейчас же этот законодательный акт логически осмысленно определяет всю конструкцию стратегического планирования и устанавливает своеобразный обязательный теоретический базис, предшествующий разработке долгосрочных планов и являющийся сердцевиной всей системы подготовки экономических прогнозов в России.
     Основой всего процесса текущего планирования и корректировки стратегических прогнозов является Ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Указанный документ обеспечивает определение долгосрочных целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности России. При этом интеграционным началом для разработки стратегий — национальной безопасности и долгосрочного социально-экономического развития — должна стать стратегия пространственного развития страны на длительный период: для целей практического осуществления, в наиболее приемлемом варианте, на срок не менее чем на 20-25 лет.
     Становление современной России невозможно без глубокого изучения роли и значения пространственного вектора в поступательном социально-экономическом развитии страны. Грамотно и обоснованно разработана стратегия формирования пространства на территории нашего государства придаёт импульс развитию многочислен-6

ных регионов и повышает уровень их самодостаточности. По целому ряду объективных факторов — исторических, экономических, социальных, географических, природно-климатических и т.д. — жизненное пространство России неоднородно и, бесспорно, требует внедрения инновационных методов управления территорией на основе соединения современной теории и практики управления пространственным развитием.
     Эти методы только лишь сейчас начали внедряться в практику управления ареалом проживания, а вплоть до недавнего времени чёткого понимания процесса формирования внутригосударственного социально-экономического устройства фактически не существовало. На огромных просторах России на протяжении 15-20 лет после внедрения рыночных механизмов хозяйствования по причине самых разнообразных факторов территориальная система представляла собой многосекторную и крайне запутанную модель, в основе которой прослеживались элементы регионального противостояния, необоснованного лоббирования интересов отдельных субъектов и отсутствие научно обоснованной стратегии развития.
     Принципиально новый этап преобразований в сфере территориального пространства России начинается с момента создания Министерства Российской Федерации по развитию Дальнего Востока (Указ Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» (ред. от 14.09.2018 г.). Именно создание этого ведомства уже тогда обозначило поступательные действия государства по вовлечению в активный социально-экономический оборот Дальневосточного макрорегиона и, более того, впоследствии придало некоторый дополнительный импульс для ускорения разработки проекта концепции Стратегии пространственного развития России, обсуждавшегося в научных кругах в 2016-2017 гг.
     Основополагающие приоритеты для разработки базового варианта проекта Стратегии пространственного развития России, подготовленной Министерством экономического развития Российской 7

Федерации на период до 2025 года, были определены в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» (в ред. Указа Президента РФ от 19.07.2018 г. № 444).
     Одним из элементов будущей конструкции пространственного развития следует считать научное обоснование принципов и практики формирования особых (свободных) экономических зон и других подобных территорий. Необходимость разработки конструкции пространственного развития России с учетом функционирования особых экономических территорий была окончательно закреплена в отечественном правовом поле в 2014-2015 гг. после принятия законодательных актов о стратегическом планировании, о развитии Республики Крым и города федерального значения Севастополя, о территориях опережающего социально-экономического развития и о свободном порте Владивосток.
     В представленной книге указанным территориям уделяется особое внимание. Авторы позиционируют их как особые экономические территории. Осуществить такой подход к общему наименованию этих территорий позволяет экскурс в недавнюю историю новой России. На заре экономических преобразований — в самом конце 1980-х — начале 1990-х годов на территории многих крупных городов и даже целых регионов страны были образованы свободные экономические зоны (СЭЗ), зоны свободного предпринимательства (ЗСП) и т.д. Позднее появились особые экономические зоны (ОЭЗ), затем, по крайней мере, на законодательном уровне — зоны территориального развития (ЗТР), а сравнительно недавно — территории опережающего социально-экономического развития (ТОР, ТОСЭР) и свободные порты (СПВ, СП). К территориям подобного рода можно также отнести ещё пока робко создаваемые инновационные научнотехнологические центры.
     Кроме того, целый ряд признаков, обеспечивающих многочисленные льготы для предпринимательского сообщества,

