Контроллинг в системе стратегического и оперативного управления мегаполисом

 
 
 
 
 
 
 
С. Л. Байдаков 
 
 
 
КОНТРОЛЛИНГ 
В СИСТЕМЕ СТРАТЕГИЧЕСКОГО 
И ОПЕРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ 
МЕГАПОЛИСОМ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

 

УДК 658.014 
ББК 65.290-2 
 
Б12 
 
 
Научный редактор: 

доктор экономических наук, профессор, 
зав. кафедрой «Экономика и организация производства» 
МГТУ им. Н. Э. Баумана  С. Г. Фалько 
 
 
 
Б12 
Байдаков С. Л. 
Контроллинг в системе стратегического и оперативного
управления мегаполисом. – М.: Изд-во МГТУ им. Н. Э. Бау-
мана, 2010. – 176 с. 
 
ISBN 978-5-7038-3457-2 
 
 
В монографии обосновывается целесообразность использования кон-
цепции и методологии контроллинга для эффективной реализации страте-
гии мегаполиса и его территориальных единиц. 
Рассмотрены теоретические положения контроллинга, проведен анализ 
альтернативных вариантов позиционирования службы контроллинга в сис-
теме стратегического и оперативного управления мегаполисом и предло-
жена штабная схема позиционирования. 
Изложены проблемы информационной поддержки контроллинга и обос-
новано использование такого инструментария, как ситуационный центр. 
Монография будет полезна научным работникам и специалистам в об-
ласти контроллинга в общественном секторе экономики, а также аспиран-
там и преподавателям вузов. 
 
УДК 658.014 
ББК 65.290-2 
 
 
 
 
© Байдаков С. Л., 2010 
 
© Изд-во МГТУ 
ISBN 978-5-7038-3457-2 
 
им. Н. Э. Баумана, 2010 

ВВЕДЕНИЕ 

Контроллинг в сфере управления мегаполисом является той ме-
тодологией, которая в значительной мере позволяет решить про-
блемы координации и интеграции, а также обеспечивает переход 
управления от дилетантского к профессиональному уровню. Ис-
пользование инструментария контроллинга становится еще более 
обоснованным, если рассматривать любую территорию как слож-
ную систему, требующую многогранного и всестороннего подхода 
к управлению, особого рассмотрения экономических и социальных 
показателей и их моделирования. Контроллинг носит консолиди-
рующий и координирующий характер для всего аппарата управле-
ния мегаполисом, поскольку затрагивает все сферы жизнедеятель-
ности территории. 
При внедрении контроллинга в общественной сфере, к которой 
в полной мере относятся мегаполисы, необходимо учитывать це-
лый ряд специфических особенностей объекта управления. Пере-
числим некоторые из них: 
♦ цели политического и административно-хозяйственного руководства 
трудно поддаются согласованию, а мероприятия 
и программы плохо координируются из-за существенных различий (
расхождений) в наборе показателей успешности; 
♦ нередко сотрудники общественного сектора плохо знают 
(или вообще не знают) современные организационные и финансово-
экономические инструменты, необходимые для построения 
эффективного менеджмента; 
♦ в общественном секторе внедрение контроллинга затрудняется 
теми обстоятельствами, что цели и ожидания заинтересованных 
лиц (стейкхолдеров) трудно формализуемы и плохо 
координируются; 
♦ чрезвычайно сложно, как в понятийном, так и в метрологическом 
плане, найти наиболее адекватные показатели и методы 
измерения результативности общественного управления, в том 
числе управления мегаполисом; 
♦ сотрудники общественного сектора не верят в полезность кон-
троллинга, так как их деятельность регулируется многочисленными 
законодательными ограничениями и предписаниями; 

