Стратегическое планирование в системе федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации
Попков С.Ю., Сафонов А.Л., Смирнов В.М.
Покупка
Основная коллекция
Тематика:
Государственное управление
Издательство:
Дашков и К
Год издания: 2019
Кол-во страниц: 172
Дополнительно
Вид издания:
Монография
Уровень образования:
ВО - Магистратура
ISBN: 978-5-394-03445-9
Артикул: 703647.03.99
Доступ онлайн
В корзину
В монографии рассматриваются вопросы повышения эффективности государственного управления в целях ускоренного, и, прежде всего, устойчивого социально-экономического развития страны, повышения благосостояния граждан и их безопасности, обеспечения стабильного развития общества, снижения сильной дифференциации. В работе проведен всесторонний анализ функционирования системы федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации с начала административной реформы с марта 2004 г. по июнь 2016 г. в контексте принятия и начала реализации Федерального закона № 172-ФЗ от 28 июня 2014 года «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Выявлены основные недостатки и проблемы, приводящие к снижению эффективности функционирования федеральных органов исполнительной власти, и. как следствие, снижению уровня государственного управления в целом. Сформулированы принципы и предложены основные меры по повышению эффективности системы государственного управления.
Для научных и управленческих работников.
Тематика:
ББК:
УДК:
ОКСО:
- ВО - Магистратура
- 38.04.01: Экономика
- 38.04.04: Государственное и муниципальное управление
ГРНТИ:
Скопировать запись
Фрагмент текстового слоя документа размещен для индексирующих роботов.
Для полноценной работы с документом, пожалуйста, перейдите в
ридер.
Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации С.Ю. Попков, А.Л. Сафонов, В.М. Смирнов СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ В СИСТЕМЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Монография 2-е издание Москва Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°» 2019
УДК 334.02 ББК 65.23 П57 Рецензенты: Л. С. Кирина - доктор экономических наук, профессор; ГН. Куцури - доктор экономических наук, профессор. Авторы: С.Ю. Попков - заместитель генерального директора Федерального государственного бюджетного учреждения «Всероссийский научно-исследовательский институт труда» Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации, доктор экономических наук, доцент; А.Л. Сафонов - проректор по развитию Академии труда и социальных отношений, доктор экономических наук, профессор; В.М. Смирнов - заместитель декана факультета анализа рисков и экономической безопасности имени профессора В.К. Сенчагова Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, доктор экономических наук, доцент. Попков С.Ю. Стратегическое планирование в системе федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации: Монография / С.Ю. Попков, А.Л. Сафонов, В.М. Смирнов. — 2-е изд. — М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°», 2019. — 172 с. ISBN 978-5-394-03445-9 В монографии рассматриваются вопросы повышения эффективности государственного управления в целях ускоренного, и, прежде всего, устойчивого социальноэкономического развития страны, повышения благосостояния граждан и их безопасности, обеспечения стабильного развития общества, снижения сильной дифференциации. В работе проведен всесторонний анализ функционирования системы федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации с начала административной реформы с марта 2004 г. по июнь 2016 г. в контексте принятия и начала реализации Федерального закона № 172-ФЗ от 28 июня 2014 года «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Выявлены основные недостатки и проблемы, приводящие к снижению эффективности функционирования федеральных органов исполнительной власти, и, как следствие, снижению уровня государственного управления в целом. Сформулированы принципы и предложены основные меры по повышению эффективности системы государственного управления. Для научных и управленческих работников. © Попков С.Ю., Сафонов А.Л., Смирнов В.М., 2018 © ООО «ИТК «Дашков и К°», 2018
