Книжная полка Сохранить
Размер шрифта:
А
А
А
|  Шрифт:
Arial
Times
|  Интервал:
Стандартный
Средний
Большой
|  Цвет сайта:
Ц
Ц
Ц
Ц
Ц

Стратегическое планирование в системе федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации

Попков С.Ю., Сафонов А.Л., Смирнов В.М.
Покупка
Основная коллекция
Артикул: 703647.03.99
Доступ онлайн
100 ₽
В корзину
В монографии рассматриваются вопросы повышения эффективности государственного управления в целях ускоренного, и, прежде всего, устойчивого социально-экономического развития страны, повышения благосостояния граждан и их безопасности, обеспечения стабильного развития общества, снижения сильной дифференциации. В работе проведен всесторонний анализ функционирования системы федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации с начала административной реформы с марта 2004 г. по июнь 2016 г. в контексте принятия и начала реализации Федерального закона № 172-ФЗ от 28 июня 2014 года «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Выявлены основные недостатки и проблемы, приводящие к снижению эффективности функционирования федеральных органов исполнительной власти, и. как следствие, снижению уровня государственного управления в целом. Сформулированы принципы и предложены основные меры по повышению эффективности системы государственного управления. Для научных и управленческих работников.
Попков, С. Ю. Стратегическое планирование в системе федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации : монография / С. Ю. Попков, А. Л. Сафонов, В. М. Смирнов. — 2-е изд. — Москва : Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°», 2019. — 172 с. - ISBN 978-5-394-03445-9. - Текст : электронный. - URL: https://znanium.com/catalog/product/1450802 (дата обращения: 28.03.2024). – Режим доступа: по подписке.
Фрагмент текстового слоя документа размещен для индексирующих роботов. Для полноценной работы с документом, пожалуйста, перейдите в ридер.

Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации



С.Ю. Попков, А.Л. Сафонов, В.М. Смирнов



СТРАТЕГИЧЕСКОЕ
ПЛАНИРОВАНИЕ В СИСТЕМЕ
ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ



Монография


2-е издание



Москва Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°» 2019

                УДК 334.02
                ББК 65.23
                П57




Рецензенты:
     Л. С. Кирина - доктор экономических наук, профессор;
     ГН. Куцури - доктор экономических наук, профессор.
Авторы:
     С.Ю. Попков - заместитель генерального директора Федерального государственного бюджетного учреждения «Всероссийский научно-исследовательский институт труда» Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации, доктор экономических наук, доцент;
     А.Л. Сафонов - проректор по развитию Академии труда и социальных отношений, доктор экономических наук, профессор;
     В.М. Смирнов - заместитель декана факультета анализа рисков и экономической безопасности имени профессора В.К. Сенчагова Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, доктор экономических наук, доцент.




                Попков С.Ю.




          Стратегическое планирование в системе федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации: Монография / С.Ю. Попков, А.Л. Сафонов, В.М. Смирнов. — 2-е изд. — М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°», 2019. — 172 с.
          ISBN 978-5-394-03445-9
          В монографии рассматриваются вопросы повышения эффективности государственного управления в целях ускоренного, и, прежде всего, устойчивого социальноэкономического развития страны, повышения благосостояния граждан и их безопасности, обеспечения стабильного развития общества, снижения сильной дифференциации. В работе проведен всесторонний анализ функционирования системы федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации с начала административной реформы с марта 2004 г. по июнь 2016 г. в контексте принятия и начала реализации Федерального закона № 172-ФЗ от 28 июня 2014 года «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Выявлены основные недостатки и проблемы, приводящие к снижению эффективности функционирования федеральных органов исполнительной власти, и, как следствие, снижению уровня государственного управления в целом. Сформулированы принципы и предложены основные меры по повышению эффективности системы государственного управления.
          Для научных и управленческих работников.




