Результативность и эффективность уголовно-исполнительной системы России: оценивание и планирование

ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ 
Академия права и управления 

В. И. Терехин, В. В. Чернышов 

РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ И ЭФФЕКТИВНОСТЬ  
УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ: 
ОЦЕНИВАНИЕ И ПЛАНИРОВАНИЕ 

Монография 

Рязань 
2019 

ББК 67.409.02 
   Т35 

Рецензенты: 

А. Я. Гришко, доктор юридических наук, профессор (Рязанский 
филиал Московского университета МВД России имени В. Я. Кикотя);  
С. В. Перфильев, доктор экономических наук, профессор (Рязанский государственный радиотехнический университет) 

Терехин В. И., Чернышов В. В. 

Т35
Результативность и эффективность уголовно-исполнительной 
системы России: оценивание и планирование : монография. – 
Рязань : Академия ФСИН России, 2019. – 248 с. 

ISBN 978-5-7743-0883-5 

Рассмотрены вопросы постановки целей планирования и формирования 
системы показателей результативности и эффективности деятельности уголовно-исполнительной системы. Обоснованы критерии определения целейзаданий, адекватных общественным целям системы. Разработаны соответствующие критериям количественные показатели, основанные на вкладе 
уголовно-исполнительной системы в снижение социально-экономических 
потерь общества от рецидивных преступлений. Вклад системы определяется изменениями криминальных потенциалов осужденных за период отбывания срока наказания по приговору суда. Криминальные потенциалы 
оцениваются прогнозными значениями совокупности трех групп характеристик криминального потенциала осужденных, определенных по стадиям цикла рецидивных преступлений.  
Монография представляет собой обобщение и развитие работ, выполненных авторами в течение 2012–2017 годов в процессе подготовки магистров 
менеджмента для уголовно-исполнительной системы. 
Предназначена для руководителей и сотрудников органов и учреждений 
уголовно-исполнительной системы, научных работников, преподавателей 
высших учебных заведений, ведущих подготовку специалистов для правоохранительных органов. 

ББК 67.409.02

ISBN 978-5-7743-0883-5 
© Терехин В. И., Чернышов В. В., 2019
© Академия ФСИН России, 2019

ОГЛАВЛЕНИЕ 

Введение……………………………………………………….
5

Глава 1. Уголовно-исполнительная система как экономическая подсистема государства 

1.1. Функции и структура уголовно-исполнительной си
стемы……………………………………………………………….. 14 

1.2. Состояние взаимодействия учреждений и органов уго
ловно-исполнительной системы и органов региональной власти по вопросам социальной адаптации осужденных………..….

 
21 

1.3. Развитие производственного сектора уголовно-исполни
тельной системы, как условие реализации ее общесистемных 
целей……………...………………………………………………... 

 
26 

1.4. Зарубежный опыт организации труда осужденных и 

возможность его использования в России………………………...
38 

1.5. Рецидивная преступность: особенности и факторы 

уровня и динамики…………………………………………………
49 

Глава 2. Закономерности и современные проблемы 

развития уголовно-исполнительной системы России 

2.1. Цели и целеполагание в уголовно-исполнительной си
стеме………………………………………………………………... 59 

2.2. Концептуальные основы экономической теории пре
ступлений и их использование в правоохранительной деятельности России…………………………………………….………….

 
70 

2.3. Сущность и методы оценки эффективности и резуль
тативности управления уголовно-исполнительной системой…..
83

Глава 3. Постпенитенциарная преступность как клю
чевая проблема уголовно-исполнительной системы 

3.1. Социально-экономические потери от преступности…... 111
3.2. Анализ способов соизмерения экономических и соци
альных потерь от преступности…………………………………... 121 

3.3. Особенности постпенитенциарных рецидивов………… 129
3.4. Факторы формирования потерь общества от рецидив
ных преступлений…………………………………………………. 138 

