Правовой статус должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации

П.А. Виноградова

ПРАВОВОЙ  СТАТУС
ПРАВОВОЙ  СТАТУС
ДОЛЖНОСТНЫХ  ЛИЦ
ДОЛЖНОСТНЫХ  ЛИЦ

ОРГАНОВ  ГОСУДАРСТВЕННОЙ 
ОРГАНОВ  ГОСУДАРСТВЕННОЙ 

ВЛАСТИ  СУБЪЕКТОВ  
ВЛАСТИ  СУБЪЕКТОВ  

РОССИЙСКОЙ  ФЕДЕРАЦИИ
РОССИЙСКОЙ  ФЕДЕРАЦИИ

Монография
Монография

Москва
РИОР
ИНФРА-М

УДК 342.5
ББК 67.401
          В49

УДК 342.5
ББК 67.401

Виноградова П.А.
Правовой статус должностных лиц органов государственной власти 
субъектов Российской Федерации : монография / П.А. Виноградова. — М. : 
РИОР : ИНФРА-М, 2018. — 160 с. — (Научная мысль). — DOI: https://
doi.org/10.12737/10340
ISBN 978-5-369-01435-6 (РИОР)
ISBN 978-5-16-011003-5 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-103035-6 (ИНФРА-М, online)
В настоящем издании представлены результаты исследования вопросов 
правового статуса должностных лиц региональных органов власти. Рассматриваются вопросы компетенции главы региона, депутата законодательного органа, судьи конституционного (уставного) суда и государственных служащих органов исполнительной власти субъектов РФ, гарантии 
деятельности, меры ответственности и ограничения, связанные с осуществлением должностными лицами полномочий.
Анализ законодательства позволил систематизировать основные полномочия участников контрактной системы. С учетом современных актуальных 
и проблемных вопросов  описаны основные направления развития законодательства и правоприменительной практики в данной сфере. 
Издание предназначено для преподавателей и студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальностям и направлениям подготовки «Юриспруденция», «Государственное и муниципальное управление», 
а также для заинтересованных лиц, проходящих повышение квалификации 
по вопросам противодействия коррупции, осуществления государственных 
и муниципальных закупок.

ISBN 978-5-369-01435-6 (РИОР)
ISBN 978-5-16-011003-5 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-103035-6 (ИНФРА-М, online)
© Виноградова П.А.

В49

А в т о р :
Виноградова П.А. — канд. юрид. наук

Р е ц е н з е н т ы :
Кучеренко П.А. — д-р юрид. наук;
Павлушкин А.В. — канд. юрид. наук, заведующий отделом мониторинга 
законодательства Института законодательства и сравнительного 
правоведения при Правительстве Российской Федерации

ФЗ 
№ 436-ФЗ
Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ 

Правовые акты: 
Закон о судебной системе — Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской 
Федерации»; 

Закон о статусе судей — Закон Российской Федерации от 26 июня 

1992 г. № 3132-I «О статусе судей в Российской Федерации». 

часть первая ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ; 
часть вторая ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ; 
УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 
1996 г. № 63-ФЗ; 
БК РФ — Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 
1998 г. № 145-ФЗ; 
УПК РФ — Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ; 
КоАП — Кодекс Российской Федерации об административных 
правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ; 
Федеральный закон № 184-ФЗ — Федеральный закон от 6 октября 
1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной 
власти субъектов Российской Федерации»; 

Закон о контрактной системе — Федеральный закон от 5 апреля 
2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, 
работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных 
нужд»; 

Источники опубликования используемых правовых актов: 
www.pravo.gov.ru — Официальный интернет-портал правовой информации.  URL: http://www.pravo.gov.ru; 
СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации; 
СПС «КонсультантПлюс» — справочная правовая система «КонсультантПлюс».

ВВЕДЕНИЕ

В рамках принимаемых мер по совершенствованию государственного 
управления правовой статус должностных лиц, являясь базовым институтом конституционного права, требует комплексного анализа. Актуальность рассмотрения элементов правового статуса должностных лиц 
органов государственной власти субъектов Российской Федерации обусловлена интенсивной динамикой совершенствования федерального 
законодательства в данной сфере. Существенные изменения коснулись 
таких компонентов правового статуса должностных лиц, как порядок 
наделения полномочиями, должностной ценз и ограничения, связанные 
с осуществлением полномочий. Помимо данных изменений региональным законодательством совершенствуются также и другие составляющие статуса должностных лиц, в том числе полномочия, гарантии деятельности и меры юридической ответственности.

