Обеспечение фундаментальных прав человека при обработке данных в государственном управлении

Э. В. Талапина 
В. Н. Южаков 
И. А. Черешнева

Обеспечение 
фундаментальных прав 
человека при обработке 
данных в государственном 
управлении

| И  ДЕЛО |

Москва | 2022

УДК 342.7
ББК 67.400.7
      Т16

Т16

Авторский коллектив:
Талапина Эльвира Владимировна —  д-р юрид. наук, вед. науч. сотр. научно-
исследовательского центра «Центр технологий государственного управления» 
Института прикладных экономических исследований (ЦТГУ ИПЭИ) РАНХиГС
Южаков Владимир Николаевич —  д-р филос. наук, проф., директор ЦТГУ ИПЭИ 
РАНХиГС
Черешнева Ирина Анатольевна —  науч. сотр. ЦТГУ ИПЭИ РАНХиГС

Рецензенты:
Гриценко Елена Владимировна —  д-р юрид. наук, проф. кафедры 
конституционного права Санкт-Петербургского государственного университета 
Гегедюш Наталья Сергеевна —  канд. соц. наук, доц. кафедры государственного 
и муниципального управления Государственного университета управления

Талапина, Э.В., Южаков, В.Н., Черешнева, И.А.

Обеспечение фундаментальных прав человека при обработке данных в государственном 
управлении / Э. В. Талапина, В. Н. Южаков, И. А. Черешнева. —  М.: 
Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2022. — 214 с. — ISBN 978-5-85006-386-3

Влияние цифровых технологий на фундаментальные права человека в настоящее 
время активно исследуется во всем мире. Формируемые в этих исследованиях 
подходы и решения необходимо изучить, обобщить и систематизировать. 
Их элементы могут оказаться полезными при формировании российского механизма 
защиты прав в цифровых условиях. В детализированной защите при 
обработке данных в государственном управлении нуждаются право на частную 
жизнь (конфиденциальность), право на защиту персональных данных, право 
на равенство (равное обращение) и недискриминацию. В монографии представлены 
результаты научного исследования по данной тематике, проведенного 
коллективом сотрудников научно-исследовательского «Центра технологий 
государственного управления» Института прикладных экономических исследований 
РАНХиГС. Исследование выполнялось в рамках государственного задания 
РАНХиГС в 2021 г. Разработанные авторами предложения по правовому 
обеспечению фундаментальных прав человека при обработке данных в российском 
государственном управлении позволят создать системную основу буду-
щего правового регулирования обеспечения фундаментальных прав человека 
при обработке данных в государственном управлении, определить его приори-
теты и принципиальные позиции, а также направления реформирования за-
конодательства.

ISBN 978-5-85006-386-3

УДК 342.7
ББК 67.400.7
© ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства
и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 2022

Содержание

Введение ....................................................................................5

1. Научно-методологические подходы к обеспечению 
фундаментальных прав человека при обработке 
данных в государственном управлении  ...................8

1.1. Правовое регулирование использования 
алгоритмов для обработки данных 
в государственном управлении  ...................................20

1.2. Равенство и дискриминация 
при обработке данных  ................................................34

1.3. Дискриминационный потенциал 
искусственного интеллекта при обработке 
данных в государственном управлении  ......................44

1.4. Дискриминационные риски 
технологии профилирования  ......................................49

1.5. Генетическое профилирование 
в контексте дискриминации  ....................................... 61

1.6. Перспективы появления новых форм 
дискриминации при обработке данных  ......................78

1.7. Обработка данных 
в рамках наблюдения (слежки) ....................................85

1.8. Обеспечение фундаментальных прав 
в рамках законодательства о защите данных  ............ 104

1.9. Влияние использования цифровых технологий 

в период пандемии COVID-19 на права человека  .......119

1.10. Нормативный потенциал регулирования 
оборота данных: лучшие практики  ............................126

2. Правовое развитие цифрового 
государственного управления  ............................... 134

2.1. Переосмысление прав человека 
в цифровых условиях  .................................................135

2.2. Персонализация и предиктивность 
как эффекты алгоритмической обработки данных  .....137

2.3. Соотношение публичного и частного права 
в регулировании обработки данных  .......................... 142

2.4. Развитие антидискриминационного 
законодательства  ......................................................144

3. Фундаментальные права, соблюдение которых 
необходимо при обработке данных 
в государственном управлении  ............................157

3.1. Право на защиту частной жизни  ................................162

3.2. Право на защиту данных  ........................................... 169

3.3. Право на равенство и недискриминацию  ...................177

4. Критерии надлежащей обработки данных 
в государственном управлении 
в целях обеспечения фундаментальных прав 
человека при обработке данных 
в цифровом государственном управлении  .......... 186

