Система государственных (муниципальных) закупок: методология и реализация

Москва
ЮСТИЦИНФОРМ
2021

М.В. ШМЕЛЕВА 

СИСТЕМА 
ГОСУДАРСТВЕННЫХ 
(МУНИЦИПАЛЬНЫХ) 
ЗАКУПОК: МЕТОДОЛОГИЯ 
И РЕАЛИЗАЦИЯ

Монография

Под редакцией
д. ю. н., проф. Е.В. Вавилина

УДК 346
ББК 67.404
     Ш72

Рецензенты:
Андреева Л.В.  — доктор юридических наук, профессор
Беляева О.А. — доктор юридических наук, профессор РАН
 
Шмелева М.В.
Система государственных (муниципальных) закупок: методология 
и реализация: монография / М.В. Шмелева; под ред.  Е.В. Вавилина. —  
М.: Юстицинформ, 2021. —  904 с.

Монография посвящена изучению государственных и муниципальных 
закупок как системного и сложного правового явления. В ней исследуется содержание понятий, категорий, принципов, отношений и складывающихся закономерностей, что может помочь законодателю при разработке 
проектов новых нормативных правовых актов, а правоприменителю повысить эффективность правоприменения. Также в работе проанализированы положения ряда федеральных законов в сфере госзакупок во взаимосвязи с теми конкретными вопросами, с которыми заказчики и участники 
закупок встречаются на практике.
Монография будет полезна юристам и экономистам, работающим в 
сфере госзакупок, специалистам по закупкам, работникам информационных систем и площадок для проведения торгов (электронных магазинов), лицам, участвующим в закупках, а также студентам юридических и 
экономических вузов, обучающимся по дисциплине «Контрактная система», «Государственные (муниципальные) закупки», аспирантам, научным 
работникам и всем лицам, интересующимся государственными (муниципальными) закупками.
Ключевые слова: госзакупки, контрактная система, закупки, торги, 
эффективность, бюджет, система госзакупок. 

Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках 
научного проекта № 20-011-00140 А «Внедрение современных гражданско-правовых механизмов в сферу государственных закупок как системы 
мер обеспечения эффективного и результативного использования бюджетных средств, а также создания условий для обеспечения позитивных 
структурных изменений в экономике и социальной сфере», 2020–2022 гг.

Ш72 

УДК 346
ББК 67.404

© ООО «Юстицинформ», 2021

ISBN 978-5-7205-1725-0

ISBN 978-5-7205-1725-0

Moscow 
YUSTITSINFORM
2021

M.V. SHMELEVA 

PUBLIC (MUNICIPAL) 
PROCUREMENT SYSTEM: 
METHODOLOGY  
AND IMPLEMENTATION

Monograph

Edited by
Doctor of Law, Professor E.V. Vavilin

УДК 346
ББК 67.404
     Ш72

Reviewers:
Andreeva L.V. — Doctor of Law, Professor
Belyaeva O.A. — Doctor of Law, Professor of the Russian Academy of 
Sciences

Shmeleva M.V.
Public (municipal) procurement system: methodology and implementation: 
monograph / M.V. Shmeleva; ed. by E.V. Vavilin. — М.: Yustitsinform, 2021. — 
904 p.

The monograph is devoted to the study of public and municipal 
procurement as a systemic and complex legal phenomenon. It examines the 
content of concepts, categories, principles, relations and emerging patterns, 
which can help the legislator in the development of new regulatory legal acts, as 
well as improve the effectiveness of law enforcement. The paper also analyzes 
the provisions of a number of federal laws in the field of public procurement 
in relation to the specific issues that customers and procurement participants 
meet in practice.
The monograph will be useful for lawyers and economists working in the 
field of public procurement, procurement specialists, employees of information 
systems and trading platforms (electronic stores), persons involved in 
procurement, as well as students of law and economics universities studying 
in the discipline «Contract System», «Public (municipal) procurement», 
graduate students, researchers and all persons interested in public (municipal) 
procurement.

Keywords: public procurement, contract system, procurement, bidding, 
efficiency, budget, public procurement system.