                              © Попков С.Ю., Сафонов А.Л., Смирнов В.М., 2018
                              © ООО «ИТК «Дашков и К°», 2018

ОГЛАВЛЕНИЕ



Глава 1. Формирование системы стратегического планирования в современной России..................................4

Глава 2. Принципы построения структуры органов исполнительной власти в России.......................12

Глава 3. Анализ системы функционирования федеральных органов исполнительной власти в России ..............24

3

                Глава 1. Формирование системы стратегического планирования в современной России




     Вопросы организации системы стратегического планирования в Российской Федерации оказались в центре научно-экспертной дискуссии приблизительно в начале 2000-х годов, несмотря на то что наша страна имеет довольно длительный и успешных опыт осуществления планирования стратегическим развитием экономики и территориального развития. С отказом от плановой системы управления и переходом к рыночным отношениям в полной мере отказа от прежних институтов не произошло, так в ряде отраслей продолжили действовать монополии, отказаться от которых в короткие сроки было невозможно, на ряд наименований продукции и услуг устанавливались регулируемые тарифы.
     Уже в середине 1990-х годов предпринимались попытки восстановить систему прогнозирования и планирования, но в новых условиях: был принят Федеральный закон от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». В указанном законе были установлены следующие ключевые документы стратегического развития, которые должны были быть разработаны: Концепция социально-экономического развития Российской Федерации и программа социально-экономического развития Российской Федерации. Кроме того, Правительство Российской Федерации должно было обеспечить разработку и составление прогнозов социальноэкономического развития России на долгосрочный, среднесрочный и краткосрочный периоды, отраслевых и региональных прогнозов, а также проведение комплексного анализа демографической ситуации, научнотехнического потенциала, национального богатства, социальной структуры, внешнего положения Российской Федерации и состояния природных ресурсов. Но в целом указанный закон на обеспечивал формирование комплексной системы стратегического планирования в стране, содержал лишь общие контуры построения системы в первую очередь прогнозирования народнохозяйственного развития. После

4

принятия Бюджетного кодекса Российской Федерации (с 1 января 2000 года) ключевые положения Закона были ограничены нормами Кодекса.
     Принятие Федерального закона «О государственном стратегическом планировании в Российской Федерации» назревало в процессе становления нового отраслевого законодательства, введения Трудового, Налогового, Жилищного, Земельного и других кодексов. Проект закона был внесен на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в 2007 году. Но обсуждение законопроекта заняло около семи лет. Только летом 2014 года Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ) был принят.
     Новый закон установил основы стратегического планирования в России, определил взаимоувязку бюджетирования (бюджетной политики) с выстраиваемой системой стратегического управления. Новым стало включение муниципального уровня в систему стратегического управления и планирования, что отразилось в названии закона в его последней редакции. Можно утверждать, что принятие закона является лишь первым этапом формирования эффективной системы стратегического планирования в России и интеграции ее в структуру народнохозяйственного воспроизводства. Для того, чтобы механизмы, прописанные в законодательстве начали работать, необходимо сформировать: кадровую подсистему системы стратегического планирования - подготовка и переподготовка квалифицированных кадров, способных составлять качественные документы стратегического планирования и реализовывать их; организационную подсистему - на всех уровнях власти должны быть сформированы ведомства или структурные подразделения ведомств, отвечающие за подготовку и реализацию документов стратегического планирования. Не менее важным является формирование культуры стратегического планирования в министерствах и ведомствах на всех уровнях государственного и муниципального управления, принятие и интеграция документов стратегического планирования в ткань управленческого процесса.

5

     В законе устанавливается система абсолютно правильных и справедливых принципов, от реализации которых в значительной мере зависит успешность формирования исследуемой системы.
     Реализация принципа единства и целостности системы стратегического планирования, наряду с принципом разграничения полномочий означает формирование стройной методологической и уровневой системы документов в рамках целеполагания, прогнозирования, программирования и планирования. Но в реализации указанных принципов необходимо разработать единую научнометодологическую основу для осуществления прогнозирования и планирования, сформировать образовательные программы, позволяющие готовить специалистов, осуществляющих прогнозирование и планирование в рамках единой системы. Условное разграничение полномочий и сопоставимость документов стратегического планирования различных видов представлены в матрице документов стратегического планирования в таблице 1.
     Принцип преемственности и непрерывности предполагает построение в России системы стратегического планирования, непосредственно функционирующего с учетом уже разработанных, принятых и реализуемых документов. Зачастую реализация данного принципа приводит к затягиванию появления необходимых документов стратегического планирования. Так, на начало июня 2018 года не была принята Стратегия социально-экономического развития России и фактически продолжала действовать Концепция долгосрочного социально-экономического развития России на период до 2020 года (утверждена Распоряжением Правительства РФ № 1662-р от 17 ноября 2008 года). Реализация принципа сбалансированности направлена на формировании документов стратегического планирования исходя из соблюдения баланса по приоритетам, задачам, целям, мероприятиям, показателям, ресурсам и срокам реализации. На практике обеспечить сбалансированность чрезвычайно сложно, особенно в условиях недостаточной связанности бюджетного процесса с разработкой документов стратегического планирования.