5. Предложения по правовому обеспечению 
фундаментальных прав человека 
при обработке данных в российском 
государственном управлении 
на основе цифровых технологий  ..........................203

Заключение  ...........................................................................212

Введение

В органах государственной власти сосредотачи-
вается колоссальный объем данных из самых раз-
ных источников —  от граждан, коммерческих ор-
ганизаций, из других государственных органов. 
Их собирают в различных целях, они циркули-
руют внутри ведомственных информационных 
систем, используются в разных целях многи-
ми органами государственного управления. При 
их обработке возникает множество рисков, при 
этом один из главных —  риск нарушения фунда-
ментальных прав человека, одним из основных 
источников которого является нарушение правил 
обработки данных (в том числе необоснованное 
раскрытие персональных данных ввиду неопре-
деленности правил их обработки).
Статья 18 Конституции России устанавлива-
ет, что права и свободы человека и гражданина 
«определяют смысл, содержание и применение 
законов, деятельность законодательной и ис-
полнительной власти», а ст. 2 называет призна-
ние, соблюдение и защиту прав и свобод чело-
века обязанностью государства. Для того чтобы 
эта обязанность надлежаще выполнялась, необ-
ходимо ее организационное, нормативное, ка-
дровое и прочее обеспечение, встраивание за-
щиты прав человека непосредственно в логику 
государственного управления. Это предполага-
ет выстраивание системной политики в отно-
шении обработки данных в государственном 
управлении, что, в свою очередь, предполага-
ется пунктом м) ст. 71 Конституции в редакции 

Э. В. Талапина, В. Н. Южаков, И. А. Черешнева

6

2020 г., закрепившей в ведении Российской Федерации во-
просы обеспечения безопасности личности, общества и го-
сударства при применении информационных технологий, 
обороте цифровых данных. Государство —  активный участник 
оборота цифровых данных, но соответствующая политика 
пока не сформулирована. Поэтому весьма актуальна задача 
выявления и анализа имеющихся в мировой практике мето-
дологий, научно-методологических подходов, позволяющих 
обрабатывать данные в целях госуправления с соблюдением 
фундаментальных прав человека. Это поспособствует тому, 
чтобы обосновать и предложить собственные правовые меры 
обеспечения фундаментальных прав человека при обработке 
данных в государственном управлении России.
В цифровую эпоху деятельность государства, как никог-
да, необходима, чтобы гарантировать фундаментальные пра-
ва и придать значимость потенциалу, которым располагают 
технологии для всеобщего интереса. Как и в других областях, 
вмешательство государства должно происходить тогда, когда 
есть неравенство сторон в распределении ресурсов 1.
Целью настоящего исследования является анализ науч-
но-методологических подходов к обеспечению фундамен-
тальных прав человека при обработке данных в государ-
ственном управлении и возможностей их учета в российском 
государственном управлении.
Для достижения цели выполнены следующие задачи, пред-
усмотренные техническим заданием:

1) Подготовка обзора и анализ зарубежных и российских 
научно-методологических подходов к обеспечению 
фундаментальных прав человека при обработке данных 
в государственном управлении, в том числе при ее циф-
ровизации и автоматизации.

2) Оценка возможностей учета в российском государ-
ственном управлении зарубежных и российских науч-
но-методологических подходов к обеспечению фун-
даментальных прав человека при обработке данных 

 1  Richard J. Le numérique et les données personnelles: quels risques, quelles poten-
tialités?//Revue du droit public et de la science politique en Franceet  à l’étran-
ger. — 2016. —  No 1. —  Р. 97–108.

Обеспечение фундаментальных прав человека 

в государственном управлении, в том числе при ее циф-
ровизации и автоматизации.

3) Определение базовых правовых основ обеспечения 
фундаментальных прав человека при обработке данных 
в государственном управлении, в том числе при ее циф-
ровизации и автоматизации, включая:

• классификацию и анализ фундаментальных прав чело-
века, затрагиваемых при обработке данных в государ-
ственном управлении, в том числе при ее цифровиза-
ции и автоматизации;

• классификацию и анализ возможных нарушений фун-
даментальных прав человека, затрагиваемых при обра-
ботке данных в государственном управлении, в том чис-
ле при ее цифровизации и автоматизации;

• разработку критериев надлежащей обработки данных 
в государственном управлении в целях обеспечения 
фундаментальных прав человека при обработке данных 
в государственном управлении, в том числе при ее циф-
ровизации и автоматизации.

4) Подготовка предложений по правовому обеспечению 
фундаментальных прав человека при обработке данных 
в российском государственном управлении, в том числе 
при ее цифровизации и автоматизации.

Новизна такого исследования определяется недостаточной 
урегулированностью процесса оборота данных в государ-
ственном управлении и их обработки, в результате чего кон-
ституционная задача защиты фундаментальных прав чело-
века не получает специального нормативного оформления.
Полученные результаты могут быть использованы для раз-
работки соответствующей государственной политики обе-
спечения фундаментальных прав человека при обработке 
данных в российском государственном управлении.