The research was carried out with the financial support of the RFBR within 
the framework of scientific project No. 20-011-00140 A «Introduction of 
modern civil law mechanisms in the field of public procurement as a system 
of measures to ensure the effective and efficient use of budget funds, as well 
as creating conditions for ensuring positive structural changes in the economy 
and social sphere», 2020-2022

Ш72 

УДК 346
ББК 67.404

©  LLC «Yustitsinform», 2021

ISBN 978-5-7205-1725-0

ISBN 978-5-7205-1725-0

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение .......................................................................................     7

Глава 1. Методологические основы правового исследования  
                государственных (муниципальных) закупок ....................   20
1.1. Генезис правового регулирования системы закупок  
в России и мире: анализ прошлых практик  
и концепций ...................................................................   20
1.2. Предмет, метод и междисциплинарная связанность  
права в сфере закупок с другими отраслями права ......   70
1.3. Категории «государственные (муниципальные)  
закупки» и «государственный (муниципальный)  
заказ» в теоретическом познании ................................. 104
1.4. Система государственных (муниципальных) закупок  
и контрактная система: структурные элементы  
и взаимосвязь ................................................................. 145

Глава 2. Цели, принципы и функциональное назначение  
                государственных (муниципальных) закупок ................... 167
2.1. Цели и значение осуществления государственных  
(муниципальных) закупок ............................................. 167
2.2. Признаки и функциональное назначение  
 государственных (муниципальных) закупок ............... 240
2.3. Основополагающие принципы системы госзакупок .. 280
2.4. Пути реформирования законодательства в области  
 государственных (муниципальных) закупок ............... 364

Глава 3. Общая характеристика правоотношений в сфере  
                государственных (муниципальных) закупок  
                и их классификация ..................................................... 424
3.1.  Понятие и признаки правоотношений в сфере  
 государственных (муниципальных) закупок ............... 424
3.2. Классификация и основные виды правоотношений  
 в сфере государственных (муниципальных) закупок .. 483

Оглавление

3.3. Баланс и иерархия интересов заказчиков и участников  
закупок, а также общественных и государственных  
интересов в государственных (муниципальных)  
закупках ......................................................................... 524 
3.4. Правовая основа механизма реализации право- 
отношений, складывающихся при государственных  
(муниципальных) закупках ........................................... 552

Глава 4. Развитие государственных и муниципальных закупок  
                в условиях цифровизации: мировой опыт и российская  
                практика ..................................................................... 603
4.1. Мировой опыт цифровизации государственных  
и муниципальных закупок и правовое регулирование 
государственных закупок в Китае ................................. 603
4.2. Правовое регулирование государственных закупок  
в США ............................................................................ 636
4.3. Правовое регулирование отношений государствен- 
ных закупок в Европейском союзе ............................... 683
4.4. Правовое регулирование государственных закупок  
в Республике Корея ....................................................... 703

Заключение .............................................................................. 757

Библиографический список ....................................................... 817

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Российская система государственных и муниципальных закупок (далее — госзакупок) поражает своими масштабами. По итогам 2019 г. заказчики заключили 
около 3,4 млн контрактов на общую сумму более 7,7 трлн руб. и с 
разнообразием ассортиментного состава около 12 млн товарных 
позиций1. Грандиозны объемы и государственно-корпоративных 
закупок, осуществляемых в рамках Федерального закона от 18 
июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (в ред. от 31 июля 2020 г.) (далее 
– Закон о закупках госкомпаниями)2. В этом сегменте системы 
закупок в 2019 г. было заключено 1,4 млн контрактов на общую 
сумму более 18 трлн руб.3

Госзакупки играют ключевую роль и в Стратегии «Европа2020»4 как один из рыночных инструментов, который будет использоваться для достижения разумного, устойчивого и инклюзивного роста при обеспечении наиболее эффективного 
использования бюджетных средств. В Стратегии подчеркивается, 
что регулирование госзакупок5 должно быть пересмотрено и модернизировано в целях повышения эффективности государственных расходов, содействия участию в закупках малого и среднего 
бизнеса и расширения возможностей для более эффективного 

1  См.: Объем госзакупок в РФ в 2019 г. вырос на 15%, до 9,6 трлн рублей. 
Интефакс Прогосзакупки. URL: https://prozakupki.interfax.ru/articles/1589 
(дата обращения: 15.03.2020).

2  См.: СЗ РФ. 2011. № 30. Ч. 1. Ст. 4571.

3  См.: Мониторинг применения Федерального закона от 18 июля 2011 г. 
№ 223-фз «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических 
лиц» в 2019 году URL: https://www.minfin.ru/common/upload/library/2020/07/
main/Monitoring_primeneniya _223 _2019.pdf (дата обращения: 15.03.2020).

4  См.: Стратегия интеллектуального, устойчивого и инклюзивного роста 
2020 года, изложенная в коммуникации Комиссии от 3 марта 2010 года, 
озаглавленная «Европа 2020». URL: https://eulaw.ru/content/novaya-evropejskaya-strategiya-evropa-2020/ (дата обращения: 01.06.2020).

5  См.: Правила, принятые в соответствии с Директивой 2004/17/EC 
Европейского парламента и Совета и Директивой 2004/18/EC Европейского 
парламента и Совета.