♦ считается, что главным для решения общественных задач является «
выбивание» финансирования из бюджета государства 
и правительственных органов на решение возникших про-
блем, а оценка целесообразности и эффективности реализа-
ции мероприятий осуществляется post factum. 
Внедрение контроллинга в общественном секторе может быть 
успешным лишь в случае создания управленческой модели, осно-
ванной на соблюдении следующих принципиальных положений: 
♦ разделение полномочий и ответственности между политиче-
ским и административным руководством; 
♦ функциональная и территориальная децентрализация управ-
ления; 
♦ децентрализованная ответственность за использование от-
дельных видов ресурсов, но централизованная ответствен-
ность за результативность (эффективность) общественного 
управления; 
♦ организация работы не на потребление ресурсов (input), а на 
результат (output), сопоставляемый с лучшими практиками 
(бенчмаркетинг); 
♦ развитие персонала общественного сектора в направлении 
освоения современных инструментов менеджмента. 
Рассматриваемые в книге концептуальные подходы к построе-
нию системы стратегического и оперативного контроллинга позво-
лят существенно повысить эффективность процессов управления 
мегаполисом и его территориальными единицами. 

Глава 1. 
ОСОБЕННОСТИ И ПРОБЛЕМЫ 
УПРАВЛЕНИЯ МЕГАПОЛИСОМ 

Для того чтобы разработать эффективную систему управления 
таким сложным и крупномасштабным объектом, как мегаполис, 
необходимо рассмотреть отличительные особенности этого объек-
та и выявить наиболее существенные проблемы в его управлении. 
Доказавшие свою состоятельность подходы к управлению крупным 
бизнесом, к сожалению, не могут быть скопированы и применены 
для управления мегаполисом без существенных корректировок, 
учитывающих особенности управления крупным городом и его 
территориями. В полной мере этот тезис справедлив и по отноше-
нию к контроллингу мегаполиса, о котором речь пойдет в после-
дующих главах книги. 
Анализируя состояние стратегического управления в ряде рос-
сийских городов, следует признать, что качество стратегических 
документов, разрабатываемых даже с привлечением внешних кон-
сультантов, остается далеко не на высоком уровне. Так, например: 
♦ систематически недооцениваются аспекты стратегического 
планирования, связанные с общественным участием и акти-
визацией местного сообщества, институциональным обеспе-
чением реализации; 
♦ часто анализ конкурентных преимуществ и целеполагание 
проводятся формально и непрофессионально; 
♦ зачастую конкретная аналитическая работа подменяется гло-
бальными общефилософскими дискуссиями, оканчивающи-
мися тривиальными и неконструктивными выводами; 
♦ иногда под видом стратегического планирования в современ-
ном понимании этого термина используется практикующееся 
прежде в СССР комплексное, излишне детальное планирова-
ние. Такая подмена способна полностью дискредитировать 
саму идею стратегического планирования [30]. 
В процессе анализа опубликованных на сайтах городских адми-
нистраций материалов, посвященных стратегическому управлению 

в ряде российских городов, были выявлены следующие наиболее 
общие проблемы [2, 30]: 
♦ в большинстве случаев отсутствует четкое понимание того, 
что такое стратегическое планирование и что собой пред-
ставляет стратегический план; 
♦ полученные в ходе разработки стратегического плана опыт 
и процедуры не получают распространения, а в лучшем случае 
они лишь закрепляются в нормативных актах администрации 
города; 
♦ стратегический план не рассматривается как «направляю-
щий» документ в политике администрации. Часто отсутст-
вуют работоспособные системы управления реализацией 
стратегического плана; 
♦ стратегическое планирование чаще всего не становится ме-
ханизмом общественного участия в местном самоуправле-
нии; 
♦ в стратегическом плане отсутствуют отдельные разделы, по-
священные SWOT-анализу, финансовому обеспечению, про-
работке сценариев развития и т. д.; 
♦ практически повсеместно наблюдается недостаточный уро-
вень квалификации муниципальных служащих в области 
стратегического управления; 
♦ стратегический план не используется как элемент маркетинга 
города во внешней среде. 
Рассмотрим проблемы стратегического управления городами 
и территориями в развитых странах Европы, а также в США. 
Анализ опыта реализации модели стратегического управления 
федеральными кантонами Швейцарии [39] позволяет сделать сле-
дующие выводы: 
♦ парламент испытывает трудности с использованием новых 
инструментов управления: многие политики либо оказывают 
пассивное сопротивление внедрению новшеств, либо не об-
ладают достаточными знаниями для их освоения; 
♦ предоставляемая отчетность зачастую недостаточна по объе-
му или не имеет четкой адресной направленности; 

