Муниципальное управление и местное самоуправление

А.А. Васильев

Словарь

3е издание, переработанное и дополненное

Москва
ИНФРА-М

202МУНИЦИПАЛЬНОЕ 

УПРАВЛЕНИЕ И МЕСТНОЕ 

САМОУПРАВЛЕНИЕ

Б И Б Л И О Т Е К А  С Л О В А Р Е Й  И Н Ф РА-М

Васильев А.А.

Муниципальное управление и местное самоуправление : словарь / 

А.А. Васильев. — 3-е изд., перераб. и доп. — Москва : ИНФРА-М, 2023. — 
300 с. — (Библиотека словарей ИНФРА-М). — DOI 10.12737/24685.

ISBN 978-5-16-012425-4 (print)
ISBN 978-5-16-102285-6 (online)

В словаре приводятся более 2000 понятий и терминов, используемых 

в теории и практике муниципального управления и местного самоуправления, 
отражающих различные взгляды на этот процесс.

Книга предназначена для муниципальных и государственных служащих, депутатов 
местных и региональных представительных органов. Может использоваться 
в учебном процессе по курсам муниципального управления и права, местного 
самоуправления, на курсах повышения квалификации и переподготовки. 
Будет полезна преподавателям и студентам, аспирантам и соискателям, а также 
всем интересующимся проблемами, организацией, развитием и повышением 
эффективности муниципального управления и местного самоуправления.

УДК 352

ББК 66.3(2Рос)12

В19

ISBN 978-5-16-012425-4 (print)
ISBN 978-5-16-102285-6 (online)
© Васильев А.А., 2017

Р е ц е н з е н т ы:

Балобанов А.Е., кандидат философских наук, заведующий кафедрой государ-

ственного управления и публичной политики Института общественных наук 
РАНХиГС при Президенте РФ;

Серафимов М.М., кандидат социологических наук, доцент Дзержинского фи-

лиала ННГУ им. Н.И. Лобачевского

УДК 352
ББК 66.3(2Рос)12
 
В19

Предисловие

В последнее время появляются новые понятия и термины, уста-
ревают или по-новому истолковываются привычные, они возни-
кают вслед за провозглашенными новыми принципами устройства 
власти в России. Известно, что местное самоуправление в России — 
одна из исторических форм существования общества. Термино-
логический состав этого института неоднороден и противоречив, 
помимо конституционного понятия «местное самоуправление» па-
раллельно используются «муниципальное управление», «муници-
пальное самоуправление» и «муниципальный менеджмент»; в тер-
минологической базе этого института существуют разночтения, 
противоречия и различные неточности.
Настоящий словарь разработан с целью создания наиболее пол-
ного перечня терминов, используемых в теории и практике муни-
ципального управления и местного самоуправления. В него вклю-
чены те понятия и термины, которые рассматриваются автором как 
имеющие отношение к видам деятельности, связанным с теорией 
и практикой муниципального управления и местного самоуправ-
ления, они являются наиболее актуальными для потенциальных 
пользователей данного словаря. При этом были включены в сло-
варь понятия и термины из других отраслей знания, но имеющие 
прямое отношение к муниципальному управлению. Здесь автор 
четко разделяет содержание основных категорий «местное само-
управление», «муниципальное управление» и «муниципальный ме-
неджмент».
Определения понятий и терминов были взяты из самых разно-
образных источников, зарубежных и отечественных, включая нор-
мативные документы, различную литературу по государственному 
и муниципальному управлению и праву, печатные и электронные 
издания. Большая часть понятий и терминов являются авторскими 
либо интерпретированы с позиции автора. В некоторых случаях 
определение, приводимое в настоящем словаре, является обоб-
щением определений, взятых сразу из нескольких источников.
Данное издание может быть использовано муниципальными 
и государственными служащими, преподавателями и студен-
тами, аспирантами и соискателями, широким кругом активистов 
местного самоуправления, которым необходимо знать и понимать 
язык муниципального управления.

