Социально‐правовые и законодательные основы социальной работы с пожилыми и инвалидами

Э. К. Наберушкина 

Социально-правовые  
и законодательные основы 
социальной работы  
с пожилыми и инвалидами 

Учебное пособие  
для студентов программ среднего 
профессионального образования 

Москва 
Берлин 
2020 

УДК 364.044:351.84(075) 
ББК 67.405.20я723+60.992я723+60.993я723 
Н16 
Рецензенты: 
Г. В. Жигунова, заведующий кафедрой философии, социальных наук  
и права социального обеспечения ФГБОУ ВО «Мурманский арктический  
государственный университет», доктор социологических наук, доцент; 
Каменева Т. Н., доцент кафедры организации и менеджмента здравоохранения  
с учебным центром бережливых технологий ФГБОУ ВО «Курский государственный  
медицинский университет», доктор социологических наук, доцент. 
Наберушкина, Э. К. 
Н16          Социально‐правовые и законодательные основы социальной 
работы с пожилыми и инвалидами : учебное пособие для сту‐
дентов программ среднего профессионального образования / 
Э. К. Наберушкина ; под. ред. О. А. Волковой. — Москва ; Берлин : 
Директ‐Медиа, 2020. — 150 с. 
ISBN 978‐5‐4499‐0700‐4 

Настоящее учебное пособие посвящено рассмотрению социальной по‐
литики в отношении людей с инвалидностью и пожилых граждан. В пособии 
в доступном и хорошо структурированном виде изложены основные аспекты 
социальной политики гарантий, льгот и социального обеспечения: сущность 
и содержание ключевых законодательных документов, история формирова‐
ния социальной политики инвалидности и политики социальной защиты 
граждан пожилого возраста в России. 
Наряду с освещением теоретических и методологических положений в 
пособи приведены ключевые выдержки из документов, примеры корректной 
реализации мер социальной защиты. Все главы снабжены практикумами, 
содержащими контрольные вопросы и тесты, а также практические задания, 
направленные на формирование компетенций в области социальной защиты 
пожилых граждан и инвалидов. 
Учебное пособие предназначено студентам, обучающимся по програм‐
мам среднего профессионального образования — специальности 39.02.01  
«Социальная работа» (специалист среднего звена) и профессии 39.01.01 «Соци‐
альный работник» (квалифицированный служащий). Также оно может быть 
полезно студентам программ бакалавриата, обучающимся по направлению 
подготовки 39.03.02 «Социальная работа», слушателям программ повышения 
квалификации и профессиональной переподготовки, преподавателям дис‐
циплин, связанных с социальной работой, а также всем, кто интересуется 
вопросами организации социальной защиты. 
Текст приводится в авторской редакции. 

УДК 364.044:351.84(075) 
ББК 67.405.20я723+60.992я723+60.993я723 

ISBN 978‐5‐4499‐0700‐4 
© Наберушкина Э. К., текст, 2020 
© Издательство «Директ‐Медиа», оформление, 2020 

Оглавление

Введение .................................................................................................................... 5 

Глава 1. Социальная политика 
в отношении инвалидности ........................................................................... 7 

1.1. История формирования системы 
социальной защиты инвалидов ............................................................... 7 

1.2. Обязательства современного государства 
и общества перед инвалидами .............................................................. 19 

1.3. Нормативно-правовой 
контекст инвалидности ............................................................................ 26 

1.4. Основное содержание 
российского законодательства об инвалидах .............................. 32 

1.5. Создание доступной среды 
жизнедеятельности ..................................................................................... 43 

Выводы ............................................................................................................... 49 

Практикум ......................................................................................................... 50 

Вопросы .............................................................................................................. 55 

Литература ....................................................................................................... 55 

Глава 2. Политика льгот и компенсаций .............................................. 57 

2.1. Льготы и компенсации 
в системе социальной защиты инвалидов ..................................... 57 

2.2. Реализация инвалидами 
и пожилыми права на здоровье ............................................................ 63 

2.3. Жилищная политика 
в отношении инвалидов ........................................................................... 75 

2.4. Инвалидность и занятость .............................................................. 78 

2.5. Финансирование социальной защиты 
пожилых и инвалидов ................................................................................ 99 

2.6. Оккупационная терапия  
как технология медико-социальной работы 
с пожилыми и инвалидами ................................................................... 104 

Выводы ............................................................................................................. 112 

Практикум ...................................................................................................... 113 

Перечень самостоятельных работ 
по дисциплине ................................................................................................... 127 

Список вопросов к итоговой аттестации 
по дисциплине ................................................................................................... 128 

Словарь терминов ........................................................................................... 130 

Список использованных источников 
и литературы ..................................................................................................... 144 

