Результативность контрольно-надзорной деятельности государства с позиции граждан


                о РАНХиГС




«W И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
ФГ''⁴*' ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

     В.Н. Южаков, Е.И. Добролюбова
     А.Н. Покида, Н.В. Зыбуновская

     Результативность контрольно-надзорной деятельности государства с позиции граждан









| Издательский дом ДЕЛО | Москва | 2019

УДК 351/354 ББК 67.401
    Ю17







    Рецензенты:
     Клименко А. В. — к. э. н., директор Института государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ;
     Столяров Н. С. — д. э. н., проф. кафедры государственного и муниципального управления РУДН, заслуженный экономист Российской Федерации, действительный государственный советник Российской Федерации первого класса




    Южаков, В.Н., Добролюбова, Е.И., Покида, А.Н., Зыбуновская, Н.В.
Ю17 Результативность контрольно-надзорной деятельности государства с позиции граждан / В. Н. Южаков, Е. И. Добролюбова, А. Н. Покида, Н. В. Зыбуновская. — М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2019. — 196 с. (Технологии государственного управления).


       ISBN 978-5-7749-1476-0


    Монография подготовлена по итогам выполнения научно-исследовательской работы в рамках государственного задания РАНХиГС на 2018 г. В ней представлены разработанные на основе анализа зарубежного и российского опыта методические подходы к оценке результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности с позиции граждан как ее основных бенефициаров, а также результаты репрезентативного социологического опроса, проведенного с целью оценки результативности и эффективности государственного контроля (надзора) гражданами в 2018 г.
       Адресована представителям заинтересованных органов власти, объединений бизнеса и общественных организаций, студентам и аспирантам, а также широкому кругу лиц, интересующихся вопросами результативности и эффективности государственного управления в целом и деятельности государства по осуществлению контроля (надзора) в частности.
       Исходя из проведенного опроса сформулированы рекомендации, которые могут быть использованы при дальнейшем реформировании контрольно-надзорной деятельности в России.



       ISBN 978-5-7749-1476-0


                                                              УДК 351/354
                                                              ББК 67.401


    © ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства
    и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 2019

            Оглавление










Введение ..................................................... 5

1. Анализ зарубежной и российской практики учета
мнения граждан при оценке результативности
и эффективности контрольно-надзорной деятельности и реформ в данной сфере ...................................... 8
       1.1. Обзор зарубежной литературы по вопросам организации учета мнения граждан при оценке результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности,
       ее реформирования ..................................... 8
       1.2. Анализ примеров учета мнения граждан при оценке результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности, а также ее реформ в зарубежных странах . 14
       1.3. Анализ российских подходов к учету мнения граждан при оценке результативности и эффективности контрольнонадзорной деятельности, а также ее реформирования .... 20
       1.4. Рекомендации по использованию международной и развитию российской практики учета мнения граждан при оценке результативности и эффективности контрольнонадзорной деятельности, а также ее реформирования .... 54
2.  Методика оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности, а также реформы контрольно-надзорной деятельности с позиции граждан
как ее конечных бенефициаров ................................ 61
       2.1. Обоснование общих методических подходов к оценке результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности, ее реформы с позиции граждан
       как ее конечных бенефициаров ......................... 62
           2.1.1. Общие положения ........................... 62
           2.1.2. Термины и определения ..................... 77
           2.1.3. Цель и задачи исследования ................ 78
           2.1.4. Объекты и предмет исследования ............ 80

         2.2. Основные методы оценки результативности
         и эффективности контрольно-надзорной деятельности
         и реформы контрольно-надзорной деятельности
         с  позиции граждан как ее конечных бенефициаров ..... 81
             2.2.1. Метод исследования ....................... 81
             2.2.2. Требования к формированию выборочной совокупности .................................... 82
         2.3. Предложения по порядку проведения оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности и реформы контрольно-надзорной деятельности с позиции граждан как ее конечных бенефициаров ...... 93
             2.3.1. Порядок проведения исследования .......... 93
             2.3.2. Основные требования к вопросам анкеты..... 96
             2.3.3. Требования к результатам исследования ... 107
   3. Оценка результативности и эффективности
   контрольно-надзорной деятельности с позиции граждан: итоги социологического опроса ............................ 111
         3.1. Описание проведения социологического опроса граждан ............................................ 112
         3.2. Реализованная выборка социологического опроса . 115
         3.3. Опыт столкновений граждан с необходимостью
         защиты жизни и здоровья, имущества, персональных данных, иных интересов от различных рисков (угроз) ......... 117
         3.4. Опыт взаимодействия граждан
         с контрольно-надзорными органами.................... 136
         3.5. Результаты взаимодействия граждан
         с контрольно-надзорными органами ................... 139
         3.6. Оценка защищенности охраняемых законом (общественно значимых) ценностей ................... 152
         3.7. Оценка реформы контрольно-надзорной деятельности с позиции граждан как ее конечных бенефициаров ..... 172
   Заключение ............................................... 183