ОГЛАВЛЕНИЕ Глава 1. Формирование системы стратегического планирования в современной России..................................4 Глава 2. Принципы построения структуры органов исполнительной власти в России.......................12 Глава 3. Анализ системы функционирования федеральных органов исполнительной власти в России ..............24 3
Глава 1. Формирование системы стратегического планирования в современной России Вопросы организации системы стратегического планирования в Российской Федерации оказались в центре научно-экспертной дискуссии приблизительно в начале 2000-х годов, несмотря на то что наша страна имеет довольно длительный и успешных опыт осуществления планирования стратегическим развитием экономики и территориального развития. С отказом от плановой системы управления и переходом к рыночным отношениям в полной мере отказа от прежних институтов не произошло, так в ряде отраслей продолжили действовать монополии, отказаться от которых в короткие сроки было невозможно, на ряд наименований продукции и услуг устанавливались регулируемые тарифы. Уже в середине 1990-х годов предпринимались попытки восстановить систему прогнозирования и планирования, но в новых условиях: был принят Федеральный закон от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». В указанном законе были установлены следующие ключевые документы стратегического развития, которые должны были быть разработаны: Концепция социально-экономического развития Российской Федерации и программа социально-экономического развития Российской Федерации. Кроме того, Правительство Российской Федерации должно было обеспечить разработку и составление прогнозов социальноэкономического развития России на долгосрочный, среднесрочный и краткосрочный периоды, отраслевых и региональных прогнозов, а также проведение комплексного анализа демографической ситуации, научнотехнического потенциала, национального богатства, социальной структуры, внешнего положения Российской Федерации и состояния природных ресурсов. Но в целом указанный закон на обеспечивал формирование комплексной системы стратегического планирования в стране, содержал лишь общие контуры построения системы в первую очередь прогнозирования народнохозяйственного развития. После 4
принятия Бюджетного кодекса Российской Федерации (с 1 января 2000 года) ключевые положения Закона были ограничены нормами Кодекса. Принятие Федерального закона «О государственном стратегическом планировании в Российской Федерации» назревало в процессе становления нового отраслевого законодательства, введения Трудового, Налогового, Жилищного, Земельного и других кодексов. Проект закона был внесен на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в 2007 году. Но обсуждение законопроекта заняло около семи лет. Только летом 2014 года Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ) был принят. Новый закон установил основы стратегического планирования в России, определил взаимоувязку бюджетирования (бюджетной политики) с выстраиваемой системой стратегического управления. Новым стало включение муниципального уровня в систему стратегического управления и планирования, что отразилось в названии закона в его последней редакции. Можно утверждать, что принятие закона является лишь первым этапом формирования эффективной системы стратегического планирования в России и интеграции ее в структуру народнохозяйственного воспроизводства. Для того, чтобы механизмы, прописанные в законодательстве начали работать, необходимо сформировать: кадровую подсистему системы стратегического планирования - подготовка и переподготовка квалифицированных кадров, способных составлять качественные документы стратегического планирования и реализовывать их; организационную подсистему - на всех уровнях власти должны быть сформированы ведомства или структурные подразделения ведомств, отвечающие за подготовку и реализацию документов стратегического планирования. Не менее важным является формирование культуры стратегического планирования в министерствах и ведомствах на всех уровнях государственного и муниципального управления, принятие и интеграция документов стратегического планирования в ткань управленческого процесса. 5
