Международная коррупция, как она есть


И.А. Бурмистров, И.Ю. Никодимов





                МЕЖДУНАРОДНАЯ КОРРУПЦИЯ КАК ОНА ЕСТЬ





Учебное пособие










Москва Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°» 2022

УДК 340.1
ББК 67.0
     Б91







     Бурмистров, И.А.
Б91 Международная коррупция как она есть : учебное пособие / И.А. Бурмистров, И.Ю. Никодимов. — Москва : Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°», 2022. — 116 с.
         ISBN 978-5-394-04133-4.
         В учебном пособии раскрывается тема международной коррупции учебной дисциплины! «Противодействие коррупции». Материал излагается на основе данных из открытых источников, в доходчивой форме, с выделением ключевых положений. Кроме того, ряд тем излагаются с приведением различных точек зрения, чтобы студент сам мог выбрать наиболее подходящую и обосновать ее — это формирует его юридическое мышление.
         Для студентов бакалавриата, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция».











ISBN 978-5-394-04133-4

© Бурмистров И.А., Никодимов И.Ю., 2022
     © ООО «ИТК «Дашков и К°», 2022

            СОДЕРЖАНИЕ



I. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ КОРРУПЦИИ.........................5
  1.1. История борьбы с коррупцией в России...........5
     Зарождение государственного аппарата и чиновничества.
     Первые государственные ограничения взяточничества.6
     Становление борьбы со взяточничеством и должностными преступлениями....................7
     Советский период в борьбе со взяточничеством.....9
     Борьба с коррупцией после развала СССР..........10
  1.2. Современные международные структуры противодействия коррупции..........................................12
     Механизм оценки антикоррупционных стандартов ГРЕКО...........................................13
     Выполнение Российской Федерацией рекомендаций ГРЕКО...........................................16

II. КОРРУПЦИЯ В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ.....................18
  2.1. Дело Яценюка..................................18
  2.2. Дело Байдена — Квасьневского..................19
  2.3. Дело Олбрайт..................................23
  2.4. Дело мэра.....................................32
  2.5. Дело о приватизации в РФ......................33
  2.6. Дело «Самсунг Элекгроникс»....................47
  2.7. Дело о коррупции в суде в Ираке...............50

3

  2.8. Дело о манипулировании спортивными соревнованиями и о других злоупотреблениях в спорте...............57
  2.9. Дело о коррупции в международных спортивных организациях на примере Всемирного антидопингового агентства..........................................61
  2.9. Дело о коррупции в Международном олимпийском комитете...........................................65
  2.10. Дело о коррупции в ФИФА........................72

III. МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ.............................................78
  3.1. Опыт борьбы с коррупцией в государствах, лидирующих по индексу восприятия коррупции.....................78
  3.2. Международное правовое сотрудничество в борьбе с коррупцией.......................................91

Приложение............................................107
1. Индекс коррупции в странах Северной и Южной Америки..................................107
    2. Индекс коррупции в странах Европы..............108
    3. Индекс коррупции в странах Евразии.............109
    4. Индекс коррупции в странах Азии................109
    5. Индекс коррупции в странах — лидерах коррупции.110

Библиография..........................................112

4

            I. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ КОРРУПЦИИ



1.1. История борьбы с коррупцией в России

     Коррупция — естественное явление для системы единовластия. В эпоху, когда естественным правом было право сильного, подкуп был одной из работающих стратегий продвижения своих интересов. С развитием института права это явление стало изживаться как не соответствующее принципам справедливости, объективности и мешающее становлению и развитию государства.
     Процесс противодействия коррупции зародился достаточно давно, но необходимо понимать, что он носит постоянный характер. Невозможно раз и навсегда изжить коррупцию, необходимо постоянно разрабатывать механизмы пресечения взяточничества, мздоимства, подкупа.
     В научной литературе справедливо указывается на то, что корни коррупции в России необходимо искать в ее древней и средневековой истории. Появление коррупции на Руси относится к IX-X векам. В данный период возникает такое понятие, как «кормление». Так называлась система содержания должностных лиц (наместников, волостелей) за счет местного населения. Князья в целях организации местного управления назначали в уделы и вотчины своих наместников, при этом им и их дружинам не назначалось никакого государственного жалованья, они сами должны были заботиться о себе. Кормление было одновременно государственной службой и формой вознаграждения княжеских вассалов за их службу. Такой порядок был законодательно оформлен в Русской Правде. Просуществовала система «кормлений» до середины XVI столетия и неизбежно способствовала распространению злоупотреблений должностных лиц, поскольку каких-либо пределов того, сколько можно взять «на прокорм» с подвластного населения, никто не устанавливал.
     Государство предпринимало попытки борьбы со злоупотреблениями. Так, в XV веке власти Московского княжества «кормление»