3.5. Экономический криминальный потенциал рецидивной 

преступности: сущность и способы оценки……………………... 154 

3 

Глава 4. Прогнозирование характеристик постпенитен
циарной преступности

4.1. Особенности
прогнозирования
социально
экономических процессов……..…………………………………. 170 

4.2. Прогнозирование характеристик постпенитенциарных 

рецидивов…………………………………………………………... 181 
Глава 5. Совершенствование системы целеполагания и 
оценки результатов деятельности органов и учреждений 
уголовно-исполнительной системы 

5.1. Основные направления совершенствования системы 

целеполагания и оценки результатов…………………………….. 214

5.2. Система целей и критериев оценки результативности и 

эффективности уголовно-исполнительной системы ……………….. 221 

Заключение…………………………………………………... 235
Список использованной литературы……………………... 241

4 

ВВЕДЕНИЕ 
 
Преступность – сложное социально-экономическое явление, факторы формирования и динамики которого еще недостаточно исследованы. Существенные ограничения социально-экономического развития, 
которые испытывает страна в связи с наличием значительного числа 
осужденных к лишению свободы при высоком уровне нераскрытых 
преступлений и латентной преступности, состоят в следующем: 
– негативное влияние преступности на социально-политическую 
ситуацию в стране; 
– значительная нагрузка на экономическое развитие страны, 
включающая в себя потери общества от преступности и затраты на 
содержание правоохранительных служб;  
– самовоспроизводство преступности (рецидивисты вовлекают в 
преступную деятельность новых лиц, часть которых становится в 
дальнейшем рецидивистами). 
Задачи стратегии и тактики борьбы с преступностью, выработки 
новых подходов к организации правоохранительной деятельности были и остаются актуальными. Политика, методы и инструменты борьбы 
с преступностью должны соответствовать социально-экономическим и 
политическим изменениям в стране и тем самым способствовать эффективному решению задач социально-экономического развития государства и общества.  
К основополагающим признакам правоохранительной деятельности, отличающим ее от других направлений государственного управления, относятся: 
– осуществление правоохранительной деятельности преимущественно на основе юридических мер воздействия (меры предупреждения и профилактики противоправных действий, государственного 
принуждения и взыскания за совершенные противоправные действия); 
– возложение борьбы с противоправными действиями на специальные правоохранительные органы, деятельность которых может 
рассматриваться как узкое понимание правоохранительной деятельности (прокуратура, МВД России, ФСИН России и др.). Наряду с 
правоохранительными органами правоохранительной деятельностью 

5 

призваны заниматься и неспециализированные структуры, в частности органы управления регионами и муниципальными образованиями. Совокупная деятельность специализированных и неспециализированных органов определяет общие результаты правоохранительной 
деятельности, рассматриваемые в настоящей работе; 
– защита основных объектов, которыми в соответствии со ст. 1 
Закона «О безопасности» являются «личность – ее права и свободы, 
общество – его материальные и духовные ценности, государство – его 
конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность»1; 
– общее понимание целей правоохранительных органов диверсифицируется для каждого органа и учреждения на систему целей, состоящих в общем случае из двух групп показателей: частных (ведомственных), отражающих степень выполнения текущих ведомственных задач, 
и общих (системных), определяющих влияние органа (учреждения) на 
достижение государственных и общественных целей. В работе исследуется система целей уголовно-исполнительной системы (УИС) как 
подсистемы правоохранительных органов, их количественного выражения и условий реализации для органов и учреждений УИС. 
Ключевое условие эффективного управления преступностью – 
выявление причин и факторов, формирующих и провоцирующих совершение преступлений. Обоснование их состава и оценки уровня 
влияния на преступления всегда было в центре внимания философов, 
криминологов, социологов, экономистов и ученых других направлений. 
Мы рассматриваем преступление как разновидность социального поведения, в основе которого лежат три группы взаимодействующих факторов и мотивов.  
Первая – состояние общества, включая социально-экономическую 
ситуацию в стране и условия жизни личности, совершившей преступление. Главным в этой группе факторов многими специалистами признается расслоение населения на очень богатых и очень бедных. Это 
состояние общества приводит к социальным и психологическим последствиям, развитию социальных противоречий и конфликтов (зависть, недоверие к законам, органам власти и правосудия и другим 
факторам, формирующим криминальную культуру). Мотивация роста 