В законе устанавливается система абсолютно правильных и справедливых принципов, от реализации которых в значительной мере зависит успешность формирования исследуемой системы. Реализация принципа единства и целостности системы стратегического планирования, наряду с принципом разграничения полномочий означает формирование стройной методологической и уровневой системы документов в рамках целеполагания, прогнозирования, программирования и планирования. Но в реализации указанных принципов необходимо разработать единую научнометодологическую основу для осуществления прогнозирования и планирования, сформировать образовательные программы, позволяющие готовить специалистов, осуществляющих прогнозирование и планирование в рамках единой системы. Условное разграничение полномочий и сопоставимость документов стратегического планирования различных видов представлены в матрице документов стратегического планирования в таблице 1. Принцип преемственности и непрерывности предполагает построение в России системы стратегического планирования, непосредственно функционирующего с учетом уже разработанных, принятых и реализуемых документов. Зачастую реализация данного принципа приводит к затягиванию появления необходимых документов стратегического планирования. Так, на начало июня 2018 года не была принята Стратегия социально-экономического развития России и фактически продолжала действовать Концепция долгосрочного социально-экономического развития России на период до 2020 года (утверждена Распоряжением Правительства РФ № 1662-р от 17 ноября 2008 года). Реализация принципа сбалансированности направлена на формировании документов стратегического планирования исходя из соблюдения баланса по приоритетам, задачам, целям, мероприятиям, показателям, ресурсам и срокам реализации. На практике обеспечить сбалансированность чрезвычайно сложно, особенно в условиях недостаточной связанности бюджетного процесса с разработкой документов стратегического планирования. 6
Таблица 1. Матрица документов стратегического планирования в России¹ Уровни власти / Документы, Документы, Документы, Документы, функциональное разрабатываемые в рамках разрабатываемые в разрабатываемые в рамках разрабатываемые в рамках назначение целеполагания рамках целеполагания прогнозирования программирования и группы по отраслевому и планирования документов территориальному принципу 1 2 3 4 5 Федеральный 1. Ежегодное послание 1. Отраслевые 1. Прогноз научно-техно- 1. Основные направления Президента РФ Федераль- документы логического развития РФ. деятельности Правительства ному собранию РФ стратегического 2. Стратегический прогноз РФ. 2. Стратегия социально- планирования РФ. РФ. 2. Государственные экономического развития 2. Стратегия 3. Прогноз социально- программы РФ. РФ. пространственного экономического развития 3. Государственная 3. Стратегия национальной развития РФ. РФ на долгосрочный программа вооружений. безопасности РФ, основы 3. Стратегия социально- период. 4. Схемы территориального государственной политики, экономического 4. Бюджетный прогноз РФ планирования РФ. доктрины и другие развития макро регионов. на долгосрочный период. 5. Планы деятельности документы в сфере 5. Прогноз социально- федеральных органов обеспечения национальной экономического развития исполнительной власти. безопасности РФ. РФ на среднесрочный 4. Стратегия научно-техно- период. логического развития РФ. ¹ Составлено по Федеральному закону № 172-ФЗ от 28 июня 2014 года «О стратегическом планировании в Российской Федерации.
2 3 4 5 Региональный Стратегия социально- 1. Прогноз социально- 1. План мероприятий по экономического развития экономического развития реализации стратегии субъекта РФ субъекта РФ на социально-экономического долгосрочный период. развития субъекта РФ. 2. Бюджетный прогноз 2. Государственные субъекта РФ на программы субъекта РФ. долгосрочный период. 3. Схема территориального 3. Прогноз социально- планирования субъекта РФ. экономического развития субъекта РФ на среднесрочный период. Муниципальный Стратегия социально- 1. Прогноз социально- 1. План мероприятий по (распределено по экономического развития экономического развития реализации стратегии функциональному муниципального муниципального социально-экономического назначению по образования. образования на развития муниципального аналогии с среднесрочный или образования. федеральным и долгосрочный период. 2. Муниципальная региональным 2. Бюджетный прогноз программа. уровнями) муниципального образования на долгосрочный период.