Введение

использования закупок в целях решения социальных вопросов. 
Также Стратегия призывает страны уточнить основные понятия и 
концепции в сфере госзакупок, с тем чтобы обеспечить правовую 
определенность и включить в нормативное регулирование указанной сферы некоторые положения, к которым пришли судьи 
суда Европейского союза (далее — ЕС).
Важно отметить, что используемое в настоящей работе понятие «госзакупки» в первую очередь отражает субъекта закупочной 
деятельности — государство в широком смысле этого слова, то 
есть все государственные и муниципальные органы власти, организации и предприятия государственного сектора экономики, 
организации с участием государства или муниципальных образований6.
Однако несмотря на возрастание объема госзакупок, экономия бюджетных средств при проведении закупочных процедур за 
2019 г. упала более чем на 40 %7. Учитывая изложенное, можно утверждать, что существующие правовые механизмы в области госзакупок, к сожалению, недостаточно эффективны.
Вместе с тем госзакупки выполняют важную государственную 
функцию по ряду причин. Во-первых, сама величина затрат на 
закупки оказывает большое влияние на экономику и нуждается 
в хорошем управлении. Во-вторых, госзакупки используются в 
качестве важного инструмента для достижения экономических, 
социальных и других целей. В-третьих, в силу ряда причин (в том 
числе и более пристального внимания налогоплательщиков и 
конкурирующих поставщиков) госзакупки воспринимаются как 
область откатов и коррупции. 
Согласно опросам, проведенным компанией Transparency 
International, коррупция в государственном секторе всегда прини
6  См.: Заказчики, работающие и в рамках Федерального закона от 5 
апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, 
работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (в 
ред. от 31 июля 2020 г.) (далее — Закон о контрактной системе) и Закон о 
закупках госкомпаниями.

7  
URL: 
https://prozakupki.interfax.ru/articles/1588 
(дата 
обращения: 
01.06.2020).

Введение

мает одну и ту же форму и затрагивает те же самые области, независимо от того, имеем мы дело с развитой или развивающейся 
страной. Более того, в антикоррупционном докладе ЕС указано, 
что наиболее уязвимой сферой, подверженной коррупции, являются госзакупки8.
При этом ситуацию в сфере госзакупок не стоит оценивать 
однозначно (как плохую или хорошую). С одной стороны, установленный порядок в системе госзакупок все же есть: закупочные 
процессы в ней регламентированы, место субъектов закупочной 
деятельности определено. С другой стороны, отдельные правила 
отчасти не связаны с реальным положением дел в реальной экономике, и даже цены контрактов в действительности могут различаться в разы.
Доктринальный аспект. В последние годы исследования понятия «система госзакупок» осуществлялись, как правило, в рамках 
действующей парадигмы с попытками адаптировать ее к конкретным практическим задачам. Большинство работ, несмотря на обширную библиографию, содержат сведения из толковых словарей 
и энциклопедий либо ссылки на исследования полувековой давности. Выводы сводятся к констатации факта отсутствия в настоящее время достаточных теоретико-методологических изысканий 
в исследуемой области или законодательно установленного определения системы госзакупок. Практически всегда авторы сходятся 
во мнении, что термин «система госзакупок» представляет собой 
сложное и многоаспектное понятие.
В сложившихся правовых условиях представляется важным 
изучение фундаментальных аспектов законодательства о госзакупках: раскрытие содержания понятий, категорий, принципов, 
отношений и складывающихся закономерностей, что позволят 
законодателю учесть положительный опыт применения ранее 
действовавшего в этой области законодательства при разработке 
проектов новых нормативных правовых актов, а правоприменителю повысить эффективность правоприменения.

8  См.: Anti-Corruption report / Антикоррупционный отчет. URL: http://ec.europa.eu/anti-corruption-report (дата обращения: 15.03.2020).

Введение

Впервые фундаментальные исследования проблем государственного управления, в том числе госзакупок, были выполнены 
по заказу Фонда Рокфеллера в США в 1914 г.9 В результате в 1919 г. 
был издан 275-страничный труд под названием «Принципы осуществления государственных закупок». С тех пор вышло много 
книг, отражающих изменения в практике осуществления госзакупок, включая многочисленные реформы в данной сфере. 
Однако парадоксальным является тот факт, что специальных монографических исследований по теме госзакупок крайне 
мало, разработанность обозначенной проблематики далека от 
желаемого уровня. Весьма немногочисленны работы, в которых 
представлен строго сфокусированный взгляд на отдельные проблемы по исследуемой тематике. В большинстве случаев современная юридическая учебная и учебно-методическая литература по гражданскому праву и вовсе обходит вниманием данную 
тему. 
Такой вывод подтверждается тем, что в настоящее время отсутствуют крупные монографические исследования, рассматривающие правовую природу российской системы закупок и складывающихся в ней закупочных правоотношений. Обращает на 
себя внимание также тот факт, что проблемы правовой природы 
закупочных правоотношений при осуществлении госзакупок 
исследуются попутно при рассмотрении других вопросов этой 
сферы регулирования.
Таким образом, одной из основополагающих задач является 
разработка концепции развития системы госзакупок. При этом 
необходимо учитывать, что новый концептуальный подход к 
рассмотрению роли госзакупок требует отказа от быстрых и краткосрочных решений, а также требует определения целей и задач 
долгосрочной стратегии развития российского общества. Именно этому кругу вопросов, раскрывающих сущность нового концептуального подхода и дающих представление об особенностях 
госзакупок и возникающих практических проблемах внедрения 

