Цифровые технологии как инструмент финансового контроля



Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)


Л. Л. Арзуманова, О. В. Болтинова, И. В. Петрова

Цифровые технологии как инструмент финансового контроля

Учебное пособие для магистратуры


Под редакцией доктора юридических наук, профессора Л. Л. Ар зум а н о в о й

Рекомендовано
Редакционно-издательским советом Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) для образовательных программ по направлению подготовки 40.04.01 Юриспруденция (квалификация (степень) «магистр»)




НОРМА
ИНФРА-М
Москва, 2021

УДК 004.9::351.72(075.8)
ББК 32.973.2:65.261я73-1
      А80
Авторы:

znanium.com

   Арзуманова Л Л., доктор юридических наук, профессор — предисловие;
   Болтинова О. В., доктор юридических наук, профессор — § 1 и 2 гл. 1;
   Петрова И. В., кандидат юридических наук, доцент — § 3 гл. 1, гл. 2, 3.
Рецензенты:
   Пауль А. Г., доктор юридических наук, профессор кафедры финансового права юридического факультета Воронежского государственного университета;
   Рыбакова С. В., доктор юридических наук, профессор кафедры финансового, банковского и таможенного права СГЮА имени Нины Ивановны Химичевой.


       Арзуманова Л. Л.
А80 Цифровые технологии как инструмент финансового контроля : учебное пособие для магистратуры / Л. Л. Арзуманова, О. В. Болтинова, И. В. Петрова ; под ред. Л. Л. Арзумановой. — Москва : Норма : ИНФРА-М, 2021. — 104 с. — DOI 10.12737/1234412.
          ISBN 978-5-00156-155-2 (Норма)
          ISBN 978-5-16-016786-2 (ИНФРА-М, print)
          ISBN 978-5-16-109367-2 (ИНФРА-М, online)
          В учебном пособии раскрываются понятие и значение цифровых технологий, правовая природа информационного взаимодействия при осуществлении контрольных мероприятий на основе общетеоретических представлений и нормативных правовых актов. Особое внимание уделено видам информационных систем, применяемых в процессе контроля в финансово-бюджетной сфере.
          Обосновывается необходимость создания информационных систем с учетом международного опыта, глобальных индексов и правил Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Определяется видовая характеристика государственных информационных систем, применяемых при проведении контроля (мониторинга) в финансово-бюджетной сфере, а также рассматриваются подсистемы, составляющие государственную интегрированную информационную систему «Электронный бюджет» и другие информационные системы в информационном пространстве Российской Федерации.
          Анализируются межведомственное информационное взаимодействие и цифровые способы, обеспечивающие защиту информации в ходе финансового контроля.
          Для слушателей магистратуры, аспирантов и преподавателей юридических и неюридических вузов, а также для практических работников.
                                                     УДК 004.9::351.72(075.8)
                                                     ББК 32.973.2:65.261я73-1
                  © Арзуманова Л. Л., Болтинова О. В., Петрова И. В., 2021

                Оглавление





Предисловие ......................................... 7

Глава 1. Контроль в финансово-бюджетной сфере в условиях цифровизации экономики ................... 9
    § 1. Понятие контроля в финансово-бюджетной сфере и его задачи .................................... 9
§ 2. Виды и методы контроля в финансово-бюджетной сфере .......................................... 16
    § 3. Цифровые технологии как инструмент проведения мониторинга и аудита в финансово-бюджетной сфере ... 30
Глава 2. Цифровые и информационные технологии, применяемые в процессе финансового контроля .........38
§ 1. Понятие, виды и значение цифровых и информационных технологий .................. 38
    § 2. Информационные системы как электронный инструмент осуществления контроля
       в финансово-бюджетной сфере .................48
    § 3. Правовая характеристика информационного взаимодействия с применением цифровых технологий при осуществлении контроля в финансово-бюджетной сфере ........................................ 57
Глава 3. Организационно-функциональная составляющая информационных систем (цифровых технологий) и правовые основы защиты и систематизации информации при осуществлении финансового контроля .......................................... 74
    § 1. Видовая и цифровая характеристика информационных систем (подсистем), применяемых при осуществлении контроля в финансово-бюджетной сфере ..........74

Оглавление

§ 2. Порядок систематизации (гармонизации) информации в целях осуществления финансового контроля (ведение реестров) ..................... 87
§ 3. Правовые основы и цифровые инструменты защиты и предоставления информации об объектах финансового контроля ............................. 95
Рекомендуемая литература .............................. 102