Введение 

Учебное пособие состоит из теоретической и прикладной 
частей. Первая часть — теоретическая. В рамках теоретической 
части читатели знакомятся с основными этапами становления 
политики социальной защиты пожилых и инвалидов, узнают 
о современных проблемах в области реализации современной 
социальной политики. Рассмотрены наиболее важные теоре-
тико-методологические вопросы социальной защиты пожилых 
и инвалидов, обсуждаются основные аспекты организации 
и планирования мер социальной политики в отношении данной 
категории граждан. В рамках тем раскрываются различные 
подходы к пониманию и определению инвалидности в 
истории общества и культуры. Современные представления 
об инвалидности показаны в аспекте противоречия между медицинской 
и социальной точками зрения. Приводятся аргументы 
в пользу социальной модели объяснения инвалидности. 
Параграфы учебного издания посвящены рассмотрению ос-
новных принципов, на которых базируются взаимоотношения 
инвалида и государства. Здесь рассматриваются основные 
вехи формирования системы социальной защиты инвалидов 
в России, современный нормативно-правовой контекст инва-
лидности. Особое внимание уделяется вопросам создания без-
барьерной среды жизнедеятельности людей с ограниченным 
возможностями в силу возраста или инвалидности, занятости 
инвалидов на основе анализа законодательства. Осуществля-
ется анализ системы льгот и компенсаций, рассматриваются 
вопросы финансирования социальной защиты пожилых и ин-
валидов. Обсуждаются понятия социального обслуживания 
пожилых и инвалидов в соответствии с законодательством, 
содержится описание задач и принципов социальной защиты 
пожилых и инвалидов. Особое внимание уделяется проблеме 
занятости и трудоустройства инвалидов. 
Самостоятельные разделы и практикум посвящены во-
просам реализации и понимания проблем инвалидности и со-
циальной защиты пожилых граждан. В этой части особое место 
уделяется проблеме реализации политики инклюзии инвали-
дов, вопросам реализации задач активного участия в жизни 

5 

общества и независимой жизни. В рамках решения задач прак-
тикума студенты получают возможность использовать полу-
ченные теоретические знания для обсуждения конкретных 
направлений социальной политики. 
Цель учебного издания — сформировать знания по сле-
дующим вопросам: 

Этапы формирования социальной политики ин-
валидности и системы социальной защиты пожилых; 

Современные представления и статистика инвалид-
ности; 

Формирование системы социальной защиты инвали-
дов: зарубежный и отечественный опыт; 

Обязательства современного государства и общества
перед пожилыми и инвалидами; 

Нормативно-правовой контекст инвалидности;

Проблемы создания безбарьерной среды жизни;

Льготы и компенсации в системе социальной защиты
пожилых и инвалидов; 

Инвалидность и занятость;

Финансирование социальной защиты пожилых и ин-
валидов; 

Понятие социального обслуживания;


Социальная работа с инвалидами и пожилыми.

Глава 1 
Социальная политика 
в отношении инвалидности 

Формирование системы социальной защиты инвалидов 
в России. Обязательства современного государства перед ин-
валидами. Нормативно-правовой контекст инвалидности. Ин-
валидность и занятость. 

1.1. История формирования системы 
социальной защиты инвалидов 

Согласно российскому законодательству, инвалид — это 
«лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким рас-
стройством функций организма, обусловленное заболевания-
ми, последствиями травм или дефектами, приводящее к 
ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходи-
мость его социальной защиты». Ограничение жизнедеятельно-
сти определяется как «полная или частичная утрата лицом 
способности или возможности осуществлять самообслужива-
ние, самостоятельно передвигаться, ориентироваться, общать-
ся, контролировать свое поведение, обучаться и заниматься 
трудовой деятельностью». 
Это определение сравнимо с тем, которое дается Всемир-
ной организацией здравоохранения: 

Структурные нарушения (impairments), видимые или распознавае-
мые медицинской диагностической аппаратурой, 

 ⇓ 

могут привести к утрате или несовершенству навыков, необходимых 
для некоторых видов деятельности (disability)… 

  ⇓ 

…что при соответствующих условиях будет способствовать социаль-
ной дезадаптации, неуспешной или замедленной социализации 
(handicap) 

Люди с ограниченными возможностями имеют функцио-
нальные затруднения в результате заболевания, отклонений 