6

Таблица 1. Матрица документов стратегического планирования в России¹

Уровни власти /         Документы,                Документы,               Документы,                 Документы,        
функциональное   разрабатываемые в рамках     разрабатываемые в     разрабатываемые в рамках   разрабатываемые в рамках 
  назначение          целеполагания          рамках целеполагания        прогнозирования          программирования и    
    группы                                     по отраслевому и                                      планирования       
  документов                                   территориальному                                                         
                                                   принципу                                                             
1                           2                         3                         4             5                         
Федеральный     1. Ежегодное послание      1. Отраслевые            1. Прогноз научно-техно-  1. Основные направления   
                Президента РФ Федераль-    документы                логического развития РФ.  деятельности Правительства
                ному собранию РФ           стратегического          2. Стратегический прогноз РФ.                       
                2. Стратегия социально-    планирования РФ.         РФ.                       2. Государственные        
                экономического развития    2. Стратегия             3. Прогноз социально-     программы РФ.             
                РФ.                        пространственного        экономического развития   3. Государственная        
                3. Стратегия национальной  развития РФ.             РФ на долгосрочный        программа вооружений.     
                безопасности РФ, основы    3. Стратегия социально-  период.                   4. Схемы территориального 
                государственной политики,  экономического           4. Бюджетный прогноз РФ   планирования РФ.          
                доктрины и другие          развития макро регионов. на долгосрочный период.   5. Планы деятельности     
                документы в сфере                                   5. Прогноз социально-     федеральных органов       
                обеспечения национальной                            экономического развития   исполнительной власти.    
                безопасности РФ.                                    РФ на среднесрочный                                 
                4. Стратегия научно-техно-                          период.                                             
                логического развития РФ.                                                                                

¹ Составлено по Федеральному закону № 172-ФЗ от 28 июня 2014 года «О стратегическом планировании в Российской Федерации.

2            3            4                        5            
Региональный     Стратегия социально-      1. Прогноз социально-   1. План мероприятий по   
                 экономического развития   экономического развития реализации стратегии     
                 субъекта РФ               субъекта РФ на          социально-экономического 
                                           долгосрочный период.    развития субъекта РФ.    
                                           2. Бюджетный прогноз    2. Государственные       
                                           субъекта РФ на          программы субъекта РФ.   
                                           долгосрочный период.    3. Схема территориального
                                           3. Прогноз социально-   планирования субъекта РФ.
                                           экономического развития                          
                                           субъекта РФ на                                   
                                           среднесрочный период.                            
Муниципальный    Стратегия социально-      1. Прогноз социально-   1. План мероприятий по   
(распределено по экономического развития   экономического развития реализации стратегии     
функциональному  муниципального            муниципального          социально-экономического 
назначению по    образования.              образования на          развития муниципального  
аналогии с                                 среднесрочный или       образования.             
федеральным и                              долгосрочный период.    2. Муниципальная         
региональным                               2. Бюджетный прогноз    программа.               
уровнями)                                  муниципального                                   
                                           образования на                                   
                                           долгосрочный период.                             