                Предисловие





   Мир сегодня стремительно меняется. Мы живем во времена цифровой революции, активного использования искусственного интеллекта и больших данных (big data) для управления в экономике, обществе и государстве. Происходит «переориентация» законодательства на решение задач, возникших в связи с цифровизацией, посредством «цифровой прививки» гражданскому, трудовому, административному и многим другим отраслям законодательства¹. Значимым изменениям подверглись и финансово-правовые инструменты, применяемые при проведении контроля в финансовобюджетной сфере.
   Органы государственной власти и местного самоуправления, реализуя контрольные полномочия, применяют различные цифровые технологии, которые способствуют более эффективному управлению публичными (общественными) финансами. Учитывая правовые реалии применения информационных систем и формирование единого информационного пространства Российской Федерации, в данном пособии рассмотрены виды цифровых технологий, содержательная составляющая информационных систем, применяемых при проведении как контроля, так и мониторинга в финансово-бюджетной сфере, приведены определения понятий «информационные системы», «цифровые технологии» и принципы построения информационного пространства с учетом международного опыта в сфере цифровой экономики.
   Авторами рассмотрены различные подходы к созданию и развитию информационных систем управления публичными (общественными) финансами с учетом зарубежного опыта, выявлены направления межведомственного взаимодействия между органами государственной власти (государственными органами) при предоставлении информации через информационные системы, а также

   ¹ Подробнее см.: Хабриева Т. Я., Черногор Н. Н. Право в условиях цифровой реальности // Журнал российского права. 2018. № 1. С. 85—102.

Предисловие

рассмотрены способы систематизации информации посредством применения реестров, кодирования информации в целях проведения контроля в финансово-бюджетной сфере.
   Цель учебного пособия — сформировать у студентов системное представление о применении цифровых технологий и их значении в управлении публичными (общественными) финансами.

                Глава 1. Контроль в финансово-бюджетной сфере в условиях цифровизации экономики




   § 1.  Понятие контроля в финансово-бюджетной сфере и его задачи
   § 2. Виды и методы контроля в финансово-бюджетной сфере
   § 3.  Цифровые технологии как инструмент проведения мониторинга и аудита в финансово-бюджетной сфере


            § 1. Понятие контроля в финансово-бюджетной сфере и его задачи


   Контроль в финансово-бюджетной сфере является одним из видов государственного финансового контроля и применяется наряду с налоговым, валютным, банковским контролем и др. Он имеет особое значение, поскольку охватывает вопросы эффективного использования бюджетных средств, исполнения бюджета как основного централизованного фонда денежных средств соответствующего публично-правового образования. Такой контроль в доктрине финансового права принято определять как бюджетный контроль.
   В Бюджетном послании Федеральному Собранию РФ о бюджетной политике в 2008—2010 гг. Президент РФ отмечал, что «финансовый контроль в малой степени затрагивает вопросы эффективности использования бюджетных средств в качестве финансового менеджмента, а его результаты практически не используются при формировании бюджетов и принятии управленческих решений. Контроль за целевым использованием бюджетных средств, соблюдением требований законодательства, состоянием и использованием государственного и муниципального имущества должен стать более действенным, ориентированным не только на выявление, но главным образом на предотвращение финансовых нарушений, должен создавать основу для принятия конкретных управленческих решений. Только на этой основе в государственном секторе

Глава 1. Контроль в финансово-бюджетной сфере в условиях цифровизации может быть создана эффективная система аудита результативности бюджетных расходов».
   В настоящее время разд. IX Бюджетного кодекса РФ называется «Государственный (муниципальный) финансовый контроль», однако, по существу, в нем закреплены основы бюджетного контроля в Российской Федерации.
   Следует отметить, что в финансовом законодательстве отсутствует легальное определение бюджетного контроля, чем обусловлено множество споров и дискуссий по данному вопросу. Так, Л. Я. Хорина рассматривает бюджетный контроль как вид государственного финансового контроля¹.
   Другие авторы определяют бюджетный контроль как составную часть финансово-экономического контроля и рассматривают его как совокупность мероприятий, проводимых государственными органами при проверке законности, целесообразности и эффективности действий в образовании, распределении и использовании денежных фондов Российской Федерации, ее субъектов и местных органов самоуправления, выявлении резервов увеличения поступлений доходов в бюджет, улучшении бюджетной дис-циплины².
   По мнению И. И. Кучерова, бюджетный контроль следует рассматривать в качестве одного из важнейших направлений государственного финансового контроля наряду, например, с налоговым и валютным. Данное направление соотносится с государственным финансовым контролем как частное с общим. От других направлений государственного финансового контроля бюджетный контроль отличается по своему объекту, составу контролирующих органов и контролирующих лиц, целям, задачам и содержанию³.
   А. Н. Козырин считает, что бюджетный контрол ь является частью финансового контроля, который представляет собой «осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных органов, а в ряде случаев — и негосударственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями, в целях установления законности

   ¹ См.: Грачева Е. Ю., Хорина Л. Я. Государственный финансовый контроль: курс лекций. М., 2005. С. 91.