ПРЕДИСЛОВИЕ 

Различные материалы по муниципальному управлению и мест-
ному самоуправлению находятся на сайте автора по адресу: 
www.vasilievaa.narod.ru
Вопросы, замечания и предложения по данной книге будут вос-
приняты автором с благодарностью, просьба отправлять их по ад-
ресу: vasilievaa@rambler.ru

Введение

В 2013 г. в Послании Президента России В.В. Путина задача 
обновления системы местного самоуправления была обозначена 
в качестве одного из приоритетов. Если смотреть в историческом 
аспекте, то сегодня, как и в 1864 г., когда была проведена знаме-
нитая земская реформа, преобразования на местном уровне власти 
давно назрели. На этом сходятся все: граждане, представители му-
ниципалитетов, эксперты, депутаты Государственной Думы.
Проблемы и разбалансировки в системе местной власти оче-
видны. Смысл изменений, которые предлагаются, в том, чтобы 
убрать эти диспропорции, в целом повысить роль и самостоятель-
ность местного самоуправления, максимально приблизить этот 
уровень власти к людям, которые проживают на конкретных терри-
ториях. До этого уже была проведена большая работа в связи с под-
готовкой различных законодательных актов. В этой работе приняли 
самое активное участие Конгресс муниципальных образований 
и Всероссийский совет местного самоуправления, представители 
муниципалитетов, научное сообщество. Свои позиции представили 
политические партии, профессиональные сообщества. Дискуссии 
велись на региональных площадках, в федеральном парламенте, 
в средствах массовой информации. Проблемы местного самоуправ-
ления оказались в центре общественного внимания. И важно, что 
благодаря широкому диалогу удалось сблизить позиции практи-
чески всех заинтересованных сторон. Подготовлены системные ка-
чественные предложения, которые легли в основу проекта закона. 
Он был одобрен обеими палатами Федерального собрания РФ.
Фондом общественного мнения в мае 2014 г. был проведен 
опрос, согласно которому 79% жителей городов с населением более 
1 млн человек не знают вообще депутатов, которые представляют 
их избирательный округ в представительном органе муниципаль-
ного образования. В городах с населением от 250 тыс. до 1 млн че-
ловек этот показатель составляет 76%, чуть пониже, чем в милли-
онниках: 79–76%.
Поэтому в новой редакции Федерального закона «Об общих 
принципах организации местного самоуправления в Российской 
Федерации» от 3 июля 2016 г., в дополнение к уже существующим, 
добавлена еще одна модель организации муниципальной власти, 
которая соответствует требованиям времени. Принятые поправки 
предполагают возможность создания новых видов муниципальных 

ВВЕДЕНИЕ 

образований в крупных городах — городского округа, с делением 
на внутригородские районы. Нормы эти не носят императивного 
характера. Каждая конкретная территория должна сама решить, 
как строить систему местной власти, какая форма организации 
местного самоуправления в наибольшей степени отвечает инте-
ресам граждан, будут ли они выбирать главу муниципального обра-
зования прямым голосованием или делегируют это право избран-
ному ими же представительному органу муниципальной власти. 
Можно избрать совет крупного города с делением на районы напрямую 
голосованием граждан, а можно избрать порайонно, а районные 
депутаты уже делегируют своих депутатов наверх, и таким 
образом будут формироваться представительные органы власти соответствующего 
муниципалитета.
Сегодня создаются правовые возможности для того, чтобы максимально 
приблизить муниципальный уровень власти в больших 
городах к жителям, к их проблемам, чтобы граждане принимали 
непосредственное участие в решении вопросов местного значения, 
в том числе и через территориальное общественное самоуправление. 
При этом усиливается ответственность избранных представителей 
перед гражданами: придется гораздо больше времени 
проводить на территории, вплотную заниматься повседневными 
вопросами, активнее, напрямую работать с людьми. Важно, чтобы 
начинающие политики, в том числе из непарламентских партий, 
независимые общественные активисты, вне зависимости от своих 
политических взглядов имели дополнительные возможности: им 
станет проще избираться в местные органы власти, если они реально 
настроены на конкретную работу с гражданами.
Краеугольным камнем для устройства всей системы власти является 
вопрос о четком разграничении полномочий. Эта тема многократно 
обсуждалась в различных кругах. Базовая идея реформы как 
раз и состоит в том, чтобы сделать эффективным, дееспособным 
именно низовой уровень местного самоуправления, прежде всего 
четко определить, за что он отвечает и за счет каких финансовых 
источников будут исполнять свои полномочия депутаты в муниципалитетах. 
Внесенные в Федеральный закон № 131 поправки 
закрепили ключевые политические моменты, те красные линии, 
за которые нельзя переступать в этих полномочиях местного самоуправления.