9  See: Thai K.V. Public Procurement Re-Examined // Journal of Public Procurement. 2001. № 1 (1). С. 25.

Введение

юридических новаций в рассматриваемую сферу, посвящено данное исследование. 
Главное внимание обращено не только на теоретические основы создания новой модели системы госзакупок, но и на методологические основы, а также на подходы, методы и инструменты 
повышения эффективности проведения закупочных процедур и, 
как следствие, обеспечение эффективности удовлетворения потребностей государственного (общественного) сектора. 
Безусловно, переход к новой концептуальной модели системы 
госзакупок требует кардинального пересмотра целевых установок 
и понятийного наполнения, правовых механизмов и закупочных 
правил. 
Экономический аспект. Перспективы роста российской экономики и результативность работы отраслей, финансируемых из 
бюджета, во многом детерминируются эффективностью работы 
системы госзакупок. Отчасти это связано с тем, что в исследуемой 
сфере имеется значительный потенциал для целенаправленного 
проектного обеспечения экономического развития государства. 
В целом очевидно, что госзакупки выступают ключевым фактором роста российской экономики, играют важную роль в становлении малого и среднего бизнеса и его участии в экономической стратегии страны, оказывают существенное влияние на 
развитие экономики регионов. Более того, госзакупки выступают 
в качестве одного из важнейших ресурсов для создания спроса на 
инновации10. Государство является субъектом закупочных правоотношений, осуществляя закупки огромной номенклатуры товаров, инвестируя и финансируя различные компании, обеспечивая 
тем самым устойчивость их функционирования, используя спрос 
в рамках госзакупок как рыночный инструмент регулирования 
экономики.

10  См.: Подраздел. 3, разд. VIII Распоряжения Правительства РФ от  
8 декабря 2011 г. № 2227-р «Об утверждении Стратегии инновационного 
развития Российской Федерации на период до 2020 года» (в ред. от  
18 октября 2018 г.) // СЗ РФ. 2012. № 1. Ст. 216; 2018. № 44. Ст. 6772.

Введение

Так, новая европейская Директива о госзакупках11 формулирует задачу повышения инновационной активности в качестве 
основной. И как отмечают специалисты Всемирного банка, вопервых, «ставки в этой игре слишком высоки, и, несмотря на активизацию по реформированию, во всем мире сфера госзакупок 
остается источником повышенного коррупционного риска»; вовторых, «чтобы госзакупки были эффективными, они должны отвечать потребностям соответствующих субъектов, то есть общества, государства и частного сектора»12. 
Таким образом, повышение качества управления государственной экономикой требует в том числе и повышения эффективности деятельности публично-правовых образований как 
субъектов закупочных правоотношений. При этом происходящие 
в мировой экономике структурные сдвиги, усиление инновационно информационного фактора требуют становления новой 
«умной» системы госзакупок.
Социально-политический аспект. В последние годы госзакупки 
все чаще начинают играть не только экономическую, но и более 
важную политическую и социальную роль, в частности, за счет 
появления устойчивых закупок. Государства могут использовать 
свою покупательную способность для продвижения правозащитной, производственной, социальной и экологической политик. 
Например, заказчики могут оказывать влияние на соблюдение 
трудовых прав граждан, требуя, чтобы при выполнении работ 
(оказании услуг, поставке товаров) соблюдались основные права 
человека (такие, как недопущение дискриминации и принудительного труда, право на справедливую оплату труда, отдых, гендерное равенство и т.д.). 

11  В меморандуме отмечается, что ввиду бюджетных ограничений 
и экономических трудностей в большинстве государств — членов ЕС 
госзакупки должны больше, чем когда-либо обеспечивать оптимальное 
использование средств в целях содействия экономическому росту, тем самым 
способствовать достижению реализации целей Стратегии «Европа 2020». European Commission — MEMO/14/18 от 15 января 2014 г. URL: http://ec.europa.
eu/ internal_market/publicprocurement (дата обращения: 05.03.2020).
12  Многоликая коррупция — проект Всемирного банка / под ред. Э. 
Кампоса, С. Прадхана; пер. с англ. М., 2010. С. 377.