1. Научно-методологические 
подходы к обеспечению 
фундаментальных прав 
человека при обработке данных 
в государственном управлении

Периодические амбициозные заявления об ис-
пользовании цифровых технологий во всех сфе-
рах жизнедеятельности впечатляют масштабами 
и футуристическими зарисовками, но не стоит 
забывать о том, что все это будет происходить 
непосредственно в нашем обществе, т. е. в об-
ществе со сложившимися традициями, правовой 
культурой и ожиданиями.
Было бы несомненной ошибкой концентри-
роваться лишь на радужных перспективах, иг-
норируя риски, которые таят цифровые техно-
логии, в том числе (даже в особенности) при их 
применении в государственном управлении. 
Перед теорией и практикой государственного 
управления, перед публичным правом стоит за-
дача осмысления технологического обновления, 
с тем чтобы уберечь при этом устоявшиеся чело-
веческие и правовые ценности, одну из которых 
представляют фундаментальные права челове-
ка. Анализ российской и зарубежной доктрины 
(прежде всего юридической, а также социологи-
ческой, науки управления, политологии и других 
общественных наук), управленческой и судебной 
практики, примеров из правоприменительной 

Обеспечение фундаментальных прав человека

9

практики в сфере государственного управления позволяет 
выявить проблемы, с которыми может столкнуться система 
защиты прав человека при обработке данных в государствен-
ном управлении на основе цифровых технологий, и подумать 
о путях их преодоления.
Все чаще, когда говорится о технологиях, речь заходит 
об алгоритмической обработке данных в различных сферах 
деятельности. Обработка данных в государственном управле-
нии на основе цифровых технологий не может осуществлять-
ся иначе как на прочной нормативной базе, четко устанав-
ливающей права и обязанности сторон, их ответственность 
в случае нарушений. Учитывая содержание ст. 2 Конституции, 
первостепенной задачей обработки данных в государствен-
ном управлении является соблюдение фундаментальных 
прав человека. Соответственно использование алгоритмов 
в сфере государственного управления не должно и не может 
посягать на права человека. Однако, облегчая осуществле-
ние «юридических операций», алгоритмы содержат потен-
циальные риски, связанные, как правило, с цифровым не-
равенством, цифровым угнетением, а также предвзятостью 
входных данных, трудностью в понимании того, как функ-
ционирует алгоритм. Безусловно, алгоритмы в области пра-
воприменения должны использоваться во благо прежде все-
го человека, особенно если это касается его основных прав, 
в том числе права на свободу, права на судебную защиту и др. 
В то же время мы не можем исключить и обратную сторо-
ну медали, а именно порождаемые технологией риски; тем 
самым мы не вправе полностью положиться на алгоритм; 
в этом смысле «конечной» инстанцией должен быть человек.
Сказанное становится особенно актуальным и в некото-
ром смысле даже вызывает тревогу, когда речь заходит об ис-
пользовании алгоритмов органами правопорядка при вы-
явлении, расследовании и прогнозировании преступлений 
(предиктивная аналитика) 1, поскольку таит угрозу первому 

1  Bellovin S. M. et al. When Enough Is Enough: Location Tracking, Mosaic The-
ory, and Machine Learning. https://digitalcommons.law.umaryland.edu/fac_
pubs/1375/.

Э. В. Талапина, В. Н. Южаков, И. А. Черешнева

10

среди равных прав человека —  праву на жизнь. Именно орга-
нами правопорядка алгоритмы стали использоваться наибо-
лее активно (что будет рассмотрено подробнее ниже), и этот 
опыт уже начал распространяться на всю систему государ-
ственного управления.
Ввиду остроты тематики цифровизации и автоматизации 
в настоящий период можно наблюдать относительное раз-
нообразие подходов к проблематике прав человека в услови-
ях цифровизации, как, впрочем, и к пониманию прав чело-
века в целом. При этом специфика проблем применительно 
к обработке данных в государственном управлении в темати-
ческих исследованиях практически не выделяется. В Европе 
особо заметен аспект прав человека, изучаемый безотноси-
тельно к государственному или частному сектору. Отмеча-
ется, что цифровые технологии обработки данных угрожают 
ключевым аспектам основных прав граждан, праву на не-
прикосновенность частной жизни, защиту данных и не-
дискриминацию, а также основным ценностям европейских 
обществ, таким как демократия, верховенство права, автоно-
мия и самоопределение 1.
Приблизительно тот же набор рисков для прав челове-
ка был обнаружен в результате социологического исследо-
вания, проведенного в профессиональной среде, —  реализо-
ванное в 2014 г., оно затронуло европейские национальные 
органы по защите данных. Размышляя о конкретных случа-
ях нарушений, национальные органы по защите данных на-
звали основными правами или принципами, которые в наи-
большей степени оспариваются при профилировании, право 
на защиту данных, за которым следуют право на неприкос-
новенность частной жизни, право на недискриминацию, пра-
во на транспарентность, право на автономию и самоопре-
деление и право на должный процесс в ранге упоминаний 2. 
Этот перечень —  диапазон проблемных исследований в са-
мом общем виде.