Основной целью исследования является рассмотрение обозначен
ных вопросов в контексте правоприменительной практики, что предопределяет актуальность настоящего исследования прежде всего для 
практических работников. Подробное рассмотрение отдельных элементов правового статуса должностных лиц обусловлено наличием пробелов в праве, неопределенностью нормативного содержания гарантий и 
должностных ограничений, отсутствием единой правоприменительной 
практики.

Данные обстоятельства не исключают необходимость научного 

обоснования предлагаемых решений, основанных на положениях законодательства, судебных правовых позициях, принципах права.

Определяя пределы дискреции регионального законодателя в части 

регулирования вопросов правового статуса должностных лиц, следует 
исходить прежде всего из предметов ведения субъектов Российской 
Федерации в целом. Статья 72 Конституции России закрепляет вопросы 
совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Предметы 
ведения субъектов Федерации, формируемые по принципу территориальной доступности государственных услуг для населения, в последние 
годы постоянно пересматриваются. Как следствие, региональные органы государственной власти не всегда способны обеспечить необходимое качество реализуемых полномочий.

В соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Феде
рации установление общих принципов организации системы органов 
государственной власти находится в совместном ведении Российской 
Федерации и ее субъектов. Под системой органов государственной 
власти субъектов Федерации понимается устройство ее основных организационных частей, перечень типовых и родовых групп органов. 
Систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти, высший исполнительный орган государственной 

власти, органы судебной власти. Структуру органов государственной 
власти субъектов Федерации составляет закрепленный в региональном законодательстве исчерпывающий перечень органов, наделенных 
властными полномочиями. При этом система органов государственной власти предполагает единство взаимосвязанных органов различных ветвей государственной власти, которое исходя из разграничения 
полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и 
судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов1.
В целях обеспечения самостоятельного функционирования всех 
ветвей власти и одновременно их взаимодействия Конституция Российской Федерации закрепляет принцип разделения властей в качестве одной из основ конституционного строя как для Российской 
Федерации в целом, так и для организации государственной власти в 
ее субъектах2. Данный принцип получил развитие в ст. 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах 
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которой разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предусмотрено в целях 
обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного 
органа государственной власти либо должностного лица. Выполнение данных задач способствует достижению максимально возможного эффективного воздействия государственной управляющей системы на развитие общественных отношений и связей, что признавалось отечественными правоведами в качестве цели государственного 
управления3. Для реализации указанной цели необходимо обеспечить объективно необходимый и оптимальный набор функций органов государственного управления и соответствующей компетенции 
должностных лиц, реализующих указанные функции. Поэтому в 
данном контексте значительный научный и практический интерес 
представляет исследование как правовой природы функций государственного управления в целом, так и правового статуса должностных лиц в частности. 

1 Пункт 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда 
Российской Федерации от 27 января 1999 года № 2-П «По делу о толковании 
статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 6. Ст. 866. 

2 Пункт 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда 
Российской Федерации от 18 января 1996 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» // 
СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 409. 

3 Атаманчук Г.В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования. М.: Юридическая литература, 1975. С. 88–89. 

В юридической литературе правовой статус определяется как 
юридически закрепленное положение субъекта в обществе, которое 
выражается в определенном комплексе его прав и обязанностей, 
структурными элементами которого также являются законные интересы, правосубъектность, гражданство, юридическая ответственность и правовые принципы1.

Субъектом осуществления государственной власти на региональном 
уровне являются уполномоченные должностные лица, к которым относятся высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти 
субъекта Российской Федерации), (далее — высшее должностное лицо), 
депутат законодательного (представительного) органа государственной 
власти, судья конституционного (уставного) суда и государственный 
служащий органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Субъекты Федерации, самостоятельно устанавливая систему органов государственной власти, равно как и определяя перечень лиц, замещающих государственные должности, должны действовать согласно 
правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации 
и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, закрепленными федеральным 
законом (ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации). Данное правомочие не может осуществляться субъектами Российской Федерации в 
ущерб единству системы государственности власти в Российской  
Федерации (ч. 3 ст. 5, ч. 2. ст. 77, ч. 2. ст. 78) и должно реализовываться в 
тех правовых границах, которые определены Конституцией Российской 
Федерации и принятыми на ее основе федеральными законами2. 
Установление общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации предполагает 
определение видов органов региональной государственной власти, порядка их формирования, деятельности, взаимоотношений между собой, 
оснований и порядка прекращения полномочий, финансово-экономических основ их функционирования, а также их ответственности (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 
2000 г. № 10-П, от 22 января 2002 г. № 2-П, от 21 декабря  2005 г. № 13-П 
и от 15 декабря 2006 г. № 10-П). 