5

было заменили сбором денег — «кормленым окупом», который поступал не напрямую наместникам, а в царскую казну, в результате местные чиновники стали получать стандартное денежное жалование. Далее, в результате земской реформы 1555-1556 гг. система кормлений была ликвидирована. Однако государевы люди не довольствовались размерами жалования, которое никогда не было особенно великим — государство не спешило расходовать слишком большие средства на содержание чиновников. Поэтому институт «кормлений» фактически сохранялся, хотя и не в официальной форме.

        Зарождение государственного аппарата и чиновничества. Первые государственные ограничения взяточничества

     Когда на Руси процесс объединения разрозненных княжеств в единое государство практически завершился, в стране начали развиваться органы государственной власти. Процесс их становления длился с XV до XVII века, однако не будем утверждать, что он полностью завершен и в настоящее время.
     В период становления сословно-представительной монархии с увеличением числа государственных чиновников появились и значительно распространились различные должностные преступления, в том числе взяточничество, кумовство, назначение на должности по знакомству, а не по реальным заслугам.
     Первым, кто официально на законодательном уровне ввел ограничение всех этих явлений, был Иван Грозный, закрепивший в 1550 г. в Судебнике порицание взяточничества. Наказанием за это преступление была смертная казнь. Позже, в 1561 г., в Судебной грамоте царь признал получение взятки судебными чиновниками уголовным преступлением. За это полагалось тюремное заключение от нескольких лет до пожизненного. Жесткие меры дали ощутимое сокращение взяточничества, хотя результат оказался временным.
     Последовавшие затем смутные времена, прежде всего правление Бориса Годунова, вызвали новый рост должностных преступлений и злоупотреблений. Системный подход к проблеме проявил

6

Алексей Михайлович, который в XVII веке пришел к выводу, что одна только система наказаний не способна искоренить взяточничество. Необходимо устранить условия для его развития. Был оглашен запрет назначать дворян градоначальниками (воеводами) в те города, где расположены их собственные поместья. Им было запрещено получать поборы с населения в денежном виде или продуктами.
     В 1649 г. сразу два документа закрепили понятие взяточничества и должностных злоупотреблений как уголовные преступления. Это Соборное уложение и Судебник, в которых было указано, что наказанием за подобные проступки будет смертная казнь. Были уточнены способы приведения приговора в исполнение:
     • сожжение;
     • колесование;
     • четвертование;
     • закапывание в землю живьем;
     • залитие горла раскаленным железом.
     Также было установлено разделение должностных преступлений на две группы: против государства и против частных лиц, их прав и жизни. В первоначальном и упрощенном виде появился институт отвода судьи.

        Становление борьбы со взяточничеством и должностными преступлениями

     Следующий этап в борьбе с коррупцией относится ко времени правления Петра Первого. Он устанавливал ограничения и запреты в соответствии с характером службы, уделял внимание управлению на местах. Петр I ограничил срок службы воевод двумя годами. Продлить срок воеводства можно было только по письменному прошению народа, в котором указывалось, что общество согласно на продление полномочий конкретного лица.
     Петр I установил систему ограничений. Указы 1714, 1724 гг., Генеральный регламент коллегий, другие нормативно-правовые акты петровской эпохи формируют институциональный субъект