8

отечественных и зарубежных инвесторов, стимулирование процесса закрепления кадров и миграции трудовых ресурсов на оживляемых и вновь осваиваемых жизненных пространствах России дают все основания для данной терминологии.
     Современное российское государство в настоящее время всерьёз осознаёт, что без вдумчивого и научно обоснованного освоения территориального пространства страны невозможен дальнейший переход к новому технологическому укладу, решение демографических проблем, повышение уровня жизни населения и устранение бедности среди значительных слоёв нашего общества. Поэтому следует подчеркнуть, что политика, направленная на повышение привлекательности Дальневосточного макрорегиона, моногородов, решение демографических проблем отдельных субъектов Российской Федерации — это поступательный и долгосрочный процесс укрепления единого экономического и социального пространства, начало которому положено совсем недавно, а продолжать и совершенствовать эти процессы должны многие будущие поколения граждан России.
     В этой связи необходимо отметить, что современные научные исследования, а также гуманитарное образование в области экономики, государственного управления и таможенного дела требуют знания нынешних особенностей формирования территориального пространства страны, имеющихся проблем в этой области и перспектив выравнивания уровня регионального развития в отдельных макрорегионах и субъектах Российской Федерации.
     Одним из важнейших элементов этого процесса можно считать создание особых экономических территорий, способствующих эффективному решению крупных народнохозяйственных задач и улучшению демографической ситуации в отдалённых регионах. В разработку базовых концепций пространственного развития, научной и учебно-методической литературы по данному вопросу неоценимый вклад внесли отечественные учёные — экономисты, регионалисты и экономико-географы — Бакланов П.Я., Валентей С.Д., Воловик Н.П.,

9

ГагаринаГ.Ю., Гранберг А.Г., Крюков В.А., Кулешов В.В., Малов М.В., Минакир П.А., Михеева Н.Н., Приходько С.В., Прокапало О.М., Саушкин Ю.Г., Свинухов В.Г., Татаркин А.И., Хасбулатов Р.И., Хрущёв А.Т., Шарыгин М.Д., Шаталин Ю.А. и некоторые другие. Важное значение для научного осмысления направлений экономического развития территорий имеют работы известных зарубежных экономистов — А. Вебера, Э. Венаблеса, Ж. Кавальеса, П. Кругмана, Ф. Перру, М. Фуджиты и ряда других.
     Настоящее издание, кроме научной составляющей, в значительной степени отвечает и требованиям федеральных государственных образовательных стандартов высшего образования, являясь одним из первых в России по комплексу проблем, рассматриваемых в заявленной тематике. В этой связи оно вполне может быть использовано как для научной, так и обучающейся аудитории.

10

Глава I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СОВРЕМЕННОГО ОБЛИКА ПРОСТРАНСТВЕННОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ


1.1. Законодательство о стратегическом планировании как правовая основа разработки новой концепции территориального развития страны
    Поступательное социально-экономическое развитие России в значительной степени связано с глубоким изучением, анализом и практическим использованием территориального пространства как важнейшего фактора формирования и динамичного роста макроре-гиональных и региональных экономических систем.
    По целому ряду объективных исторических, политических, социально-экономических и иных причин современная российская государственная территория по совокупности факторов может характеризоваться как крайне неоднородная и несбалансированная, причём указанные признаки можно наблюдать практически во всех сферах хозяйственной, социальной и культурной жизни страны. В связи с этим отмечается неправомерное экономическое превосходство одних регионов над другими, и вплоть до настоящего периода это продолжает самым негативным образом оказывать влияние на дальнейшее экономическое развитие отдельных национальных и административно-территориальных образований и ухудшение социального климата в различных субъектах Российской Федерации.
    Объективности ради следует признать, что проблема неравномерного развития территорий целого ряда государств вовсе не нова. В её основе лежат исторические, природно-климатические и многие другие особенности, своими корнями уходящие вглубь столетий. Именно историческая ретроспектива сможет ответить на основные вопросы, связанные с формированием и освоением пространственной территории того или иного государства. Причём в перечень

11

неравномерно развивающихся территорий могут быть отнесены и пространства некоторых развитых государств, а для крупных развивающихся стран — России, Китая, Бразилии, Индии — эти проблемы на уровне внутренней политики уже давно отнесены к разряду первоочередных.
     Этот вывод основан на объективном утверждении о том, что современные границы государств формировались значительно раньше, многократно изменяясь на протяжении столетий. Нынешнее поколение, равно как и наши потомки, получили в наследство не только огромные, богатые залежами пространства, но одновременно и необходимость обеспечения на дальних рубежах приоритетов национальной безопасности, обязательного насыщения их трудовыми ресурсами, строительства разнообразных объектов инфраструктуры, создания промышленно-производственных зон и мощной системы социальной поддержки и жизнеобеспечения на отдалённых территориях.
     В России в силу исторических особенностей и крайней неравномерности территориального размещения производительных сил проблемы пространственного развития ещё более усугубляются наличием значительной дифференциации между отдельными регионами, зачастую расположенными недалеко от Центра и имеющими благоприятные природно-климатические условия для проживания населения.
     Поэтому для экономической науки в России и, в особенности, её регионального сегмента особую актуальность приобретает процесс определения наиболее эффективных механизмов в целях максимально возможного устранения территориальных различий и наиболее явных диспропорций в социально-экономическом развитии. Следует, однако, подчеркнуть, что речь может идти лишь о наиболее приемлемом с точки зрения социально-экономического эффекта процесса устранения имеющейся диспропорциональности. Учитывая наличие ряда объективных факторов, практически не связанных с эффективностью человеческой деятельности в современный пери

12