6 

числа преступлений против собственности – результат типичного для 
значительной части населения несоответствия возможностей получения легальных доходов и сформировавшихся в последние десятилетия потребностей.  
В любом обществе были, есть и будут группы лиц, не удовлетворенных своим экономическим положением и готовых его изменить 
криминальными способами. Наиболее массовое проявление этой закономерности – бедность, в особенности нищета определенной части 
населения. Н. Д. Гомонов2 выделяет две ключевые причины влияния 
бедности и нищеты на преступность: воспроизводство бедными новых поколений граждан, не удовлетворенных своим положением в 
обществе, неравноправное их сосуществование по сравнению с богатыми и поиск бедными способов достижения равноправного с богатыми сосуществования. Нередко эти причины приводят их к убеждению в единственности криминального пути решения этой задачи. 
Вторая группа причин – особенности личности преступников  
(агрессивность, завышенные потребности и самооценка, антиобщественное поведение и т. д.). Преступления против личности часто 
инициируются преступлениями против собственности, и наоборот. 
Десоциализация части членов общества (устойчивые рецидивисты, 
бомжи) формирует их преступность и антиобщественное поведение 
как норму жизни. Во избежание «эффекта шляпы» в проблеме учета 
влияния совокупности взаимосвязанных факторов в борьбе с преступностью необходимо выделять некоторые особенности страны, отражающие ее историю и влияние на менталитет значительной части населения. 
В качестве специфических факторов преступности ученые выделяют 
сложившуюся в России зараженность общества безнравственностью, 
наличие в нем множества конфликтов в сочетании с экономическими 
просчетами и социальной напряженностью, негативное отношение 
населения к законам государства. 
Третья группа – уровень эффективности правоохранительной деятельности. Факторы этой группы, являясь производными от политики государства в борьбе с преступностью, оказывают непосредственное влияние на факторы второй группы и итоги правоохранительной 
деятельности. Право и инструменты правоохранительной деятельно
7 

сти должны быть адекватными условиям и целям развития общества, 
а их результаты оцениваться социально-экономическими критериями, 
соответствующими ее общественному назначению. 
Четвертая группа – эффективность социальной реабилитации 
осужденных после освобождения. Основной фактор реабилитации – 
организационная, правовая и финансовая помощь осужденным после 
их освобождения по трудоустройству и получению приемлемых 
условий жизни. 
 Эта классификация факторов сохраняет определенное значение 
на настоящее время, но для целей обеспечения эффективности управления правоохранительной деятельностью, прежде всего уголовноисполнительной системой, необходимы более глубокие исследования 
современного состояния объекта и его динамики. Преступность, как и 
другие явления жизни общества, непрерывно эволюционирует. Тенденции и закономерности эволюции преступности, включая рецидивную преступность, определяются эволюцией всего общества, выражаются в изменении количества преступлений и преступников, их 
структуры, социально-экономических потерях общества и отдельных 
граждан. Эти явления инициируются изменениями состава и степени 
влияния отдельных факторов, поэтому с позиций управления правоохранительной деятельностью более актуально выявление влияния 
конкретных факторов преступности в их динамике и взаимосвязи. 
В частности, факторы криминальной ситуации в стране не могут быть 
факторами снижения уровня постпенитенциарной преступности в силу ее специфики, рассматриваемой далее. Особого внимания требуют 
личностные характеристики преступников, отбывающих наказание, 
изменения характеристик криминального потенциала осужденных в 
процессе совершенствования управления учреждениями УИС, их динамика и межгрупповые связи.  
 Уголовно-исполнительная система рассматривается в работе как 
подсистема правоохранительных органов, выступающих, в свою очередь, подсистемой государства. Как подсистема она решает задачи, 
направленные на достижение целей социально-экономического развития страны, повышения качества жизни населения. При этом обоснованность и конкретность цели, возможность ее количественной 