   Литература ............................................... 188

            Введение









           В современном мире, предполагающем все более активное участие граждан и предприятий в выработке, мониторинге и оценке реализации государственной политики, необходимо создание действенных систем учета позиций всех бенефициаров (выгодополучателей) на этапе правоприменительной практики, в том числе при оценке результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности. Учет мнения всех бенефициаров, в том числе граждан, значим и потому, что, как правило, позиция граждан по отношению к реформе контрольно-надзорной деятельности менее организована и очевидна, а зачастую противоположна позиции бизнеса, традиционно являющегося более организованным стейкхолдером реформирования государственного контроля (надзора), способным эффективно защищать свои интересы.
             Поскольку оценка гражданами тех или иных общественных благ и ценностей зависит от многих параметров [1], она не может быть измерена исключительно статистическими методами и требует применения более широкого круга методов, в том числе социологических.
           При реализации приоритетной программы «Реформирование контрольно-надзорной дея

5

            тельности в Российской Федерации» ¹ предусмотрены показатели, отражающие интересы различных заинтересованных сторон и рассчитываемые с использованием социологических методов. Так, для оценки показателя «уровень административной нагрузки на организации и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность» проводятся социологические исследования бизнеса. При оценке показателя «индекс качества администрирования контрольно-надзорных функций» проводятся социологические опросы среди государственных служащих в органах государственного контроля (надзора). В «Базовой модели определения показателей результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности» ¹ ² предусмотрена возможность установления «показателей, характеризующих восприятие обществом контрольно-надзорной деятельности в подконтрольной сфере», однако данный показатель отнесен к индикативным, требования по его формированию, в том числе по расчету показателя на основе независимых исследований, не установлены. Де-факто интересы граждан в отношении контрольно-надзорной деятельности, связанные со снижением рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям, оцениваются только на основе статистических показателей, большинство из которых формируется органами власти, чья деятельность подлежит оценке. При таком подходе сохраняются риски манипулирования данными и искажения отчетности в ведомственных интересах [2].
     Цель исследования, результаты которого приведены в настоящей монографии, связана с выработкой и апробацией методических подходов к оценке контрольно-надзорной деятельности с позиции граждан как конечных бенефициаров. Для достижения этой цели в монографии проанализирован зарубежный и имеющийся российский опыт проведения социологических исследований для выявления позиции граждан в отношении реформы государственного контроля

   ¹ http://xn-8sbmmlgncfbgqis7m.xn — p1ai/ (дата доступа 08.10.2018).

   ² Утверждена распоряжением Правительства РФ от 17.05.2016 № 934-р (ред. от 27.04.2018).

6

  (надзора). С учетом анализа зарубежной и российской практики выявлены основные методические подходы к проведению репрезентативного социологического исследования по оценке контрольно-надзорной деятельности с позиции граждан как конечных бенефициаров. Приведены основные результаты апробации данного методического подхода на основе проведения репрезентативного социологического опроса в 2018 г.

        1. Анализ зарубежной и российской практики учета мнения граждан при оценке результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности и реформ в данной сфере









           1.1. Обзор зарубежной литературы по вопросам организации учета мнения граждан при оценке результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности, ее реформирования

           Одной из особенностей «нового государственного управления» как модели является попытка учета позиций всех заинтересованных сторон на этапе выработки, мониторинга и оценки результатов принятых решений. Распространение данной модели в странах ОЭСР, а затем и в развивающихся государствах привело к активизации использования различных каналов выявления и учета позиций заинтересованных сторон при проведении реформ государственного управления, в том числе реформ в сфере государствен

8

             ного регулирования и контрольно-надзорной деятельности. Необходимость сбора надежной «обратной связи» от граждан и бизнеса о результативности деятельности органов власти, осуществляющих в том числе контрольно-надзорную деятельность, также обусловила растущий интерес к использованию социологических и иных методов выявления позиций заинтересованных сторон (прежде всего бизнеса и граждан) в отношении планируемого и реализуемого регулирования, разрабатываемых и внедряемых реформ, результатов государственного контроля (надзора).
  В последнее десятилетие практика проведения социологических опросов для оценки регуляторных реформ становится все более распространенной. Как правило, социологические опросы по тематике реформ регулирования проводятся в целях:
  -  оценки успешности программы регулятивных реформ с позиции «пользователей» (граждан и бизнеса);
  -  диагностики и выявления наиболее проблемных вопросов для бизнеса и граждан;
  -  выявления уровня информированности, доверия, интереса и знания требований регулирования, программ реформирования.
В некоторых случаях социологические опросы используются как часть коммуникационной стратегии для информирования о реформах государственного регулирования и оценки их успеха.
  В состав респондентов большинства исследований, проведенных в странах ОЭСР, включались представители бизнеса (в некоторых случаях обследования проводились исключительно среди представителей малого и среднего бизнеса), выступающие объектами регулирования (подконтрольными субъектами) и являющиеся в широком смысле «клиентами» органов власти [3]. Для оценки реформ контрольно-надзорной деятельности также, как правило, рекомендуются к проведению социологические опросы бизнеса, а граждане зачастую включаются в целевую выборку, если они являются подконтрольными субъектами [4].

