Государственное и муниципальное управление

ГОСУДАРСТВЕННОЕ 
И МУНИЦИПАЛЬНОЕ 
УПРАВЛЕНИЕ

Под редакцией профессора Н.И. Захарова

Москва
ИНФРА-М
2022

УЧЕБНИК

Допущено
Советом Учебно-методического объединения по образованию 
в области менеджмента в качестве учебника для студентов 
высших учебных заведений, обучающихся по направлению подготовки
38.03.04 «Государственное и муниципальное управление»
(квалификация (степень) «бакалавр»)

УДК 351/354(075.8)
ББК 67.401.02я73
 
Г72

 
Г72 
 
Государственное и муниципальное управление : учебник / под ред. 
проф. Н.И. Захарова. — Москва : ИНФРА-М, 2022. — 289 с. + Доп. материалы [Электронный ресурс]. — (Высшее образование: Бакалавриат). — DOI 10.12737/1601.

ISBN 978-5-16-009194-5 (print)
ISBN 978-5-16-100600-9 (online)
В учебнике излагаются теоретико-методологические и практические 
вопросы по программе курса «Государственное и муниципальное управление». 
Главы и разделы по структуре и содержанию соответствуют государственному образовательному стандарту высшего образования по направлению подготовки «Государственное и муниципальное управление». 
Предназначается для студентов всех форм обучения по направлению 
подготовки «Государственное и муниципальное управление». Может 
быть использован в процессе подготовки и переподготовки руководителей и работников респуб ликанского, областного и муниципального звена 
и полезен студентам вузов, аспирантам, преподавателям, практическим 
работникам региональных и муниципальных органов управления.

УДК 351/354(075.8)
ББК 67.401.02я73

А в т о р с к и й  к о л л е к т и в:
Захаров Н.И. (ответственный редактор), Попов В.Д., Есин В.А., 
Шитова Ю.Ю., Янковская В.В., Кинаш-Точеная Т.И., Прислонов Н.Н., 
Артемьев А.Ю., Мельникова Н.С., Дзюба С.Ф., Анохина Н.М. 

Р е ц е н з е н т ы:
Корниенко В.И., доктор экономических наук, профессор;
Киричек П.Н., доктор социологических наук, профессор

ISBN 978-5-16-009194-5 (print)
ISBN 978-5-16-100600-9 (online)

Материалы, отмеченные знаком 
, 
доступны в электронно-библиотечной системе Znanium.com

© Коллектив авторов, 2014

Введение
 

Наука и практика государственного и муниципального управле
ния в России имеет специфическую и противоречивую историю, 
основные элементы которой требуют, с одной стороны, поддержания 
и развития лучших традиций, с другой — адаптации к динамичным 
изменениям, происходящим в стране, обществе, мире.

Субъект (студент, преподаватель, специалист, чиновник), стремя
щийся обогатить себя знаниями о государственном и муниципальном управлении (ГМУ) в целях более успешного их применения на 
практике, должен на научной основе представлять и уметь анализировать современные тенденции и особенности ГМУ, принимать грамотные решения в условиях значительной неопределенности и многофункциональности проблем. Иначе говоря, он должен стать творческим исполнителем и/или успешным менеджером, состоящим на 
чрезвычайно важной и необходимой службе у государства и населения и обладающим при этом качествами высоконравственной личности.

В условиях трудного перехода России из ХХ в ХХI в. и радикаль
ной смены координат общественно-политического и социальноэкономического развития роль науки и практики государственного 
и муниципального управления возрастает, приобретая новые содержательные и структурные особенности. Наполняются новым содержанием современные научные категории — гражданское общество, 
федерализм, социальное государство, рыночные отношения, партнерство государства и бизнеса, государственный и муниципальный 
менеджмент и другие, а также формы их практической реализации. 
При этом наука и практика ГМУ должны во все возрастающей степени акцентировать внимание на проблемах формирования социального государства и обеспечения достойного уровня жизни человека, что закреплено в Конституции РФ (ст. 7).

Именно таким образом эти проблемы представлены в данном 

учебнике, в который, наряду с обязательными (традиционными) блоками и требованиями государственного образовательного стандарта 
по дисциплине ГМУ, включены дополнительные подходы и разделы, 
отражающие современные изменения в государственной политике, 
направленные на усиление ее социальной направленности. Отличие 
данного учебника от других учебников по ГМУ состоит также в том, 
что выступающая в качестве его базовой основы система ГМУ включает рассмотрение ее, с одной стороны, как целостности, органического единства государственной и муниципальной составляющих 
управления, с другой —  с учетом существенных особенностей каждой из этих составляющих, требующих специального изучения.

Цель учебника состоит в систематизации накопленных знаний и 

компетенций в области ГМУ для передачи их обучающимся науке и 
практике государственного и муниципального управления и профессионально занимающимся этой деятельностью.

