Исполнительная власть в системе государственного управления

Исполнительная власть  
в системе государственного управления

НОРМА 
ИНФРА-М
Москва, 2023

Б. В. Россинский

Исполнительная власть  
в системе 
государственного 
управления

Рекомендовано Редакционно-издательским советом  
Московского государственного юридического университета  
имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Московский государственный юридический университет 
имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

УДК 342.518
ББК 67.401
 
Р76

Сведения об авторе

Борис Вульфович Россинский, доктор юридических наук, профессор, заслу-
женный юрист Российской Федерации, почетный работник высшего профессио-
нального образования Российской Федерации, профессор кафедры администра-
тивного права и процесса Московского государственного юридического универ-
ситета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), профессор кафедры административного, 
финансового и информационного права Всероссийского государственного уни-
верситета юстиции (РПА Минюста России).

Рецензенты

А. В. Корнев, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой 
теории государства и права Московского государственного юридического уни-
верситета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).
А. В. Мартынов, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафе-
дрой административного и финансового права Национального исследовательско-
го Нижегородского государственного университета имени Н. И. Лобачевского.

Россинский Б. В.
Исполнительная власть в системе государственного управле-
ния : монография / Б. В. Россинский. — Москва : Норма :  ИНФРА-М, 
2023. — 376 с. — DOI 10.12737/1983246.
ISBN 978-5-00156-298-6 (Норма)
ISBN 978-5-16-018350-3 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-111369-1 (ИНФРА-М, online)

В монографии, посвященной роли исполнительной власти в системе государ-
ственного управления, рассматриваются традиционные, кибернетические и си-
нергетические концепции соответствующей управленческой деятельности, а так-
же закономерности развития и функционирования этой ветви власти в дорево-
люционной России, в СССР и в постсоветский период. Существенное внимание 
уделяется особенностям организации и деятельности исполнительной власти в 
системе государственного управления и значению данной власти в механизме 
обеспечения устойчивости государства.
Для научных работников, преподавателей юридических и управленческих ву-
зов и факультетов, аспирантов и студентов, государственных служащих, практи-
кующих юристов и всех интересующихся вопросами деятельности исполнитель-
ной власти и осуществления государственного управления.

УДК 342.518 
ББК 67.401

 
© Росcинский Б. В., 2023

Р76

От автора

В последние годы мною написаны три монографии, в которых 
рассмотрены различные проблемы системного подхода к деятельно-
сти исполнительной власти и осуществлению государственного управ-
ления. Две персональные книги целиком посвящены этим вопросам1, 
в первой главе коллективного труда, направленного на развитие пред-
ставлений об административном праве в системе российского права, 
я с современных системных позиций изложил понимание предмета 
административного права и государственного управления2. Положе-
ния монографий широко обсуждались и были хорошо встречены науч-
ной общественностью, журнал «Административное право и процесс» 
опубликовал обстоятельные рецензии на эти книги3.
Собственные размышления и советы коллег привели меня к мыс-
ли о необходимости, обобщив и развив материалы указанных моно-
графий, осуществить комплексное исследование роли исполнительной 
власти в системе государственного управления, проанализировать ста-
билизирующее значение этой ветви власти непосредственно в обес-
печении устойчивости государства. Данное обстоятельство побуди-
ло меня вплотную заняться изучением различных правовых концеп-
ций государственного управления, а также закономерностей развития 
и функционирования исполнительной власти в глобальной государ-
ственно-управленческой системе. Соответственно построена и архи-
тектоника настоящей работы.