9

     В то же время есть и примеры социологических исследований, проведенных среди граждан как конечных бенефициаров государственного регулирования. Например, Служба по совершенствованию регулирования Великобритании проводила социологическое исследование, направленное на оценку восприятия регулирования со стороны граждан. Предметом опроса были сферы, представляющие непосредственный интерес для граждан: обеспечение безопасности на рабочем месте и профилактика профессиональных заболеваний, экологические стандарты, регулирование, связанное с безопасностью продуктов питания, и регулирование по ограничению курения табака. В качестве метода исследования использовалось интервьюирование граждан на основе репрезентативной выборки. По каждой сфере регулирования граждане проводили оценку влияния используемых мер регулирования на решение проблем, на которые направлены данные меры, а также соотношения выгод от мер регулирования и связанных с ним затрат (усилий). Социологические опросы граждан, направленные на оценку регуляторных реформ, проводились также в Корее, Франции и Бельгии.
     В 2012 г. ОЭСР разработала практическое руководство по проведению социологических опросов, направленных на оценку качества регулирования [5]. В данном руководстве на основе анализа практики проведения социологических исследований по оценке мер государственного регулирования были выявлены следующие ключевые факторы, влияющие на результаты исследований, которые целесообразно учесть при выработке подходов к оценке результативности контрольно-надзорной деятельности и ее реформы в российских условиях:
     - сама по себе необходимость адаптации к новым мерам регулирования может влиять на оценку их приемлемости больше, чем фактические затраты бизнеса и граждан, связанные с реализацией новых требований. В этом отношении негативное восприятие новых (дополнительных, измененных) требований, в том числе связанных с предоставлением отчетности, может быть

10

       более значимым, чем восприятие выгод от вводимого регулирования [6];
  -  качество государственных услуг, связанных с реализацией мер государственного регулирования, в том числе профессионализм и вежливость персонала, задействованного в непосредственном взаимодействии с гражданами, влияет на общее восприятие мер регулирования;
  -  простота изложения регулятивных требований: сложный язык, используемый при подготовке нормативных правовых актов, может негативно влиять на восприятие мер регулирования гражданами;
  -  расходы, связанные с соблюдением требований регулирования. Граждане и бизнес не всегда могут четко разделить административные расходы и расходы, направленные на содержательное соблюдение мер регулирования. Если последняя категория расходов существенна, снижение административных расходов может не оказывать существенного влияния на оценку мер регулирования со стороны его субъектов (например, снижение требований по предоставлению отчетности при сохранении требований о закупке дорогостоящего оборудования для соблюдения мер регулирования вряд ли приведет к существенному росту позитивной оценки мер регулирования со стороны бизнеса);
  -  частота реформ и иных изменений в конкретной сфере (слишком частое изменение мер регулирования повышает непредсказуемость и связанные с ней расходы бизнеса и граждан, что, в свою очередь, снижает их оценку мер регулирования);
  -  недостаточный уровень информированности о выгодах, связанных с реализацией оцениваемых мер регулирования, а также о соотношении затрат и выгод. Зачастую выгоды относятся к обществу в целом, тогда как затраты касаются граждан и бизнеса непосредственно;
  -  как правило, информированность о менее эффективных мерах регулирования (проблемных сферах) среди граждан и бизнеса выше, тогда как эффективные меры регулирования «воспринимаются как должное», что также

11

     может влиять на общее восприятие и оценку гражданами мер регулирования и их реформирования;
     - публикации в СМИ влияют на восприятие гражданами мер государственного регулирования, причем в отсутствие личного опыта реализации тех или иных мер влияние СМИ на мнение респондентов выше [7];
     - сроки проведения опроса. При планировании социологического исследования, направленного на оценку результативности реформ в сфере регулирования, необходимо закладывать определенный временной лаг, с тем чтобы респонденты успели оценить эффект от введения новаций.
  Следует отметить, что при всей значимости использования социологических опросов для выработки, мониторинга и оценки реформ регулирования данные инструменты имеют определенные ограничения, которые необходимо учитывать при интерпретации полученных данных и дальнейшем использовании результатов опросов. Так, наличие широкого круга факторов, влияющих на оценки респондентов, требует использования для принятия решений и иных источников данных [8], например результатов проведения фокус-групп [4], статистических данных и т. д.
     В этом отношении представляет интерес пример проведения комплексных оценок территорий (Comprehensive area assessments) в Великобритании. В рамках данной практики была предпринята попытка оценки результативности местных органов власти, организаций здравоохранения, полиции и пожарной службы. Для оценки были организованы сбор данных, включая опросы служащих муниципальных органов, организаций и инспекций, опросы жителей, а также проведение фокус-групп и частично структурированных интервью для формирования 12 кейсов. В результате исследования было выявлено, что проведение комплексных оценок территорий стимулировало развитие партнерства между органами управления, однако полученные оценки были недостаточны для сопоставления результативности деятельности конкретных служащих. Хотя первоначально предполагалось, что ин

12