Задачи учебника таковы:

• дать представление о сущности и общих основах системы ГМУ;
• показать эволюцию ГМУ в России;
• раскрыть особенности государственной и муниципальной служ
бы;

• раскрыть роль и место науки ГМУ в системе общественных наук;
• показать роль государства в современном общественном разви
тии;

• раскрыть социальную направленность и экономическую эффек
тивность государственной политики;

• показать проблемы и противоречия российского федерализма и 

регионального развития;

• раскрыть сущность и особенности развития местного самоуправ
ления в России;

• раскрыть принципы и особенности формирования кадрового по
тенциала государственной и муниципальной службы в России.
Структура учебника включает три раздела. В первом разделе рас
сматриваются сущность, функции, эволюция ГМУ как целостной 
системы, ее место в системе общественных наук, во втором — сущность, особенности, методы современного государственного (регионального) управления, в третьем — сущность и особенности местного самоуправления в современных условиях. В электронном приложении к учебнику даны дополнительные комментарии, краткие 
словари, задачи, тесты и другие информационно-справочные материалы, структурированные по главам учебника.

Учебник предназначен преимущественно для студентов, обучаю
щихся по направлению «Государственное и муниципальное управление». Он также может быть использован в процессе подготовки и 
переподготовки руководителей и работников республиканского, областного и муниципального звеньев, полезен студентам вузов, аспирантам, преподавателям, а также практическим работникам региональных и муниципальных органов управления.

Учебник подготовлен преподавателями Государственного бюд
жетного образовательного учреждения высшего профессионального 
образования «Международный университет природы, общества и 
человека «Дубна» Московской области». Авторский коллектив выражает благодарность сотруднику кафедры, старшему преподавателю 
Корокиной И.Н. за организационное и техническое содействие при 
подготовке издания.

Раздел I. СУЩНОСТЬ И ОСОБЕННОСТИ 

СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО 
И МУНИЦИПАЛЬНОГО 
УПРАВЛЕНИЯ

Глава 1. ПОНЯТИЕ СИСТЕМЫ 

ГОСУДАРСТВЕННОГО  
И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Сущность системы государственного и муниципального 
управления
Общее и особенное в категориях «государственное» 
и «муниципальное» управление
Эволюция системы государственного и муниципального 
управления в России
Ориентация на человека — миссия государственного 
и муниципального управления
Основные проблемы и перспективы развития системы 
государственного и муниципального управления в России

1.1. Сущность системы государственного  

и муниципального управления

В Российской Федерации, согласно Конституции (ст. 3), народ 

осуществляет власть непосредственно, через государственные органы и органы местного самоуправления. Соединение этих видов власти образует сложную систему государственного и муниципального управления.

Система государственного и муниципального управления как на
учная категория базируется на двух органически связанных понятиях — «система» и «управление». Категории «государственное» и «муниципальное» здесь отражают сферу приложения вышеуказанных 
понятий. В изначальном смысле система (от греч. systema — целое, 
составленное из частей; соединение) — это множество закономерно 
связанных друг с другом элементов (предметов, явлений, процессов, 
взглядов, знаний и др.). Главным признаком системы является ее 
целостность, т.е. взаимосвязь и взаимодействие всех входящих в нее 
элементов, специфические цели и особенности развития которых 
подчинены общей цели развития системы.

В сложных социально-экономических системах каждый из мно
жества входящих в них элементов (регионы, края, области, местные 
сообщества, хозяйствующие субъекты и др.) развиваются в соответствии с собственными потребностями, целями и задачами. Однако 
при этом не должна нарушаться целостность всей системы на основе соподчинения целевых установок элементов системы общесистемным целям развития. Для этого необходимы регулирование и 
координация действий элементов системы, т.е. управление как процесс сознательного объектно-субъектного взаимодействия. Иначе 
говоря, управление является системным процессом, включающим 
две основные подсистемы — субъект управления и объект управления — и возникающие между ними взаимосвязанные отношения 
(рис. 1.1).

Под системой государственного и муниципального управления сле
дует понимать взаимодействия и взаимоотношения субъектов и объектов государственного и муниципального управления с целью их качественного изменения.

Каждый из элементов системы государственного и муниципаль
ного управления обладает сложной, многоуровневой, иерархической 
организацией и проявляет себя в виде самостоятельных подсистем: 
целей, функциональной и организационной структур, управленческой деятельности и др. Границы и статусы субъектов и объектов в 
системе управления относительны, ибо в определенных ситуациях 
субъект может становиться объектом, а объект субъектом. Так, субъекты Российской Федерации являются таковыми по отношению к 
управляемым органам местного самоуправления и объектами относительно органов федерального управления.