7 

или недостатков развития, состояния здоровья, внешности, 
вследствие неприспособленности внешней среды к их особым 
нуждам, из-за предрассудков общества в отношении к инвали-
дам. Для того чтобы снизить воздействие этих ограничений, 
разработана система государственных гарантий по социальной 
защите инвалидов. 
Социальная защита инвалидов — система гарантиро-
ванных государством экономических, социальных и правовых 
мер, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, 
замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и 
направленных на создание им равных с другими гражданами 
возможностей участия в жизни общества. 
В России государственная политика в отношении инва-
лидов имеет многолетнюю историю. До начала правления 
Петра I социальная деятельность в России фактически суще-
ствовала в форме помощи нуждающимся со стороны частных 
лиц и церкви. История говорит больше всего о милостыне  
и о богадельнях (богоугодных заведениях для призрения и содержания 
лиц, неспособных к труду), реже упоминается о госпиталях, 
школах, о помощи погорельцам. Большинство этих 
заведений сформировались как общественные институты в 
послепетровскую эпоху. С IX в. создаются различные больничные 
учреждения при монастырях. В таких учреждениях содержались 
в основном «калеки», «недужные», слепые, однако 
лечение здесь сводилось к минимуму. Это были в основном 
приюты, богадельни, питалища. Царскими грамотами устанавливались 
льготы и милости бывшим солдатам, но они носили 
случайный и фрагментарный характер. 
В середине XVI в. впервые формулируется идея оказания 
помощи нуждающимся, и создаются реальные предпосылки 
для формирования системы государственного призрения.  
В 1551 г. Стоглавый собор Русской православной церкви постановил 
просить, чтобы «благочестивый царь» повелел 
«устроити богадельни», поместив в них «не могущих нигде же 
главы преклонити». 
Постепенно в системе органов государственного управления 
выделяются специализированные структуры, оказы-
вающие помощь нуждающимся. Для содержания богаделен, 

8 

сиротских домов и других благотворительных заведений вы-
делялись остатки от патриарших и монастырских доходов.  
В 1650 г. была издана Кормчая книга, имевшая законодатель-
ную силу и поручившая церкви и духовенству заботу о вдовах 
и сиротах. В 1680 г. на монастыри была возложена обязанность 
кормить и содержать отставных раненых и стрельцов. К кон-
цу XVI в. на Руси исторически сложились и развивались три  
основные направления благотворительности и оказания  
социальной помощи нуждающимся: государственная, земско-
церковно-приходская и частная. В России появились богадель-
ни и инвалидные дома, открываемые для определенного раз-
ряда инвалидов. Значительный вклад в создание системы 
государственного призрения внес Петр I, который впервые 
признал обязанность государства по призрению бедных, боль-
ных, увечных, сирот и других категорий нуждающихся. Вопро-
сам государственного попечения были посвящены многие 
указы русского императора. Данная политика включала в себя 
принципы: 
 осуждение и запрещение нищенства; 
 запрещение раздачи милостыни профессиональным 
нищим; 
 задержание и преследование нищих; 
 определение мер собственно призрения и обязанно-
стей по призрению. 
Существенные дополнения в эту систему были внесены  
в период правления Екатерины II, когда были созданы специа-
лизированные типы благотворительных заведений. Прежде 
госпитали нередко служили и богадельнями, и домами для 
неизлечимо больных, и больницами одновременно. Богадель-
ни пополнялись и взрослыми, и детьми, здоровыми и больны-
ми. И только в последней четверти XVIII в. сформировались  
так называемые чистые типы благотворительных заведений: 
сиротских домов и детских приютов, богаделен и домов для 
неизлечимо больных, больниц; домов работных, смиритель-
ных и для умалишенных. Позднее, в условиях промышленной 
революции, положившей начало капитализму и ознаменовав-
шей собой переход к новым формам труда, социальная помощь 
основывалась, преимущественно, на принципах общественного 
призрения филантропического характера. 

9 

Свод законов Российской империи от 1893 г. устанавли-
вал постоянные и единовременные пособия некоторым кате-
гориям нетрудоспособных — в основном тем, кто много лет 
прослужил на государственной службе. Более пристальное 
внимание государства к материальному обеспечению лиц, потерявших 
трудоспособность на гражданской и военной службе, 
уделялось в начале XIX в. Тогда было начато издание газеты 
«Русский инвалид», чтобы собрать средства для призрения немощных 
воинов, вскоре был образован инвалидный капитал.  
В результате первой мировой войны возникла объективная 
необходимость максимально использовать трудовые ресурсы, 
и концепция общественного призрения впервые уступила место 
идеям систематизации внимания к больным и инвалидам, 
необходимости обеспечить больных и инвалидов относительной 
экономической самостоятельностью. Приоритетной стала 
ориентация на максимальное вовлечение граждан в общественно 
полезный труд. Забота об инвалидах воспринималась 
в это время как предоставление возможности трудиться:  
в 1912 г. Думой принимается законопроект о государственном 
страховании от несчастных случаев и болезней, приводящих  
к утрате трудоспособности, на предприятиях создаются страховые 
кассы. К 1917 г. в России действовали тысячи государственных 
и благотворительных заведений. Не везде они 
функционировали одинаково хорошо. Но система так или иначе 
работала, в этих домах, приютах, больницах и богадельнях 
бедные люди находили помощь, кусок хлеба, крышу над головой, 
доброе к себе отношение. 
Дальнейшая историческая судьба России была связана  
с социалистической революцией и отмечена принятием ряда 
положений об обеспечении инвалидов. В ноябре 1917 г. опубликовано 
правительственное сообщение о включении в сферу 
социального страхования всех видов потери трудоспособности. 
В принятом в октябре 1918 г. положении о социальном обеспечении 
трудящихся предусматривалось оказание государственной 
помощи лицам в случае постоянной утраты ими средств  
к существованию вследствие нетрудоспособности. Таким образом, 
с начала 1920-х гг. социальное обеспечение инвалидов 
строится в зависимости от степени того, насколько ими 