Система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации уста
1 Большой юридический словарь / Под ред. А.В. Малько. М.: Проспект, 2009. 
2 Абз. 3 п. 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда 
Российской Федерации от 21 декабря 2005 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан» // СЗ РФ. 2006. № 3. Ст. 336. 

навливается региональным законодательством в соответствии с вышеуказанным федеральным законом. Тогда как общие принципы организации деятельности судебных органов государственной власти субъектов 
Российской Федерации федеральным законодательством не определены. 
Отдельные положения, устанавливающие компетенцию судебных органов и порядок их формирования, фрагментарно урегулированы Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ 
«О судебной системе Российской Федерации» и Законом Российской 
Федерации от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской 
Федерации». В целях обеспечения реализации конституционных гарантий единства статуса судей обоснованным представляется рассмотрение 
вопросов правового статуса судей конституционных (уставных) судов 
субъектов Российской Федерации. 
К числу проблемных вопросов правового статуса таких должностных 
лиц, как высшее должностное лицо и депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, следует также отнести отсутствие правовой определенности 
законодательно установленных должностных ограничений. В настоящей 
работе предпринята попытка сформулировать предложения, направленные на устранение такой неопределенности в части запрета владеть и 
пользоваться иностранными финансовыми инструментами. 
Другим не менее важным аспектом правового статуса должностных 
лиц является соотношение общей и специальной компетенции. В этой 
части наименее исследованными в настоящее время являются вопросы, 
связанные с полномочиями и ответственностью государственных служащих как участников контрактной системы при осуществлении государственных закупок. 
Безусловно, в одной книге не могут быть полно и всесторонне освещены все вопросы, возникающие в связи с правовым статусом должностных лиц региональных государственных органов. Тема эта обширная, 
связанная с самыми разными теоретическими и практическими проблемами. Более того, в цели исследования не входит рассмотрение проблем, 
которые по тем или иным причинам или уже достаточно хорошо известны, или в настоящее время неактуальны. В данной работе предпринята 
попытка комплексного изучения тех норм и институтов конституционного права, которые претерпевают определенные изменения или требуют 
пересмотра. Значительное внимание уделяется актуальным вопросам 
компетенции должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, гарантий их статуса и мер юридической ответственности, а также основным тенденциям развития законодательства 
и правоприменительной практики в сфере совершенствования деятельности указанных должностных лиц. 

ГЛАВА 1. ПРАВОВОЙ СТАТУС ВЫСШЕГО 
ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА     
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

Наименование должности высшего должностного лица устанавливается исходя из исторических, национальных и иных региональных традиций конституцией (уставом) данного субъекта Российской Федерации. Право регионов самостоятельно определять наименование своих 
органов государственной власти и должностных лиц обусловлено необходимостью учета определенных особенностей их конституционноправового статуса, связанных с факторами исторического, национального и иного характера. В соответствии со ст. 77 Конституции Российской Федерации система органов государственной власти республик, 
краев, областей, городов федерального значения, автономной области, 
автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного 
строя Российской Федерации и общими принципами организации 
представительных и исполнительных органов государственной власти, 
установленными федеральным законом. Право субъектов Российской 
Федерации самостоятельно в определенных законодательством пределах1 устанавливать наименование должностных лиц следует из конституционных положений, согласно которым государственную власть в 
субъектах Российской Федерации осуществляют самостоятельно образуемые ими органы государственной власти (ч. 2 ст. 11 и ч. 1 ст. 77). 
При этом согласно вышесказанному федеральное законодательство 
может предусматривать ограничения по установлению наименований 
должностных лиц. К числу таких ограничений относится требование к 
наименованию должности высшего должностного лица субъекта Федерации. В соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. 
№ 406-ФЗ «О внесении изменения в статью 18 Федерального закона 
"Об общих принципах организации законодательных (представитель
1 В рассматриваемом контексте актуальным представляется Постановление 
Конституционного Суда Российской Федерации от 28 ноября 1995 г. № 15-П, в 
котором Суд обратил внимание, что наименование субъекта Российской Федерации не может затрагивать основы конституционного строя, права и свободы 
человека и гражданина, интересы других субъектов Федерации, Российской 
Федерации в целом и интересы других государств, а также предполагать изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса 
ее субъекта. В частности, оно не должно содержать указания на иную форму 
правления, чем предусмотренная Конституцией, затрагивать ее государственную целостность, подразумевать или инициировать какие-либо территориальные претензии, противоречить светскому характеру государства и принципу 
отделения церкви от государства, ущемлять свободу совести, включать противоречащие Конституции идеологические и иные общественно-политические 
оценки, игнорировать исторические или этнические традиции. 

ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов 
Российской Федерации"» наименование указанной должности не может 
содержать слов и словосочетаний, составляющих наименование должности главы государства — Президента Российской Федерации.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Фе
дерации, лица, замещающие государственные должности, обладают 
особым публично-правовым статусом, на них возлагаются обусловленные спецификой государственной власти обязанности по решению вопросов государственного значения, их статус обусловлен целями, задачами, функциями и компетенцией органов государственной власти (постановления от 5 апреля 2013 г. № 7-П и от 27 июня 2013 г. № 15-П). 
Соответственно, исполнение должностных обязанностей лицом, замещающим государственную должность, связанное с использованием его 
личного труда в интересах публично-правового образования, влечет 
возникновение публично-правовых отношений, т.е. деятельность лиц 
на таких должностях обусловливается политическими и иными социальными целями публично-правовых образований и органов государственной власти, которыми они были избраны или назначены на соответствующую должность. Таким образом, публично-правовой статус замещающих государственные должности лиц предполагает особое правовое регулирование их назначения на должность и освобождения от 
должности, которое существенно отличается от положений трудового 
законодательства и законодательства о государственной службе.

Основные элементы правового статуса высшего должностного лица 

определены ст. 19 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ 
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов 
Российской Федерации». Разъясняя основные элементы указанного статуса, Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 21 декабря 2005 г. № 13-П установил, что, входя в систему 
органов государственной власти субъекта Российской Федерации и являясь, по существу, главой исполнительной власти субъекта Российской Федерации, данное должностное лицо одновременно является звеном в единой системе исполнительной власти в Российской Федерации 
и как таковое ответственно за обеспечение высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации исполнения на территории этого субъекта Российской Федерации не только его конституции 
(устава), законов и иных нормативных правовых актов, но и Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных 
правовых актов Российской Федерации. По своему статусу это должностное лицо находится в отношениях субординации непосредственно с 
Президентом Российской Федерации, который как глава государства, 
избираемый посредством всеобщих прямых выборов, обеспечивает 
согласованное функционирование всех органов государственной власти. В таком качестве высшее должностное лицо участвует не только в 

отношениях на уровне соответствующего субъекта Российской Федерации, реализуя полномочия в пределах предметов совместного ведения и в рамках исключительного ведения субъектов Российской Федерации, но и в отношениях, имеющих общефедеральное значение, — в 
той мере и постольку, в какой и поскольку такое участие предусмотрено и допускается федеральными законами, иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти.

Высшее должностное лицо является выборным должностным ли
цом, которое в настоящее время избирается на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании или избирается депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в случае, если такой порядок предусмотрен конституцией (уставом), законом субъекта 
Российской Федерации. В последнем случае кандидаты для избрания на 
должность высшего должностного лица представляются в указанный 
законодательный орган государственной власти Президентом Российской Федерации по предложениям политических партий, соответствующих установленным п. 3.1 ст. 18 Федерального закона от 6 октября 
1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных 
(представительных) и исполнительных органов государственной власти 
субъектов Российской Федерации» условиям.

Модель порядка избрания высшего должностного лица неоднократ
но изменялась, что становилось предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации.

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 

18 января 1996 г. № 2-П признаны неконституционными положения 
Устава Алтайского края (ст. 83 в редакции от 2 октября 1995 г.), согласно которым главу администрации избирает Законодательное Собрание. 
Мотивировка такого решения заключалась в том, что «тем самым Законодательное Собрание превращено в своеобразную избирательную 
коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей. Такой порядок избрания не соответствует Конституции Российской Федерации и действующему законодательству. Избранный в таком порядке глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для 
другой ее представителя, в том числе в федеральных органах».

В 2005 г. правовая позиция Конституционного Суда Российской Фе
дерации по порядку наделения полномочиями высшего должностного 
лица изменилась. В Постановлении Конституционного Суда Российской 
Федерации от 21 декабря 2005 г. № 13-П данные обстоятельства аргументированы тем, что «поскольку положения Конституции Российской 
Федерации проявляют свое регулятивное воздействие как непосредственно, так и посредством конкретизирующих их законов в определенной 
системе правового регулирования, притом в развивающемся социально