7

антикоррупционной политики в лице обер-фискала, законодательно закрепляют лихоимство как вид коррупционного преступления, запрещают чиновникам получать иное вознаграждение, кроме жалованья, незаконные поборы с населения. Законодательно подтвержден внесословный характер санкций за коррупционные преступления.
     Петр I стремился препятствовать казнокрадству, для чего избирал чиновниками на местах людей, которые не были связаны с городом или областью личными интересами, не имели по месту службы родственников. Он предпочитал назначать на эти должности людей, которые враждовали друг с другом, но и эта мера оказалась малоэффективной.
     Указом 1722 г. была утверждена «Табель о рангах всех чинов ...», устанавливавшая новый порядок государственной службы и тщательно разграничивающая обязанности государственных чиновников. Теперь получить очередную должность мог только тот, кто продемонстрировал свою верность государству и имел заслуги по службе. Гражданская служба была отделена от военной и придворной, установлены 14 ступеней классов и классных чинов. Петр I начал выплачивать чиновникам жалованье, решив, что денежное довольствие избавит их от склонности к взяточничеству. Таким образом, реформы Петра I стали новым этапом в развитии государственности в России.
     Принципы, заложенные Петром I, оказались достаточно жизнеспособны, поэтому его политика поддерживалась на протяжении правления многих российских государей: Екатерины I и Екатерины II, Елизаветы, Александра I, Александра III. В частности, Екатерина II также пыталась бороться с коррупцией, увеличив количество чиновников и повысив размер жалованья, устанавливая ограниченные сроки службы воевод на местах.
     Александр I в 1810-1811 гг. реорганизовал министерства, увеличив их штат, а позже, в 1819 г., закрепил порядок работы чиновников таможни, оплату их труда и должностные инструкции, введя Таможенный кодекс. Согласно этому документу, обнаруженная контрабанда формировала фонд собственно таможни, а не отправлялась

8

в казну государства. Этот кодекс частично продолжал действовать до 1935 г.
     Очередное увеличение числа чиновников произошло при Николае I. Он увеличил штат в пять раз, назначив на большинство постов бывших военных. Однако они также брали взятки и не отличались честностью. Николаем I в 1845 г. было утверждено «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных». В нем было закреплено понимание злоупотребления полномочиями, мздоимстве и лихоимстве. За такие преступления против порядка управления предусматривались строгие наказания в виде каторги (срочной и бессрочной); отрешения от должности; штрафа; лишения всех прав; нанесения ударов плетьми; смертной казни.
     Большего успеха добился Александр II, который впервые решил предоставить открытый доступ к информации об имуществе чиновников. Он ввел декларации об имуществе чиновника и его жены.
     22 марта 1903 г. императором Николаем II было утверждено новое Уголовное уложение. В нем впервые был определен субъект должностного преступления: «Всякое лицо, несущее обязанности или исполняющее временное поручение по службе государственной или общественной в качестве должностного лица, или полицейского или иного стража или служителя, или лица сельского или мещанского управления». Наказание за подобное деяние было в виде ареста.
     Еще одно ключевое изменение было вызвано военным положением, в котором оказалась страна после 1914 г. Были разработаны правила для проведения конкурса поставщиков для обеспечения государственных заказов.

        Советский период в борьбе со взяточничеством

     К моменту Великой Октябрьской социалистической революции в 1917 г. в Российской империи был сформирован государственный аппарат, обслуживающая его прослойка бюрократии, а в сфере права стали использоваться такие понятия, как «взяточничество» и «должностное преступление». Были разработаны средства борьбы

9

с этими явлениями, на законодательном уровне установлены признаки субъекта должностного преступления.
     В годы становления СССР и его развития вместо понятия «коррупция» использовали термины «взяточничество», «попустительство», «злоупотребление». Был провозглашен и действовал Декрет Совета народных комиссаров «О взяточничестве» от 8 мая 1918 г. Согласно этому документу совершивший подобное противоправное действие подлежал лишению свободы сроком до 5 лет, а также мог быть направлен на принудительные работы. Согласно Уголовному кодексу от 1922 г. за это полагался расстрел. Размеры коррупции в стране удавалось сократить и поддерживать на очень низком уровне. Ослабление государственной политики в этой сфере после смерти И.В. Сталина привело к тому, что за 1960-1980 годы сложилась многоуровневая коррупционная схема клановых интересов. Это привело к необходимости разработки новой системы сдерживания и противодействия коррупции в СССР, но власть уже не была заинтересована в пресечении коррупции, а использовала ее как инструмент для достижения собственных целей. Высшее партийное руководство было неприкосновенно, фактически — выше закона. Это значительно осложняло борьбу с коррупцией.