♦ модель управления требует совершенствования, особенно 
в части взаимодействия парламента, правительства террито-
рии и административных органов управления; 
♦ система измерения результативности управления недоста-
точно развита. 
Обратимся к опыту управления городами и территориями со-
временной Германии. 
В процессе внедрения и функционирования системы управления 
городами и территориями в Германии на коммунальном уровне 
возникли следующие проблемы [39]: 
♦ в ходе децентрализации функций внутри администрации воз-
никли новые проблемы в управлении, которые нельзя решить 
без устранения старых проблем, т. е. возникает причинно-
следственная цепочка проблем; 
♦ новые инструменты управления во многих случаях превра-
щались в самоцель, а их первоначальное назначение – слу-
жить в качестве способа достижения запланированных ре-
зультатов и обеспечивать соответствующую обратную связь 
– не реализовывалось; 
♦ желаемое управление по результатам не удавалось реализо-
вать, так как отсутствовала действенная система мотивации 
руководства различных уровней управления коммунами; 
♦ способности местного парламента к стратегическому управ-
лению и возможности контроля за результатами в итоге не 
изменились в лучшую сторону; 
♦ затраты на проведение реформ и внедрение новых инстру-
ментов управления оказались очень высокими и, зачастую, 
необоснованными по отношению к полученным выгодам; 
♦ возникшие в ходе реформы эффекты в виде экономии нельзя 
в полной мере объяснить использованием новой модели 
управления, другими словами, нет четкой зависимости полу-
ченных результатов от факта использования новых инстру-
ментов и моделей стратегического управления; 
♦ инструменты стратегического управления часто использова-
лись выборочно и вводились сообразно собственным пред-
почтениям и представлениям о проблеме. 

В качестве положительного примера построения целостной сис-
темы управления можно привести опыт города Шарлотт (штат Се-
верная Каролина, США). Это город известен в мире как лучший 
в области разработки и управления стратегией города. Его опыт стал 
уже хрестоматийным. Он подробно описан в обширной литературе, 
посвященной разработке стратегий и внедрению стратегических 
карт и системы сбалансированных показателей (ССП) в государст-
венном секторе экономики [20]. 
Анализируя существующие системы стратегического управле-
ния городами и территориальными образованиями, можно выде-
лить целый ряд общих проблем, присущих как отечественной, так 
и зарубежной практике [2]. Кроме того, изложим возможные пути 
решения этих проблем, чтобы обеспечить эффективную работу ап-
парата управления. Остановимся на наиболее значимых из этих 
проблем, а также путях их разрешения: 
Проблемы целеполагания. Цели – это основа для управления, 
однако руководство городов и территорий зачастую достаточно 
формально и непрофессионально: цели формулируются либо фило-
софски, либо, наоборот, слишком детализированно. 
Проблемы целеполагания могут решаться по ряду направлений: 
♦ во-первых, необходимо организовать подготовку и перепод-
готовку персонала администрации городов и территориаль-
ных образований, например, по таким направлениям, как 
«Управление по целям», «Управление, сфокусированное на 
стратегию» и т. п.; 
♦ во-вторых, необходимо четко определить цели решаемых за-
дач и реализуемых процессов, а также установить, что долж-
но быть на входе (input), а что на выходе (output), иначе не-
понятно, зачем реализуется то или иное действие или меро-
приятие; 
♦ в-третьих, желательно, для каждой из целей должен быть ус-
тановлен количественный «измеритель» степени ее достиже-
ния, т. е. показатель или индикатор; если это затруднительно, 
то можно ограничиться качественными показателями, выра-
женными баллами, шкалами или вербально. 
Проблемы информационного обеспечения. Предпосылкой для 
принятия аналитически обоснованных решений является полная 