8 

оценки – одно из ключевых условий эффективного управления. Для 
УИС как подсистемы государства, находящейся в последнее время в 
стадии непрерывного реформирования, проблема оценки и управления эффективностью имеет ключевое значение, поскольку повышение эффективности является главной целью развития системы. Однако при этом состояние проблемы таково, что содержание понятия 
«эффективность УИС» продолжает оставаться дискуссионным, научно обоснованное определение эффективности как категории, методы 
и инструментарии ее оценки не разработаны. Преобладающие в определении эффективности вербальные оценки экспертов и оценки по 
совокупности ведомственных показателей не в полной мере соответствуют целям реформирования и общественным целям системы. Это 
определяется прежде всего спецификой и многоаспектностью правоохранительной деятельности, составной частью которой является деятельность УИС, необходимостью обеспечения соответствия сущности и измерителей эффективности прямым и косвенным результатам 
деятельности отдельных подсистем, отражения различных социальных и экономических результатов, многие из которых носят латентный характер, проявляются в различных сферах общества. При наличии в теории и практике управления социально-экономическими объектами 
множества 
взаимосвязанных 
понятий 
и 
определений 
эффективности ни одно из них сегодня не может считаться адекватным целям уголовно-исполнительной системы. Декларируемые цели 
исполнения наказания не в полной мере соответствуют целям развития обществ. В частности, остаются дискуссионными и неоднозначно 
трактуемыми как отдельными учеными, так и нормативными актами 
вопросы приоритетности исправления и исполнения наказания.  
 Уголовно-исполнительная система обладает рядом специфических особенностей, учет которых необходим для конкретизации и 
объективизации целей и управленческих решений. Главное состоит 
в том, что УИС занимает промежуточное положение в системе правоохранительных органов. На результаты ее деятельности по исправлению осужденных накладываются факторы, сформировавшие 
первичную преступность, и условия ресоциализации отбывших 
наказание. Уголовно-исполнительная система не может оказать су
9 

щественного влияния на формирование и проявление первичной 
преступности, 
факторами 
которой 
являются 
социальноэкономическая ситуация в стране и эффективность деятельности 
всех правоохранительных органов. В современных условиях Федеральная служба исполнения наказаний (ФСИН России) не располагает достаточными ресурсами и полномочиями по влиянию на факторы постпенитенциарной преступности. Инструментами реализации основной цели органов и учреждений УИС (исправления 
осужденных) являются исполнение приговора и воспитательная деятельность персонала в период пребывания осужденных в учреждениях. Пред- и постпенитенциарные периоды жизнедеятельности 
осужденных, оказывающие определяющее влияние на состояние 
рецидивной преступности в стране, находятся вне целей и возможностей УИС.  
Особую актуальность борьбе с рецидивной преступностью придает процесс самовоспроизводства преступлений. Рецидивная преступность – это катализатор преступности в целом. Способствуя развитию первичной преступности, рецидивная преступность развивается 
в 
ней. 
Каждое 
рецидивное 
преступление 
при 
низкой 
эффективности правоохранительной деятельности стимулирует последующие преступления. Период отбытия наказания в виде лишения 
свободы является ключевым на жизненном пути осужденного. Вернется ли осужденный после освобождения в социум и продолжит 
жизнь как обычный гражданин страны или усилит свою преступную 
деятельность в итоге пребывания в период лишения свободы в условиях криминальной субкультуры учреждения? 
Одной из причин этого положения мы считаем несовершенство системы планирования и управления правоохранительной деятельностью, 
включая деятельность УИС, в том числе целеполагание, отсутствие 
научно обоснованных критериев целей и результатов деятельности. 
Уровень исправления осужденных в период отбытия наказания в настоящее время определяется только ведомственными показателями, связь 
которых с общественными целями и результатами деятельности уголовно-исполнительной системы непрозрачна и не всегда однозначна. Ответственность руководителей органов и учреждений УИС за пенитенци
10 