Во-первых, за низовым уровнем муниципальной власти закрепляются 
задачи и полномочия, которые обеспечивают самостоятельность 
и независимость муниципального уровня. Например, 
это управление муниципальной собственностью, формирование 

ВВЕДЕНИЕ

и исполнение местного бюджета, установление структуры органов 
местного самоуправления и так далее. И, что важно, это полномочия, 
отнесенные к исключительной компетенции представительного 
органа муниципального образования: от установления 
местных налогов до принятия планов и программ развития муниципального 
образования и контроля за работой муниципальных 
чиновников.
Во-вторых, поправки в данный закон наделяют региональную 
власть правом перераспределять некоторые полномочия между 
субъектом РФ и муниципалитетом, но одновременно они увеличивают 
ответственность регионов за согласованное и продуктивное 
взаимодействие с муниципалитетами. А это означает, что никакого 
произвольного, волюнтаристского перебрасывания полномочий 
с одного уровня на другой быть не должно. Так, решения о перераспределении 
полномочий в отношении конкретного муниципалитета 
должны закрепляться соответствующим законом субъекта 
РФ, а сами полномочия — передаваться только вместе с финансовыми 
средствами на их реализацию. Это дает возможность обеспечить 
дифференцированный подход каждому муниципальному 
образованию, учесть особенности его развития, кадровый и экономический 
потенциал. При этом регион обязан гарантировать муниципалитету 
стабильность установленных правил, что чрезвычайно 
важно. Нельзя, чтобы этот подход раз за разом менялся и менялись 
эти правила. Если решение о перераспределении принято, то оно 
должно действовать в течение всего срока, на который избран региональный 
парламент. Фактически это договор о солидарной ответственности 
между регионом и муниципалитетом, и выполнение 
этого договора не должно зависеть от личных отношений губернатора 
и мэра, от партийных предпочтений, пристрастий или других 
конъюнктурных моментов текущего дня. Принципиально важно 
и то, что закон о передаче полномочий должен вступать в силу 
только с начала очередного финансового года. Таким образом, 
исключается ситуация, когда в течение одного года объем бюджета 
остается прежним, а ответственность муниципалитета возрастает.
Окончательно сбалансировать доходы и полномочия местной 
власти необходимо в рамках единой бюджетной, налоговой политики. 
Ее основные положения на предстоящие годы сейчас дорабатываются. 
Регионам в ближайшее время предстоит серьезная работа 
по определению оптимальной модели организации местного 
самоуправления на своих территориях. Все должны понимать, что 
в основе системы правового регулирования местного самоуправления 
в России лежит свобода выбора. Нельзя ничего навязывать — 

ВВЕДЕНИЕ 

надо учитывать мнение глав муниципалитетов, депутатов местных 
представительных органов. Сейчас первоочередная задача руководителей 
регионов — организовать диалог с муниципальными собраниями 
и муниципальным сообществом, чтобы обсудить все содержательные 
вопросы, все нюансы преобразований. Результатом 
такой дискуссии должен стать закон об организации местного самоуправления 
в конкретном субъекте РФ. Полгода — достаточный 
срок для того, чтобы обсудить и принять все необходимые акты 
во всех субъектах РФ1.