и точная информация, которая, однако, не всегда имеется в слож-
ных политико-административных системах. 
Для решения данной проблемы необходимо построение системы 
информационного менеджмента, обеспечивающей своевременную, 
селективную, адресную и релевантную решаемым задачам поставку 
информации для управленцев. Если удается решить упоминаемую 
выше проблему целеполагания и, при этом, критерии результатив-
ности деятельности будут выражены количественно, то системы 
современного информационного менеджмента будут сознательно 
востребованы руководством города и его территориями. 
Проблемы внедрения. Процесс внедрения систем управления 
и результаты их применения на практике зачастую существенно 
отличаются от первоначального замысла. 
Чтобы избежать этих проблем, необходимо реалистично оцени-
вать финансовые и трудовые затраты, а также ставить реалистич-
ные сроки внедрения. Кроме того, должны быть выбраны наиболее 
подходящие для сложившейся ситуации стратегия внедрения и со-
ответствующие методы и инструменты. Например, если в админи-
стративном руководстве городом и его территориями имеется оп-
ределенный опыт управления проектами, то целесообразно разра-
батывать и внедрять систему целевого управления в рамках 
методологии проектного менеджмента. При отсутствии такового 
приемлемой может стать стратегия внедрения по типу «медленной 
эволюции», т. е. постепенное добавление новых функций и задач 
существующим подразделениям, с одновременным обучением но-
вым методам управления. 
Проблемы политического характера. Решения в политической 
сфере ориентируются на критерии, которые по своему смыслу 
не относятся к рациональным с точки зрения аналитики и принятой 
логики. Они находятся под влиянием специфики политической рациональности, 
согласно которой принятие согласованных решений 
осуществляется либо посредством переговоров, либо на основании 
мнения большинства. 
Несмотря на то что политические лидеры ориентированы, прежде 
всего, на решение политических проблем и конфликтов, у политиков 
также должен быть интерес, по-возможности, к наиболее рациональному 
и эффективному использованию ограниченных ресурсов. Нали-

чие такого интереса может подвинуть политических руководителей 
к участию в разработке и внедрению целостной и стратегически ориентированной 
системы управления городом и его территориями. 
Проблемы дезинтеграции. Необходимо интегрировать принятие 
экономических решений и распределение ресурсов в политико-
административную систему управления городом. Другими словами, 
организационная структура политико-административной системы 
управления не соответствует логике структуры реализуемых 
программ, т. е. политика и экономика города разобщены. 
Эта проблема может быть решена посредством организации со-
вместной работы политических и административных органов управ-
ления городом над выработкой как стратегических, так и оператив-
ных целей, планов и бюджетов. Другими словами, проблему дезин-
теграции следует решать в направлении реализации одного из 
важнейших принципов системы менеджмента качества: «Вовле-
ченность сотрудников в процесс управления». 
Одним из направлений решения перечисленных выше проблем 
может служить построение целостной системы управления горо-
дом и его территориями [37]. 
Для того чтобы создать целостную систему управления, необхо-
димо решить целый ряд задач: 
1. Интегрировать стратегический и оперативный уровни 
управления. В частности, эту задачу можно решить посредст-
вом использования методологии и инструментария системы 
сбалансированных показателей. 
2. Согласовать стратегические цели как на верхнем уровне по-
литической и административной власти города, так и на 
уровне руководителей структурных подразделений. При 
этом желательно максимальное вовлечение сотрудников всех 
ветвей власти и уровней в итеративный процесс согласования 
целей, чтобы минимизировать их противоречивость. 
3. Создать единую систему учета и отчетности. Для этого 
следует обеспечить единство в построении структур учета 
для всех объектов управления, а также единообразие в со-
держании и регулярности предоставления отчетности. Это 
позволит оценить эффективность расходования материаль-
ных, финансовых и трудовых ресурсов на оказание услуг жи-