арную преступность достаточно высока и закреплена в ведомственных 
нормативных актах ФСИН России, но социально-экономические последствия постпенитенциарной преступности в целях и результатах деятельности уголовно-исполнительной системы в настоящее время не учитываются. Количественного измерения исправление осужденных как 
определяющая цель деятельности ФСИН России не имеет.  
Реальная ответственность ФСИН России, определенная действующими законами и иными правовыми актами, за постпенитенциарную преступность в стране и возможность ее снижения отсутствует. Она декларируется целью превенции преступлений, но 
оценка деятельности органов и учреждений не содержит показателей рецидивности осужденных, отбывших наказание. Гипотеза 
настоящей работы состоит в том, что борьба с постпенитенциарной 
преступностью может и должна стать важнейшей целью органов и 
учреждений УИС. Даже при сохранении действующих целей правоохранительных органов и дефицитности ресурсов возможность 
влияния органов и учреждений УИС на снижение уровня преступности осужденных после их освобождения может быть повышена.  
Указанные проблемы развития системы управления в определенной степени сформированы господствующим в УИС ведомственным 
подходом к оценке ее эффективности, отсутствием теоретического 
анализа и практики применения иных подходов. Все это затрудняет 
понимание общественных целей деятельности органов и учреждений, 
эффективности исполнения отдельных нормативных актов, определения их результативности. Задача состоит в том, чтобы привести в 
соответствие цели УИС и ее учреждений с целями социальноэкономического развития общества, обосновать соответствующие им 
критерии эффективности и их приоритеты, разработать инструментарий определения адекватных критериям качественных и количественных показателей эффективности.  
Цели и результаты настоящей работы: 
– обоснование методологии и методов оценки степени влияния уголовно-исполнительной системы на снижение потерь общества от преступности как ключевой цели ее деятельности. Разработанные принципы 
формируют возможности повышения обоснованности оценки эффек
11 

тивности деятельности УИС и могут быть распространены в целом на 
правоохранительные органы страны. Объективное и содержательное 
определение целей правоохранительных органов, включая УИС, и оценка уровня их достижения – необходимое условие повышения единства 
органов и общества в борьбе с преступностью. Повышение вклада правоохранительных органов, включая УИС, в решение задач социальноэкономического развития общества за счет снижения потерь от преступности, включая затраты бюджета на правоохранительную деятельность, 
в полной мере соответствует целям развития страны;  
– разработка метода количественной оценки влияния отдельных 
учреждений и УИС в целом на социально-экономические потери общества, снижение которых является приоритетной целью управления 
системой. Их применение позволяет повысить обоснованность и возможность практического использования в УИС в качестве критерия 
целевой функции количественной оценки влияния на социальноэкономические потери общества. На этой основе могут возрасти возможности системного использования управления по результатам, более полной координации деятельности всех правоохранительных органов в целях минимизации потерь от преступности. Разработанный 
инструментарий обеспечивает возможность повышения ответственности руководителей органов и учреждений правоохранительных 
служб за эффективность управления, вклад в реальные результаты 
снижения уровня преступности, за положительное восприятие результатов правоохранительной деятельности населением; 
– разработка инструментария определения критериев результативности и эффективности деятельности УИС и ее учреждений по 
вкладу в исправление отдельных осужденных и общего количества, 
освобожденных за определенный период. Эффективность зависит от 
изменения криминального потенциала как ключевого показателя 
склонности к криминальной деятельности. 
Основные итоги работы обеспечиваются следующими промежуточными результатами: 
– выделение в составе утверждаемых федеральными законами 
целей УИС целей-ориентиров и целей-заданий. Первые ориентируют 
деятельность системы на достижение ее органами и учреждениями 

12