1  См.: Россинский Б. В. Административно-правовые аспекты государственного 
управления в России. Системные подходы. М., 2020; Он же. Проблемы государствен-
ного управления с позиций теории систем. М., 2021.
2  См.: Формирование и развитие отраслей права в исторической и современной пра-
вовой реальности: в 12 т. Т. VIII: Административное право в системе современного 
российского права / под ред. Р. Л. Хачатурова и А. П. Шергина. М., 2022.
3  См.: Уманская В. П. Рецензия на монографию Б. В. Россинского «Административ-
но-правовые аспекты государственного управления в России. Системные подходы» 
(М.: Издательство «Норма»: ИНФРА-М, 2020. — 168 с.) // Административное право и 
процесс. 2020. № 2. С. 86—87; Старилов Ю. Н. Рецензия на монографию Б. В. Россин-
ского «Проблемы государственного управления с позиций теории систем» (М.: «Нор-
ма»: ИНФРА-М, 2021. — 264 с.) // Административное право и процесс. 2021. № 3. С. 83—
85; Дугенец А. С. Административное право в системе современного российского пра-
ва // Административное право и процесс. 2022. № 7. С. 85—88.

От автора

Не могу не отметить, что подготовленные мною за долгие годы на-
учные публикации сформировали собственный подход к написанию 
статей, эссе и особенно монографий, частично отличающийся от клас-
сического стиля таких работ, но импонирующий мне тем, что он по-
зволяет высказать самые разноплановые суждения, к которым пришел 
в течение жизни. В связи с этим настоящая книга, как и предыдущие, 
«не отвечает канонам сугубо монографических работ. Изложение на-
учного материала сочетается с отвлечениями на публицистические, 
нередко даже философские размышления, авторские суждения о тех 
или иных процессах в стране. Без этого, думается, монография пред-
ставлялась бы во многом набором ряда известных положений, обзором 
других работ, была бы достаточно сухой и неинтересной, не смогла бы 
выполнить основную задумку»1 базового посыла книги — увлечь чи-
тателей, особенно молодое поколение, идеями, воплощение которых 
в жизнь должно способствовать совершенствованию государственно-
го управления.
Как и раньше, в работе над материалом помимо строгих научных 
данных широко использую суждения, высказанные мне при личном 
общении учеными и лицами, занимавшими значительные государ-
ственные должности в СССР и постсоветской России, а также почерп-
нутые из мемуарных источников. Достоверность таких сведений уже 
не раз отмечал в своих публикациях.
Надеюсь, что и эта книга окажется интересной и полезной читате-
лям. Как и раньше, обращаюсь с просьбой ко всем, кто прочитает мо-
нографию, по возможности высказать о ней свое мнение. Буду крайне 
признателен коллегам, которые пожелают принять участие в соответ-
ствующих дискуссиях.

1  Россинский Б. В. Административно-правовые аспекты государственного управ-
ления в России. Системные подходы. С. 6. 

Р а з д е л  I 
Исполнительная власть  
как фундамент правовых концепций 
государственного управления

Глава 1. Понятие и традиционная концепция 
государственного управления

§ 1. Понятие управления и государственного управления

Упоминание об управлении имелось еще у Платона1 и Аристоте-
ля2. Причем первый довольно часто в своих сочинениях употреблял 
понятие «кибернетика» как искусство управлять кораблем или людь-
ми3, а второй, введя термин «государственное управление», опреде-
лял его в качестве «господской науки».
За прошедшие более чем две тысячи лет значительное число уче-
ных многократно рассматривали сущность управления, причем с раз-
ных позиций, и сформулировали массу его дефиниций, в результате 
чего, по справедливому замечанию Г. В. Атаманчука, понятие управ-
ления «стало охватывать почти безбрежное множество самых разно-
качественных явлений, отношений и процессов»4. Это не случайно, 
ведь управление — «одна из труднейших и ответственных сфер ин-
теллектуальной и практической деятельности людей», работа, «от 
состояния которой во многом зависит благополучие общества и в ко-
нечном счете — судьба каждого человека»5.
Поскольку интерес к проблемам управления значительно возрос в 
мире в середине прошлого века, после появления и дальнейшего бур-
ного развития кибернетики, именно с этого времени в разных стра-
нах появилось особенно много определений управления, новых суж-

1  См.: Платон. Государство. М., 2019.
2  См.: Аристотель. Политика. М., 2019.
3  Что и послужило одним из оснований, по признанию Н. Винера, назвать новую 
теорию управления кибернетикой. См.: Винер Н. Кибернетика, или Управление и связь 
в животном и машине. М., 1968. С. 56.
4  Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М., 2004. С. 38.
5  Там же. С. 42.