   ² См., например: Бюджетная система Российской Федерации: учебник / под ред. М. В. Романовского, О. В. Врублевской. М., 2001. С. 576.

   ³ См.: Кучеров И. И. Бюджетное право России: курс лекций. М., 2002. С. 243.

§ 1. Понятие контроля в финансово-бюджетной сфере и его задачи

11

и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления новых резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной соб-ственности»¹.
   Д. Л. Комягин рассматривает бюджетный контроль как в узком, так и в широком смысле. В узком смысле он проводится специализированными органами и органами, наделенными соответствующими полномочиями, на профессиональной основе. В широком смысле бюджетный контроль осуществляется не только органами государственной власти, в том числе законодательными, исполнительными, прокурорскими и иными правоохранительными органами, но и общественными организациями, политическими партиями, средствами массовой информации, а также непосредственно гражданами².
      Контроль в финансово-бюджетной сфере — это деятельность представительных и исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления, а также специализированных контрольных органов по проверке законности, своевременности, правильности, эффективности и результативности образования, распределения и использования основного финансового плана — бюджета, осуществляемый на всех стадиях бюджетного процесса в Российской Федерации.
   Объектом контроля являются денежные отношения на всех стадиях бюджетного процесса, т. е. составления проекта бюджета, его рассмотрения и утверждения, исполнения бюджета и осуществления бюджетного учета, а также составления, внешней проверки рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
   Цель контроля — соблюдение законности на всех стадиях бюджетного процесса для выполнения государством и муниципальными образованиями своих функций и решения стоящих перед ними задач³.

  ¹ Козырин А. Н. Финансовое право: учебник. М., 1996. С. 48.

  ² См.: Казна и бюджет / отв. ред. Д. Л. Комягин. М., 2014. Доступ из СПС «Консуль-тантПлюс».

  ³ См.: Грачева Е. Ю., Толстопятенко Г. П., Рыжкова Е. А. Финансовый контроль: учеб. пособие. М., 2004. С. 165.

Глава 1. Контроль в финансово-бюджетной сфере в условиях цифровизации

   О. В. Врублевская и М. В. Романовский к числу основных задач бюджетного контроля относят:
   обеспечение правильности составления и исполнения доходных и расходных статей бюджета по объемам, структуре, целевому назначению;
   финансовую экспертизу проектов законов и нормативных правовых актов, предусматривающих расходы за счет средств бюджета или влияющих на его формирование и исполнение;
   анализ выявленных отклонений от установленных показателей бюджетов и подготовку предложений, направленных на их устранение и совершенствование бюджетного процесса в целом;
   проверку законности и своевременности движения средств бюджетов в банках и других финансово-кредитных учреждениях;
   обеспечение соблюдения правил ведения бухгалтерского учета и отчетности;
   выявление резервов роста доходов базы бюджетов различных уровней и снижение их расходной части;
   проверку реализации механизма межбюджетных отношений;
   пресечение незаконных действий по предоставлению налоговых и таможенных льгот, государственных дотаций, субвенций и другой помощи отдельным категориям плательщиков и регионам;
   выявление финансовых злоупотреблений в сфере бюджетных отношений;
   проведение профилактической информационной работы с целью повышения бюджетной дисциплины¹.
   И. И. Кучеров выделяет следующие задачи бюджетного контроля:
   обеспечение исполнения бюджета, т. е. предполагается проведение мероприятий бюджетного контроля, стимулирующих перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета, возврат излишне уплаченных доходов, учет доходов, санкционирование и финансирование;
   соблюдение этапов бюджетного процесса;
   защита средств бюджетов бюджетной системы РФ от противоправных посягательств².

  ¹ См.: Бюджетная система Российской Федерации: учебник. С. 698—699.

  ² См.: Кучеров И. И. Указ. соч. С. 246.