Обеспечение результативности и эффективности означает, что достижение запланированных результатов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности должно достигаться при наименьшем вовлечении ресурсов с наибольшим эффектом. Главным инструментом реализации вышеуказанного принципа являются государственные и муниципальные программы, которые определяются как комплекс мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам реализации, исполнителям и ресурсам, а с 2016 года - дополнительно национальные, приоритетные проекты. Принцип ответственности в ходе реализации закона вызывает наибольшую критику с точки зрения перспектив его реализации. В соответствии с ним, участники стратегического планирования должны нести ответственность за своевременность и качество разработки документов стратегического планирования. Однако, несмотря на нормативно установленную необходимость разработки Стратегии социально-экономического развития России до 1 января 2018 года, текста указанного документа в настоящее время нет. Безусловно, среди причин отсутствия ключевого, системообразующего, на наш взгляд, документа можно отметить не только простую нехватку времени и ресурсов для его разработки, но и высокую волатильность внешних условий функционирования российской экономики. В стратегии социальноэкономического развития России вполне могла бы найти свое отражение и место пенсионная реформа, связанная с повышением пенсионного возраста, позиция по поводу развития систем социального обеспечения, пенсионных накоплений и многие другие принципиальные вопросы социально-экономического развития. Причем все указанные реформы (проекты реформ) должны быть взаимоувязаны по эффектам от их реализации. В тоже время принятие Стратегии социальноэкономического развития в существенной мере сократит «поле для маневра» для социально-экономических властей и ограничит возможности так называемого «прощупывания» общественного мнения и готовности общества к преобразованиям в той или иной сфере. Этим, на наш взгляд объясняется отсутствие ключевого документа стратегического планирования на настоящий момент. Данный тезис 9
противоречит официально провозглашенному принципу прозрачности (открытости) стратегического планирования, в соответствии с которым все документы (за исключением документов или их отдельных положений, содержащих информацию, относящейся к охраняемой законом тайне, должны быть официально опубликованы. Действительно, большинство документов стратегического планирования в настоящее время официально опубликованы и публично доступны. Но, из документов федерального уровня отсутствуют в свободном доступе (не разработаны) Стратегический прогноз Российской Федерации, Бюджетный прогноз Российской Федерации на долгосрочный период, Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации, Стратегия пространственного развития, до 1 октября 2018 года должны быть приняты и опубликованы новые Основные направления деятельности Правительства РФ. Принцип реалистичности предполагает определение целей и задач развития на всех уровнях (федеральном, региональном и местном) исходя из имеющихся ресурсов и возможностей обеспечения достижения указанных целей. Данный принцип напрямую связан с принципами измеряемости целей и соответствия показателей целям. В уже упоминавшейся Концепции долгосрочного социально-экономического развития на период до 2020 года были установлены 5 конкретных количественных показателя: 1. Валовой внутренний продукт на душу населения, рассчитанный по паритету покупательной способности должен достичь 30 тысяч долларов США (против 13,9 тыс. долларов в 2007 году). Данный показатель дублируется в относительном измерении - по отношению к аналогичному показателю стран Организации экономического сотрудничества и развития должен произойти рост с 42 % до 70 % от среднего уровня по указанным странам). 2. Охват высшим и средним профессиональным образованием должен вырасти с 50 %до 60-70 %. 3. Уровень жилищной обеспеченности в среднем должен достигнуть 30 квадратных метров на душу населения. 10
4. Доля населения, проживающего в местах с неблагоприятной экологической обстановкой, должна снизится с 43 до 14 %. 5. Уровень смертности от насильственных причин должен сократиться примерно вдвое. Обращает на себя внимание приблизительный характер таких измеримых показателей как уровень смертности и охват высшим и средним профессиональным образованием. Недостаточно четкое следование принципу ресурсной обеспеченности предопределяет часто встречающуюся в документах стратегического планирования невозможность достижения количественных показателей, напрямую указанных в тех или иных документах. Обеспечение достижение целей социально-экономического развития необходимыми ресурсами, причем не только финансовыми, на которых зачастую ограничиваются притязания органов исполнительный власти отвечающих за реализацию государственной политики в определенных сферах социально-экономической системы, но и организационными, необходимыми для эффективного использования вышеупомянутых финансовых, а также других материальных, человеческих и прочих ресурсов. Программно-целевой принцип предполагает выстраивание системы приоритетов и целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности взаимоувязанных по целям и срокам реализации в рамках системы постоянно корректируемых, достаточно гибких относительно реально располагаемых бюджетных ресурсов государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ. 11
Доступ онлайн
В корзину