10 

утрачена трудоспособность, а значение термина «инвалид» 
оказалось плотно связанным с нетрудоспособностью. 
Начало формированию системы социальной помощи  
инвалидам в России положено 1 ноября 1917 г., когда было об-
народовано Правительственное сообщение о социальном стра-
ховании, согласно которому пенсия инвалидов увеличивалась с 
1 января 1917 г. на 100 % за счет пенсионного фонда. Социаль-
ное обеспечение осуществлялось целиком из государственного 
бюджета. Через три месяца после Октябрьской революции 
1917 г. советской властью, взамен былой сети богаделен и  
домов призрения, были образованы органы социального обес-
печения, в ведомстве которых создавались детские дома, дома 
инвалидов, престарелых. Понятие благотворительности бы-
ло изъято из официального лексикона как пережиток христи-
анского мира. Однако политика государства в отношении 
инвалидов по-прежнему рассматривала их как объект государ-
ственной благотворительности и в основном сводилась к 
назначению им государственной пенсии или помещению в 
специализированные дома инвалидов. Основное место в си-
стеме социального обеспечения было отведено пенсиям инва-
лидам из числа красноармейцев и красногвардейцев, а также 
выплачивались пенсии членам семей, потерявшим кормильца. 
Развитие в первые годы советской власти именно этих ви-
дов пенсионного обеспечения обусловливалось гражданской 
войной и интервенцией, которые привели к колоссальным че-
ловеческим потерям. В стране насчитывались миллионы инва-
лидов войны, а множество семей потеряли кормильцев. 
Именно они, по мнению властей, особенно остро нуждались  
в материальной поддержке со стороны государства. 
Для осуществления процедуры установления инвалидно-
сти был создан специальный организационно-структурный 
институт — врачебно-трудовая экспертиза, первоначально 
ставшая компонентом страховой медицины. При больничных 
кассах были созданы врачебно-контрольные комиссии (ВКК). 
Формированию страховой медицины послужил декрет 
СНК от 16 ноября 1917 г. о передаче больничным кассам ле-
чебных учреждений фабрик и заводов. Возникновение страхо-
вой медицины, в свою очередь, определило необходимость 

11 

врачебной экспертизы трудоспособности в системе социально-
го страхования. В начале существования ВКК их функцией стали 
проверка правильности диагнозов лечащих врачей, определе-
ние временной нетрудоспособности, экспертиза стойкой утра-
ты трудоспособности. Установление инвалидности давало 
право на пенсионное обеспечение, которое первоначально 
имел ограниченный круг лиц. Пенсионное обеспечение крас-
ноармейцев и красногвардейцев и членов их семей регулиро-
валось декретом Совета Народных Комиссаров от 7 августа 
1918 г. 
Впоследствии круг лиц, имеющих право на получе-
ние пенсий по инвалидности, стал расширяться. Важнейшим 
этапом в развитии социального обеспечения явилось утвер-
жденное СНК 31 октября 1918 г. «Положение о социальном 
обеспечении трудящихся». Оно распространялось не только  
на рабочих и служащих, но и на всех «трудящихся, источником 
существования которых был собственный труд, без эксплуата-
ции чужого труда». Средства на социальное обеспечение  
черпались из взносов предприятий, учреждений и других ра-
ботодателей, а работники были освобождены от каких-либо 
взносов. 
Далее в Положение от 31 октября 1918 г. вносились раз-
личные изменения. Самым существенным из них оказалась от-
мена уплаты страховых взносов (для всех предприятий и 
учреждений, кроме частных работодателей) и перенос тяжести 
всех расходов по осуществлению социального обеспечения 
непосредственно на государственный бюджет. Тем самым 
упразднялся институт социального страхования, а все функции 
политики по отношению к инвалидам возлагались на систему 
социального обеспечения. 
В 1921 г. была вновь введена система социального  
страхования рабочих и служащих, в том числе на случаи посто-
янной утраты трудоспособности. Постановлением СНК от  
8 декабря 1921 г. ввели так называемую «рациональную» клас-
сификацию инвалидности по 6 группам. 
I группа: инвалид не только не способен ни к какой про-
фессиональной работе, но нуждается в посторонней помощи. 

12