     Обеспечение результативности и эффективности означает, что достижение запланированных результатов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности должно достигаться при наименьшем вовлечении ресурсов с наибольшим эффектом. Главным инструментом реализации вышеуказанного принципа являются государственные и муниципальные программы, которые определяются как комплекс мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам реализации, исполнителям и ресурсам, а с 2016 года - дополнительно национальные, приоритетные проекты.
     Принцип ответственности в ходе реализации закона вызывает наибольшую критику с точки зрения перспектив его реализации. В соответствии с ним, участники стратегического планирования должны нести ответственность за своевременность и качество разработки документов стратегического планирования. Однако, несмотря на нормативно установленную необходимость разработки Стратегии социально-экономического развития России до 1 января 2018 года, текста указанного документа в настоящее время нет. Безусловно, среди причин отсутствия ключевого, системообразующего, на наш взгляд, документа можно отметить не только простую нехватку времени и ресурсов для его разработки, но и высокую волатильность внешних условий функционирования российской экономики. В стратегии социальноэкономического развития России вполне могла бы найти свое отражение и место пенсионная реформа, связанная с повышением пенсионного возраста, позиция по поводу развития систем социального обеспечения, пенсионных накоплений и многие другие принципиальные вопросы социально-экономического развития. Причем все указанные реформы (проекты реформ) должны быть взаимоувязаны по эффектам от их реализации. В тоже время принятие Стратегии социальноэкономического развития в существенной мере сократит «поле для маневра» для социально-экономических властей и ограничит возможности так называемого «прощупывания» общественного мнения и готовности общества к преобразованиям в той или иной сфере. Этим, на наш взгляд объясняется отсутствие ключевого документа стратегического планирования на настоящий момент. Данный тезис

9

противоречит официально провозглашенному принципу прозрачности (открытости) стратегического планирования, в соответствии с которым все документы (за исключением документов или их отдельных положений, содержащих информацию, относящейся к охраняемой законом тайне, должны быть официально опубликованы. Действительно, большинство документов стратегического планирования в настоящее время официально опубликованы и публично доступны. Но, из документов федерального уровня отсутствуют в свободном доступе (не разработаны) Стратегический прогноз Российской Федерации, Бюджетный прогноз Российской Федерации на долгосрочный период, Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации, Стратегия пространственного развития, до 1 октября 2018 года должны быть приняты и опубликованы новые Основные направления деятельности Правительства РФ.
     Принцип реалистичности предполагает определение целей и задач развития на всех уровнях (федеральном, региональном и местном) исходя из имеющихся ресурсов и возможностей обеспечения достижения указанных целей. Данный принцип напрямую связан с принципами измеряемости целей и соответствия показателей целям. В уже упоминавшейся Концепции долгосрочного социально-экономического развития на период до 2020 года были установлены 5 конкретных количественных показателя:
    1. Валовой внутренний продукт на душу населения, рассчитанный по паритету покупательной способности должен достичь 30 тысяч долларов США (против 13,9 тыс. долларов в 2007 году). Данный показатель дублируется в относительном измерении - по отношению к аналогичному показателю стран Организации экономического сотрудничества и развития должен произойти рост с 42 % до 70 % от среднего уровня по указанным странам).
    2. Охват высшим и средним профессиональным образованием должен вырасти с 50 %до 60-70 %.
    3. Уровень жилищной обеспеченности в среднем должен достигнуть 30 квадратных метров на душу населения.

10

    4. Доля населения, проживающего в местах с неблагоприятной экологической обстановкой, должна снизится с 43 до 14 %.
    5. Уровень смертности от насильственных причин должен сократиться примерно вдвое.
     Обращает на себя внимание приблизительный характер таких измеримых показателей как уровень смертности и охват высшим и средним профессиональным образованием.
     Недостаточно четкое следование принципу ресурсной обеспеченности предопределяет часто встречающуюся в документах стратегического планирования невозможность достижения количественных показателей, напрямую указанных в тех или иных документах. Обеспечение достижение целей социально-экономического развития необходимыми ресурсами, причем не только финансовыми, на которых зачастую ограничиваются притязания органов исполнительный власти отвечающих за реализацию государственной политики в определенных сферах социально-экономической системы, но и организационными, необходимыми для эффективного использования вышеупомянутых финансовых, а также других материальных, человеческих и прочих ресурсов.
     Программно-целевой принцип предполагает выстраивание системы приоритетов и целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности взаимоувязанных по целям и срокам реализации в рамках системы постоянно корректируемых, достаточно гибких относительно реально располагаемых бюджетных ресурсов государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ.

11

Доступ онлайн
100 ₽
В корзину