Система государственного и муниципального управления как 

объект научного познания представляет собой многоплановую, многоаспектную категорию. Предметная область научной дисциплины, 
изучающей систему государственного и муниципального управления, включает такие основные взаимосвязанные понятия, как государство, власть, политика, государственное управление, муниципальное образование, местное самоуправление. Следовательно, 
предметная область данной научной дисциплины включает изучение 
совокупности многих, прежде всего политико-правовых и социально-экономических отношений, характеризующих сферу взаимодей
Субъект 

управления

Воздействия, 

отношения

Управляемый 

объект

Рис. 1.1.Объектно-субъектные взаимодействия в системе управления

ствия государства и общества как субъекта и объекта управления и 
самоуправления. В качестве специфических связующих элементов 
системы государственного и муниципального управления выступают 
государственные и муниципальные институты — организации определенных групп людей, наделенных необходимыми властными полномочиями и действующих от имени общества и каждого гражданина на основе установленных правовых норм. Объектом системы государственного и муниципального управления в широком смысле 
выступает общество в целом и/или его отдельные группы, экономические, общественно-политические, культурные и прочие организации и их деятельность.

Таким образом, сознательное воздействие на общество, его груп
пы и отдельных граждан с целью приведения их деятельности в русло общественно необходимого и целесообразного развития — существенный признак системы государственного и муниципального управления.

1.2. Общее и особенное в категориях «государственное»  

и «муниципальное» управление

Государственное и муниципальное управление являются самосто
ятельными и в то же время взаимозависимыми подсистемами единой 
целостной системы управления общественным развитием. Их объединяет общая миссия — служение народу, стране, государству, осуществляемое посредством соответствующих государственных и муниципальных органов, а также то, что деятельность и государственных и муниципальных служащих компенсируется (оплачивается) за 
счет средств налогоплательщиков из соответствующих бюджетов. 
Вместе с тем подсистемы государственного и муниципального управления существенно различаются по целому ряду признаков — 
целевых, организационных, функциональных, правовых, по объемам 
и сложности решаемых задач, субъектам и объектам управления.

Государственное управление представляет собой сознательное воз
действие государственных институтов на деятельность общества, его 
определенных групп, в результате которого реализуются общественно значимые потребности, интересы, цели. Государственное управление осуществляется государством, которое представляет собой не 
только институт публичной (политической, исполнительной) власти, 
но также и общественный институт, а конкретнее — высшую форму 
организации современного общества. В России с учетом ее пространственных, природно-ресурсных и национально-исторических 
особенностей государственное управление осуществляется на двух 
уровнях — федеральном и региональном (субъекты РФ). Федеральные и региональные органы власти вместе и каждый на своем уровне занимаются вопросами управления стратегическим развитием, 

реализации систем жизнеобеспечения, планов и программ социально-экономического развития страны и территорий, социально-политической стабильности, создания необходимых предпосылок для 
успешного развития государственно-частного партнерства в целях 
динамичного развития страны и повышения качества жизни населения. 

Местное самоуправление в современных условиях наиболее полно 

трактуется в ст. 3 Европейской хартии о местном самоуправлении: 
«Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках 
закона, под свою ответственность и в интересах местного 
населения»1. Подобная трактовка заложена и в российских законодательных актах.

Органы местного самоуправления взаимодействуют с государ
ственными органами в осуществлении властных функций на местах, 
а также в выполнении отдельных государственных полномочий, которыми они могут наделяться, подконтрольны государству в той 
мере, в которой реализуют переданные им полномочия. Решения, 
принятые органами местного самоуправления в пределах своих полномочий, обязательны на соответствующей территории для всех 
предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан 
и общественных организаций. Государственные органы не имеют 
права вмешиваться в эти полномочия.

Местному самоуправлению принадлежит особая роль в демокра
тическом механизме управления обществом и государством. В отличие от государственных органов оно непосредственно связано с населением, выполняя роль связующего звена между государственной 
властью и народом. Признавая самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, государство берет на себя обязанность создавать необходимые условия для их осуществления. 

Вместе с тем сложность, объем, структура решаемых на муници
пальном и государственном уровнях задач дали основание для закрепления в Конституции РФ (ст. 12) положения о том, что органы 
местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. То есть каждая из подсистем системы государственного 
и муниципального управления должна выполнять свои функциональные задачи, постоянно сотрудничая друг с другом и обеспечивая 
укрепление российского федерализма. Таким образом, государство 
признает местное самоуправление как самостоятельный уровень, 
самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей 
ему власти, реализуемую в тесном сотрудничестве и по взаимному 

1 
Европейская хартия местного самоуправления. Страсбург, 15 октября 1985 г. 
Ратифицирована РФ. Федеральный закон от 11.04.1998 № 55-ФЗ.