        Борьба с коррупцией после развала СССР

     Вопрос о необходимости противодействия коррупции был прямо поставлен в 1991 г. Постановление, принятое Секретариатом ЦК КПСС, называлось «О необходимости усиления борьбы с преступностью в сфере экономики» и открывало новый этап в борьбе с должностными преступлениями. После того, как правопреемником СССР стала Российская Федерация, был принят ряд новых законов и постановлений по борьбе с коррупцией.
     Президент РФ Б.Н. Ельцин издал Указ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» в 1992 г., после своей инаугурации. Это был первый нормативно-правовой акт в рамках российского законодательства, целенаправленно предназначенный пресекать коррупцию на государственном уровне. Был введен ряд

10

запретов для чиновников, установлена необходимость декларации доходов госслужащими, определены меры ответственности при нарушении установленных правил. Контроль за соблюдением положений этого Указа был возложен на Президентское Контрольное управление.
     Через 5 лет, в 1997 г., был принят Федеральный закон «О борьбе с коррупцией». В дальнейшем он стал основой для разработки законопроекта «О противодействии коррупции». В настоящий момент основным действующим законом является Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». В нем четко определено понятие коррупции, перечислены принципы противодействия коррупции, обязанности органов государственной власти по противодействию этому явлению.
     Уголовное право в части противодействия взяточничеству и должностным преступлениям было значительно пересмотрено в 90-х годах прошлого века. В версии от 1996 г. закреплено новое определение должностных лиц, круга их обязанностей и ответственности.
     После своего избрания на пост Президента России В.В. Путин в марте 2000 г. объявил, что необходимо повысить роль государства в политической и социально-экономической сферах, а также отстранить олигархов от влияния на политику государства, его экономику и социальную жизнь. Он назвал целью введение новых либеральных норм и правил, провел административную реформу, усилив роль центра на местах.
     В 2003 г. начался процесс формирования новой законодательной политики в области государственной службы. Все государственные должности учреждаются федеральным законом или иным нормативным актом РФ, законом или иным нормативным актом субъектов РФ. Указом Президента от 31 декабря 2005 г. № 1574 утвержден Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы. Субъекты РФ также законом либо иным нормативным актом утверждают Реестры должностей государственной гражданской службы субъекта Федерации.

11

     Наиболее широкомасштабная деятельность по противодействию коррупции была начата в 2007 г., и на сегодняшний день она уже принесла ощутимые плоды. Был принят ряд новых законов (в частности, указанный выше Федеральный закон «О противодействии коррупции»), поставлены цели по дальнейшей борьбе с коррупцией и налаживанию мер по активному противодействию этому явлению на местах, а также на самом высоком государственном уровне.
     Несмотря на организованное противодействие, взяточничество остается одной из ключевых проблем современного общества потребления. Коррупция как явление не имеет национальных различий, так как в любом государстве вредит развитию экономики, нарушает права граждан и является уголовно наказуемым.
     В России продолжает предпринимается активное совершенствование законодательной базы и приведение ее в соответствие с мировыми нормами.

1.2. Современные международные структуры противодействия коррупции

     Мировое сообщество уделяет большое внимание формированию международно-правовой основы противодействия коррупции. Так, за последние четверть века в рамках деятельности Организации Объединенных Наций (ООН) были приняты: Декларация о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях (1996), Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (1996), Конвенция против транснациональной организованной преступности (2000), Конвенция против коррупции (2003) и др. Эти и иные международные нормативные правовые акты призваны обеспечить создание единой правовой основы в сфере противодействия коррупции, в том числе по сотрудничеству правоохранительных органов разных государств.
     Большую роль в унификации общих подходов национального законодательства различных государств в борьбе с коррупцией


12