1 
По выступлению В.В. Путина на заседании Совета при Президенте РФ 
по местному самоуправлению в г. Иваново 26 мая 2014 г.

Список сокращений

АК — административная комиссия.
АТД — административно-территориальное деление.
БК РФ — Бюджетный кодекс Российской Федерации 
от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
ВРП — валовой региональный продукт.
ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации 
от 30.11.1994 № 51-ФЗ.
ГОСТ — государственный стандарт.
ЖК РФ — Жилищный кодекс Российской Федерации 
от 29.12.2004 № 188-ФЗ.
ЖКУ — жилищно-коммунальные услуги.
ЗК РФ — Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 
№ 136-ФЗ.
ИЖС — индивидуальное жилищное строительство.
КОС — комитет общественного самоуправления.
ММОТ — минимальная месячная оплата труда.
МО — муниципальное образование.
МСУ — местное самоуправление.
МУП — муниципальное унитарное предприятие.
МЭР — муниципальное экономическое развитие.
НОТ — научная организация труда.
ОМС — органы местного самоуправления.
ООС — органы общественного самоуправления.
РГНФ — Российский гуманитарный научный фонд.
РФФИ — Российский фонд фундаментальных исследований.
СНиП — строительные нормы и правила.
СОС — совет общественного самоуправления.
СПиН (СанПиН) — санитарно-эпидемиологические правила 
и нормативы.
СЭС — социально-экономическая система.
ТОС — территориальное общественное самоуправление.
ТСЖ — товарищество собственников жилья.
УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 
№ 63-ФЗ.
ФЗ № 131 — Федеральный закон «Об общих принципах организации 
местного самоуправления в Российской Федерации» 
от 06.10.2003 № 131-ФЗ.

А

Абсентеизм — массовое уклонение избирателей от участия в выборах. 
Стимулируется в современных условиях, когда фактически 
нет выбора (не представлены интересы) и убирается графа «против 
всех».
Абстракция — 1) формирование образов реальности посредством 
отвлечения, путем использования лишь части информации, 
содержащейся в исходных данных, и прибавления к этой информации 
новой информации, не вытекающей из исходных данных; 
2) основная операция мышления, предполагающая отвлечение 
от непосредственно, чувственно воспринимаемого в объекте и выделение 
в нем существенного и необходимого. На основе абстрагирования 
происходит образование философских понятий и категорий; 
3) форма познания, основанная на мысленном выделении 
существенных свойств и связей предмета и отвлечении от других, 
частных его свойств и связей; 4) результат процесса абстрагирования; 
синоним «мысленного», «понятийного».
Авантюризм — поведение, не учитывающее объективные условия 
и ситуацию. Авантюрное поведение, как правило, снижает доверие 
и репутацию муниципального руководителя.
Авария — опасное происшествие на жилом объекте или создающее 
угрозу жизни и здоровью людей и приводящее к разрушению 
жилых и нежилых помещений и сооружений, повреждению или 
уничтожению имущества собственников, оборудования, механизмов, 
транспортных средств, к нарушению эксплуатации жилых 
домов и нанесению ущерба окружающей среде. Вся работа муниципальных 
служащих направлена на то, чтобы исключить данное 
происшествие из повседневной деятельности.
Автократический руководитель — руководитель, принимающий 
решения единолично и навязывающий свою волю исполнителям.
Автономия — определенная свобода, независимость и самостоятельность 
некоторой территории (региона, субъекта, муниципального 
образования) в планировании, направлении и последовательности 
своей деятельности, а также особые права в сфере местного 
самоуправления, образования, культуры, предоставляемые национальным 
меньшинствам (этническим группам). В зависимости 
от субъекта, характера и целей предоставления автономии могут 
быть различных видов. Например, территориальная автономия — 
это форма децентрализации государственной власти в унитарном