Раздел I. Исполнительная власть как фундамент правовых концепций

дений о его природе, в основном базирующихся на современных ин-
формационных подходах к данному процессу. К настоящему времени 
не только зарубежными, но и советскими, а затем российскими авто-
рами сделан достаточно детальный анализ понятия «управление», в 
том числе государственного управления, и имеющихся в литерату-
ре соответствующих суждений1. Рассмотрим некоторые из них, пред-
ставляющие наибольший интерес с точки зрения содержания настоя-
щей монографии.
Еще в середине 60-х гг. ХХ в., в период лишь начала серьезного 
развития в СССР науки управления, при наличии сравнительно не-
большого числа соответствующих дефиниций В. Г. Афанасьев отме-
чал, что в литературе «нет единого, более или менее однозначного 
определения управления. Имеющиеся же определения характеризуют, 
как правило, одну или несколько черт, особенностей процесса управ-
ления»2. С годами ситуация только обострилась. При этом несмотря 
на то, что академик В. Г. Афанасьев являлся представителем философ-
ской научной мысли, он выступал против имеющихся попыток «ха-
рактеризовать понятие “управление” как философскую категорию»3. 
Ученый, понимая многогранность этого явления, утверждал, что при 
исследовании различных «процессов управления наиболее общее по-
нятие управления выработано кибернетикой»4.
Подобный вывод был неслучаен, ибо, как писал в те годы другой 
академик, но уже специалист по инженерным проблемам управле-
ния, основоположник отечественной школы биологической киберне-
тики и биотехнических систем и технологий А. И. Берг, хорошо из-
вестно, что «любая наука изучает закономерности явлений и процес-
сов, с тем чтобы объяснить их и предсказать их развитие в будущем. 
Кибернетика изучает общие закономерности процессов, происходя-
щих в сложных динамических системах при их переходе из одного 
состояния в другое независимо от того, какова физическая или соци-
альная природа самой системы. Кибернетика обобщает закономерно-
сти управления, происходящие в живой природе, в человеческом об-
ществе, в промышленности. Ею изучаются общие закономерности, 

1  См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. С. 50—62; Афанась-
ев В. Г. Научное управление обществом. М., 1968. С. 22—32; Гвишиани Д. М. Органи-
зация управления. М., 1998. С. 17—49; Кнорринг В. И. Теория, практика и искусство 
управления. М., 2021. С. 3—35; Понкин И. В. Теория государственного управления. 
М., 2019. С. 14—37; и др.
2  Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. С. 22.
3  Там же.
4  Там же. С. 23.

Глава 1. Понятие и традиционная концепция государственного управления 9

приводящие к достижению поставленной цели наивыгоднейшим, оп-
тимальным путем»1.
Подобное суждение применительно к социальным процессам было 
поддержано еще одним академиком философом Б. М. Кедровым, ко-
торый отмечал, что управление есть весьма общий механизм, свой-
ственный социальным явлениям в еще большей степени, чем другим, 
в частности биологическим2.
В целом с учетом кибернетических подходов стало очевидно, что 
управление противоположно дезорганизации, оно позволяет стаби-
лизировать систему, сохранить ее качество и обеспечить развитие, 
достигнуть необходимый эффект от функционирования системы. 
В связи с этим достаточно точной, хотя и лаконичной, представ-
ляется дефиниция управления, сформулированная И. Б. Новиком: 
«В самом общем виде управление может быть определено как упо-
рядочение системы, т. е. приведение ее в соответствие с объектив-
ной закономерностью, действующей в данной среде»3. В унисон та-
кому пониманию управления звучат суждения: Е. В. Охотского об 
управляемости как важнейшей характеристике всех организованных 
социальных систем4; С. Бира, что «управление есть неотъемлемое 
свойство любой системы»5; наконец, П. Друкера, согласно которо-
му «институт управления — это феноменальное явление в истории 
человечества»6.
Возвращаясь к тезисам об управлении как атрибуте организации 
социальных систем и как способе приведения системы в соответствие 
объективным закономерностям, следует привести слова В. Г. Афа-
насьева, что в этом смысле не является исключением и управление об-
ществом. Такое управление представляет собой целесообразное воз-
действие на общественную систему, приведение данной системы в со-
ответствие присущим ей закономерностям7. «Управление — свойство, 
внутренне присущее обществу на любой ступени его развития; оно, 
это свойство, имеет всеобщий характер и вытекает из системной при-