соглашению с органами государственной власти. Подобное устройство системы государственного и муниципального управления закреплено в Конституции РФ и обеспечивает целостность российской 
государственности в современных условиях. Однако нельзя не отметить, что в современной российской практике обеспечение единства 
государственного и муниципального управления еще далеко от оптимального и является предметом непрерывного совершенствования.

1.3. Эволюция системы государственного  

и муниципального управления в России

История развития системы государственного и муниципального 

управления в России богата и самобытна, но не получила своего завершения и в настоящее время. В ее истории можно выделить две 
основополагающие тенденции: 1) постоянный поиск форм осуществления местной и верховной (многие столетия монархической) власти, а также способов их взаимодействия; 2) подготовка соответствующих кадров для успешной реализации государственного и муниципального управления.

Первая тенденция отличается чисто российской спецификой, 

сложными историческими поворотами. Народное самоуправление 
на Руси, имеющее тысячелетнюю историю, реализовалось посредством множества форм. Одной из древнейших было народное вече, 
которому принадлежала законодательная, исполнительная и судебная власть. В период расцвета вечевых форм самоуправления (Новгородская республика, Псков, Вятка ХI–ХII вв.) в полномочия вече 
входило назначение воевод в провинции, избрание и смещение посадников, тысяцких и владык, контроль за деятельностью должностных лиц, пожалование земель, торговые соглашения, установление 
повинностей населению, контроль за судебными сроками, исполнением решений и ряд других.

Самобытными формами народного общежития в России, просу
ществовавшими более тысячи лет, были сельская (крестьянская) 
община и казачество. В них осуществлялась гласная выборность на 
все посты умных, смелых и ничем не опороченных людей. В ХVI в.  
в России происходит замена так называемых кормлений, т.е. системы 
местного управления через наместников и волостелей, специальными органами самоуправления губными и земскими учреждениями. 
Губные учреждения как выборные органы создавались для преследования разбойников и судов над ними. Выборы губных органов производились на всесословной основе. Избираемые лица составляли в 
совокупности одно учреждение — губную избу. В отличие от них земские учреждения не имели всесословного характера. От участия в 
земских учреждениях отстранялись служилые люди. Власть в них 

осуществлялась земскими старостами, земскими дьяками, а также 
лучшими людьми. Полицейская, финансовая, экономическая, а также судебная ветви власти находились под полномочным влиянием 
земских властей. Со временем (в VII в.) местное управление бюрокVII в.) местное управление бюрок в.) местное управление бюрок
ратизируется — устанавливается система приказно-воеводского управления. И губные и земские учреждения как формы местного самоуправления продолжали существовать при воеводской системе 
управления, при этом воевода назначался центральной властью для 
осуществления контроля за губными и земскими органами без вмешательства в сферу их деятельности. Губные учреждения были упразднены в период реформ Петра I, для которого характерно усиление государственного вмешательства в местное самоуправление.

В последней четверти VII в. при Екатерине II основы самоупVII в. при Екатерине II основы самоуп в. при Екатерине II основы самоупII основы самоуп основы самоуп
равления получили дальнейшее развитие. Были созданы губернские 
и уездные дворянские собрания, на которых выбирались лица на 
должности местной администрации, а также для заведования сословными делами — предводители губернского и уездного дворянства. 
Во главе губернии стоял генерал-губернатор, наделяемый большими 
полномочиями по надзору за местным управлением и судом. В этот 
период в губерниях и уездах стали расширяться земские органы — 
выборные земские собрания (губернские, уездные) и избираемые 
ими соответствующие земские управы. Уездное земское собрание 
формировалось из земских, избираемых местными земледельцами, 
городскими и сельскими обществами. 

Функции, возлагаемые на земские органы самоуправления, были 

весьма обширны: устройство и содержание принадлежащих земству 
зданий и сооружений, а также путей сообщения, содержащихся за 
счет земств; заведование имуществом, капиталами, денежными сборами земства; обеспечение населения продовольствием; заведование 
земскими благотворительными учреждениями; прекращение нищенства; участие в попечении о народном образовании, здравоохранении; попечение о строительстве церквей; исполнение потребностей воинского и гражданского управления; распределение государственных денежных сборов по губерниям и уездам, а также 
назначение, распределение и расходование на основании устава о 
земских повинностях местных сборов для удовлетворения земских 
потребностей.

Организация городского самоуправления определялась Городо
вым положением от 16 июня 1870 г. и была основана, по сути, на тех 
же принципах, что и земское самоуправление. В 1890–1892 гг. (при 
Александре II) была сформирована новая система земского и городII) была сформирована новая система земского и город) была сформирована новая система земского и город
ского самоуправления. Органами губернского земства стали губернское земское собрание и губернская земская управа. Председателями 
губернского земского собрания были выдвигаемые из гласных предводители дворянства, если император не назначал иное лицо. На