1  Bosco F., Creemers N., Ferraris V. et al. Profiling Technologies and Fundamental 
Rights and Values: Regulatory Challenges and Perspectives from European Data 
Protection Authorities//Reforming European Data Protection Law. S. Gutwirth, 
R. Leenes, P. de Hert (eds.). —  Springer, 2014.

2  Ibidem.

Обеспечение фундаментальных прав человека

11

«Географически» можно совершенно определенно выде-
лить:

1) подходы, развиваемые на Американском континенте, 

характеризуемые, во-первых, большим эмпирическим 
материалом в связи с более продвинутой практической 
стадией использования цифровых технологий, во-вто-
рых, более гибким и адаптивным правовым аппаратом, 
в-третьих, заметной тенденцией к экспансии собствен-
ного опыта;

2) европейские подходы, традиционно уделяющие повы-
шенное внимание правам человека и защите данных;

3) формирующиеся российские подходы, для которых ха-
рактерно заимствование тех или иных зарубежных ме-
ханизмов (довольно бессистемное). В качестве четвер-
того выделим китайский подход к обработке данных, 
квинтэссенцией которого стала система социального 
рейтинга граждан. Вот как европейский ученый оце-
нивает китайский вариант: информационное развитие 
управления данными толкает государства к произволь-
ным, неконтролируемым действиям с целью получе-
ния скорого результата, позволяющего контролировать 
и санкционировать недостаточно дисциплинирован-
ных людей 1. В результате такого сбора уже никто не зна-
ет, кому эти данные принадлежат, частные они или пу-
бличные.

Поскольку наш дальнейший анализ будет основываться 
на американском и европейском подходах, имеет смысл сей-
час подробнее остановиться на освещении китайского вари-
анта, который демократические государства отвергают.

Китайский подход к обработке данных

Китай часто критикуют за отсутствие либерально-демокра-
тических структур, институтов, гражданских и политиче-
ских прав, а также за его «нерешительность» в подписании 

1  Philippe G. L’État face au défi numérique//International Journal for the Semiot-

ics of Law —  Revue internationale de Sémiotique juridique. — 2019. —  Vol. 32. —  
P. 229–231.

Э. В. Талапина, В. Н. Южаков, И. А. Черешнева

12

и ратификации международных договоров по правам чело-
века. Кроме того, типичными в китайском обществе и поли-
тике являются общинные ценности, где коллективные права 
и обязанности преобладают над индивидуальными в соче-
тании с последними. В связи с этим в литературе встречает-
ся точка зрения о существовании прав человека с китайски-
ми особенностями 1.
В рамках системы социального кредита осуществляется 
ранжирование китайских граждан, компаний, организаций, 
а также государственных учреждений по степени их надеж-
ности. Надежность «присуждается» в виде зачетных баллов 
(кредитов), основанных на соблюдении правовых, мораль-
ных и профессиональных норм и стандартов. Накопленные 
кредиты могут повлиять на возможности человека в жизни: 
тем, у кого высокий балл, будут предложены определенные 
преимущества, в то время как те, у кого балл более низкий, 
будут подвергаться различным санкциям. В то же время лица 
с низким баллом могут получить образование и предпринять 
шаги для повышения своего социального балла. Цель заключается 
в поощрении надежности и наказании за проявление 
ненадежности 2, что будет способствовать как упорядочению 
рынка, так и социальному управлению для достижения конечной 
цели построения гармоничного социалистического 
общества 3.
При этом идея социального управления и соблюдения правил, 
основанных на моральном и образцовом поведении, уже 
давно стала нормой управления в Китае 4. Основой системы 

1  Song B. The West May Be Wrong About China’s Social Credit System//New Per-

spectives Quarterly. — 2019. —  Vol. 36. —  Is. 1. —  P. 33–35.

2  Chen Yon., Cheung A. S. Y. The Transparent Self Under Big Data Profiling: Priva-
cy and Chinese Legislation on the Social Credit System//The Journal of Compar-
ative Law. — 2017. —  Vol. 12. —  No 2. —  P. 356–378.

3  Løge Hanne Haukland Surveillance and human rights in the digital age. 
A case study of China›s social credit system. https://www.duo.uio.no/han-
dle/10852/70583.

4  Bakken Børge The Exemplary Society. Human Improvement, Social Control, and 

the Dangers of Modernity in China. New York: Oxford University Press. —  2000.