1  Берг А. И. Кибернетика в строительстве коммунизма // Кибернетика, мышление, 
жизнь. М., 1964. С. 7.
2  См.: Кедров Б. М. Предмет и взаимосвязь естественных наук. М., 1962. С. 25.
3  Новик И. Б. Кибернетика. Философские и социологические проблемы. М., 1963. 
С. 25.
4  См.: Охотский Е. В. Теория и механизмы современного государственного управ-
ления. М., 2013. С. 26.
5  Бир С. Кибернетика и управление производством. М., 1963. С. 22.
6  Друкер П. Ф. Энциклопедия менеджмента. М., 2004. С. 19.
7  См.: Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. С. 33.

Раздел I. Исполнительная власть как фундамент правовых концепций

роды общества, из общественного, коллективистского труда людей, 
из необходимости общаться в процессе труда и жизни, обмениваться 
продуктами своей материальной и духовной деятельности»1.
Рассматривая комплексно суть социального управления, Е. В. Охот-
ский пишет, что оно — «целеполагающее, организующее и регулирую-
щее воздействие людей на собственную, общественную, коллективную 
и групповую жизнедеятельность; механизм организации, координа-
ции, регулирования и реализации общественных связей... Управляю-
щее воздействие — реальное побуждающее, заставляющее, изме-
няющееся и преобразующее влияние на сознание, поведение и дея-
тельность людей... Управление — это результат целенаправленной 
интеллектуальной деятельности людей, их сознания и воли; волевое 
воздействие субъекта на объект в направлении перевода последнего в 
качественно новое состояние»2.
Любое управление, а особенно социальное, многоаспектно. Дело в 
том, что управление как общественное явление, используемое людь-
ми для решения своих жизненных проблем, по словам Г. В. Атаман-
чука, «имеет многогранный характер, состоит из разнообразных эле-
ментов и взаимосвязей. Это обусловлено тем, что в управлении как 
субъектом, так и объектом управляющего воздействия выступает че-
ловек — сложнейшее биосоциальное создание природы и общества. 
Влияет и то, что управление органично включено в механизмы взаи-
модействия природы, человека, общества»3. О комплексности управ-
ления, особенно социального управления, писали еще в 70-е гг. про-
шлого века С. Р. Макулинский и Г. Х. Попов, понимавшие под ком-
плексным, в частности, такой особый подход, «суть которого состоит 
в том, что в каждом достаточно сложном общественном, социаль-
ном явлении необходимо исследовать все его аспекты: экономиче-
ские, социальные, идеологические, психологические, организацион-
ные и т. д.»4.
Анализируя характерные особенности теории и практики управле-
ния, В. И. Кнорринг также утверждает, что «управление является ча-
стью больших политических, экономических, технических, социаль-
ных и этических проблем и основывается на собственных концепци-
ях, принципах и методах, т. е. имеет серьезный научно-методический 

1  Афанасьев В. Г. Системность и общество. М., 1980. С. 212.
2  Охотский Е. В. Указ. соч. С. 25—26.
3  Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. С. 50—51.
4  Цит. по: Стефанов Н., Симеонова К., Костов К., Качаунов С. Программно-целе-
вой подход в управлении. Теория и практика. М., 1975. С. 184—185.